1、第四章公共管理价值与规范理论公共管理学公共管理学The Value and Normative Theory of Public Management前言PrefacePreface 在相当程度上，公共管理的实施及其价值的实现主要是通过适时制定和执行各种符合公共利益最大化价值取向的、效率与效能兼具的公共政策来完成的。规范公共管理行为、促进行为公正、提高管理效能和社会服务质量，这是当代公共管理的要求。本章主要介绍公共管理的价值与规范理论。Monday,August 01,2022公共管理学2重点问题公共政策的含义与范畴公共政策过程：公共政策过程所包含的各个环节公共政策的分析工具与分析方法公共政策
2、发展公共管理伦理在规范公共管理中的作用、形式和途径公共管理的法律途径及其价值公共管理监督体系及其完善1 1公共政策公共管理法律2 2Monday,August 01,2022公共管理学3本章主要内容本章主要内容 Main Content Main Content公共管理伦理公共管理监督3 34 4Monday,August 01,2022公共管理学4过渡页过渡页 Transition Page Transition Page1 1公共政策公共管理法律2 2公共管理伦理公共管理监督3 34 4公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学5一、公共政策概述 1.不同视角下的
3、公共政策（一）公共政策的性质和范畴 在政策科学形成和发展的过程中，如何界定公共政策一直是学者们关注的重要问题，研究者从不同的角度对公共政策概念进行了界定。价值分配论价值分配论目标方法选择论目标方法选择论立场论立场论过程论过程论政治合法性实现论不同视角不同视角下的公共下的公共政策政策Monday,August 01,2022公共管理学6 2.公共管理视界中的公共政策 （1）公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略。（3）公共政策的客体是政策问题和政策受众（政策目标群体）。（2）公共政策的主体是决策者。（4）公共政策的范围，具有横向
4、和纵向两个维度。（5）公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或代表的国家、社会或共同体的利益最大化。（6）公共政策的核心是一种选择。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学7（二）公共政策工具 1.公共政策工具研究的兴起1 1政策执行的复杂多变性以及经常出现的政策失败引发人们对政策执行工具和方式的反思2 2政府组织对于政策的制定与执行的实践知识的需求日益增长，使人们更为关注如何改进政策过程的质量3 3一些社会福利国家中，对政策部门绩效的失望以及政府工作的低效率，使人们产生了解政策失败原因的强烈要求4 4随着经济社会的发展长期以来在经济学中盛行的工具研究渗入社会科
5、学各个领域公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学8 2.政策工具的类型及其特点 加拿大学者豪利特和拉米什在公共政策研究：政策循环与政策子系统一书中，依据提供公共物品和公共服务过程中政府介入程度的高低，在从自愿性到强制性的范畴将公共政策工具分为自愿性、混合性和强制性三种类型。自愿性自愿性政策工具政策工具强制性强制性政策工具政策工具混合性混合性政策工具政策工具公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学9 3.政策工具的选择及其应用l 第一，应基于以公共理性为主导的多元综合理性的原则；l 第二，应与政策环境相适应；l 第三，应能有利于协调政策目
6、标群体，即政策受众的当前利益、中期利益和长远利益；l 第四，政策工具的选择应具有灵活性，针对某一政策问题可以选择使用单一的政策工具抑或是综合应用多种政策工具，或是以一种为主其他为辅；l 第五，政策工具的性质和效用在实际应用的过程中受到环境和目标群体变化的影响有可能发生变化，因此对有关工具的使用的方式或使用的力度应及时子以调整。（1）政策工具的选择公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学10国家能力强，政策子系统高度复杂1 1国家能力强，政策子系统低度复杂2 2国家能力弱，政策子系统高度复杂3 3国家能力弱，政策子系统低度复杂4 4 （2）政策工具选择的应用 豪利特和
7、拉米什通过设置两个变量构建政策工具选择模型。一个变量是国家能力；另一个变量是政策子系统的复杂程度。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学111制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制2公共政策的过程与程序3公共政策的内容与输出（三）公共政策的研究主线公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学12二、公共政策过程（一）公共问题与公共政策问题 公共政策问题的确认和建构是公共政策过程的起点，也是现代政策分析的中心环节。公共政策问题泛指实际状态与社会期望之间的差距，这种差距往往是产生社会紧张状态的原因。公共问题不等于就是公共政策问题，
8、公共政策问题只是诸多公共问题中的一部分。公共问题成为公共政策问题的条件是：公共问题促使人们行动，特别是向政府及公共部门表达，同时该问题又在特定的政府权限范围之内，在特定时期被列入政府政策议程。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学13（二）公共政策问题的确认与建构 公共政策问题的确认是公共政策过程的基础，而公共政策问题的建构则是政策分析的基础和起点。公共政策问题的确认是在特定的“政策问题情境”中，了解与政策问题相关的社会变化过程中的权力关系、利益群体及资源配置等方面因素，从而对问题的性质、领域、范围和程度作出基础性判断。公共政策问题的建构是对政策问题的理性分析。政
9、策问题的建构需要首先对政策问题进行分类。公共政策问题的建构是对政策问题的理性分析。政策问题的建构需要首先对政策问题进行分类。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学14（三）公共政策议程 公共政策议程与公共政策问题的界定与政策决策是一个连续的过程，被选中的政策问题进入具体决策的过程即为公共政策议程。1.公共政策议程的含义 帕森斯通过处置街头露宿问题的案例描述了政策议程建立的逻辑顺序及其重要性：问题（露宿街头者）问题的性质（无家可归）政策（提供更多住房）。“问题是什么，我们可能形成一致的意见。但是问题的性质是什么，以及应该制定怎样的政策来解决问题，则无法形成一致的意见
10、。如果我们将露宿街头的人看成是一个流浪问题，那么有关的政策反应可能是运用法律手段，动用警察。”帕森斯公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学15 2.公共问题进入公共政策议程的触发机制 公共问题要成为政府决策者着手解决的政策问题，往往需要相应的“催化剂”，那些诱发公共问题进入政策议程的因素和条件构成了政策议程建立的触发机制。拉雷格斯顿认为：“在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件），该事件把日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应。詹姆斯E安德森把公共问题进入政策议程的机制分为如下四种触发机制：一是政治领袖的触发；二是危机事件；三是抗议活
11、动；四是通信媒介的注意。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学16 3.公共政策议程建立的模型 金登对政策议程的建构过程进行了详细的分析，构建了议程建立的多源流分析模型。在这一模型中，政策之窗是在问题源流、政策源流和政治源流三种信息流汇流的基础上打开的，三大源流彼此独立，具有各自的动力机制和特点。（1）问题溪流 问题之所以能够引起人们的重视，首先在于指标；其次是焦点事件、危机以及符号使得问题凸显出来；最后，根据现行项目运作的反馈，问题可能被意识到。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学17 （2）政策源流（政策“原汤”）问题要进入决策
12、者的政策议程，还需要由特定领域的专业人员来完成的有足够吸引力的备选方案和政策建议。在这个过程中，备选方案和政策建议并非能够一次完成，它需要一个不断提出议案、讨论、修改、然后再提出的反复过程。（3）政治源流 政治源流由国民情绪、利益集团、政府的变更、国会议席的重大变化、行政机构的重大人事调整等因素构成。政治源流中的各种力量在寻求平衡的过程时并不是依靠科学和理性的说服来达到，而是通过政治的艺术一一妥协和讨价还价来完成的。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学18 这三股溪流最后在政策窗口汇聚，当政策窗口打开时，政策问题就会被提上政策议程。政策之窗打开时是政策建议的倡导
13、者们提出其最得意解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会。政策之窗打开后会很快关闭，如果不能把握住这次机会，参与者就只能等待下次的开启。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学19（四）公共政策制定 公共政策制定是指包括从政策方案规划设计、政策形成到政策合法化在内的一系列步骤的过程，以政府为核心的公共机构是公共政策制定和实施的主体。1.公共政策制定的宏观流程 公共政策制定的宏观流程是以伊斯顿对政治生活的系统分析为基础，将政策制定视为政策信息、资源、行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过程。2.公共政策制定的微观流程 共政策制定的微观流程是从决策的视角对
14、政策的规划与设计，它包括“发现问题-确立政策目标-方案拟订、评估与抉择-政策合法化”几个阶段。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学20（五）公共政策沟通 政策沟通是在公共政策制定和实施的过程中，决策系统内部及其与外部环境之间的信息传播与交流的过程。1.内部沟通与外部沟通 公共政策沟通依据其沟通的范围可分为内部沟通和外部沟通。内部沟通是决策系统内部的与政策相关的信息传播和交流，即组织内部通过各种现代信息裁体和通信工具以制度化的沟通渠道实现信息的传播与交流。外部沟通是决策系统内与外部环境之间直接的或通过媒介间接进行的信息传播与交流。公共政策公共政策Monday,Au
15、gust 01,2022公共管理学21 2.公众与政府之间政策沟通的途径及其障碍 （1）公众与政府之间政策沟通的途径政策发布和信息公开第一第一政策反馈和信息反馈第二第二双向互动的政策沟通和政府回应机制第三第三 （2）公众与政府之间政策沟通的障碍沟通的技术障碍第一第一沟通的心理障碍第二第二沟通渠道的阻塞第三第三公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学22（六）公共政策执行 公共政策执行是将已取得合法化的政策方案付诸实施，将政策内容转变为现实，以解决实际问题、实现政策目标的过程。1.公共政策执行的一般理论 西方国家公共政策学者从不同角度对政策执行过程进行分析，其研究主要
16、围绕两条研究途径展开：（1）“自上而下”途径，或称为“政策制定者透视”途径。这一途径以“有限行政”为基础，以政策制定者为中心，认为政策执行是下层行政人员遵循既定政策方案与原则，完成政策的具体指令的过程。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学23 （2）“自下而上”途径。这一途径从确认执行网络中组织成员的目标、战略、行动的差异及其联系为出发，抛弃“自上而下”途径对政策制定与执行之间因果关系的预设，认为政策成败的关键是参与执行的组织及其成员的适当选择、协调与互动。20世纪80年代后期，这两种途径出现了定的综合趋势，过程模式、互动模式、调适模式、博弈模式、循环模式、系统
17、模式、综合模式等多种新型执行模式得以出现。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学24 2.公共政策执行失控及其矫正 （1）公共政策执行失控l 第一，政策敷衍；l 第二，政策附加或阻截；l 第三，政策抵制；l 第四，政策扭曲。（2）公共政策执行失控的矫正u加强公共政策执行体系的组织建设；u提高公共政策执行者的素质；u强化对公共政策执行体系的监控；u促进公共政策执行的法治化和民主化建设公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学25（七）公共政策评估 公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的运行方式、效果、效益、效率和公众回应等进行绩效
18、评估和价值判断的活动。1.政策评估的类型公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学26 2.公共政策评估标准价值理性与工具理性的选择 （1）关注政策效率与效果：以工具理性为主的政策评估 这类评估主要从技术和事实层面，主张用实证的技术方法来考察公共政策过程，特别强调行为与结果、成本与收益之间的对比，主要关注的是效率、效能、效益等。这些量化统计分析方法能应用于政策评估。（2）关注政策价值效应：以价值理性为主的政策评估 价值理性将事实与价值整合在一起，将实证评估与规范评估相统一，使政策评估成为更加系统的分析模式，以“4E”（经济、效率、效果和公平）为重要评估标准，使政策评估
19、能更好地为公共管理与政策实践服务。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学27三、公共政策分析（一）公共政策分析的含义与内容 公共政策分析是通过运用一定的技术手段和分析方法来进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、深化对政策过程的认知、研判和评价现有政策得失、寻求改进决策效率和质量的方法路径、改善公共政策运行效率和效能的一种研究方式和研究工作。u对政策内容的研究；u对政策过程的研究；u对政策输出的研究；u对政策的评估；u政策信息的研究；u对政策过程倡导的研究；u对政策倡导的研究。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学28（二）
20、公共政策定量分析方法 公共政策的定量分析技术分为确定型分析技术和随机型分析技术。1.确定型分析技术 确定型分析技术是指那些可用于只有一种态势，并在作出可接受的假定之后，其变量、限制条件和不同的选择都是已知的，可以按一定的统计置信度预见问题的方法或技术。（1）线性规划（linear programming）公共政策的线性规划分析模型的结构有三个基本构成要素：一是决策变量，二是目标函数，三是约束条件。利用线性规划在所求得的解中，满足线性约束条件的解叫做可行解，由所有可行解组成的集合叫做可行域，使目标函数达到极大的可行解，称为最优解。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理
21、学29 （2）排队论（queuing theory）排队论是数学运筹学的分支学科，是用来研究服务系统工作过程的一种数学理论和方法，其研究内容包括：一是统计推断，二是系统的形态，三是系统的优化问题。（3）马尔可夫预测法（Markov-chain forecasting model）马尔可夫预测法是一种利用某一系统的现在状态及其发展去预测该系统未来状况的一种分析技术和方法。马尔可夫认为，人们要了解事物未来的发展状态，只需知道事物现在的状态，而与事物以前的状态毫无关系，即一个系统由一种状态转换至另一种状态的过程中，存在着转移概率，且此概率可依据其紧接的前一种状态推算出来，即第n次转移获得的结果取决于
22、第n-l次转移的结果，而与该系统的原始状态和此次转移以前的有限次或无限次的转移无关。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学30 （4）成本-收益分析（cost-benefit analysis）成本-收益分析通过将公共政策的货币成本和货币收益进行量化比较并提出政策建议。当收益大于成本时，一般认为政策是有效的；当收益等于或小于成本时，则政策还有进一步改进的余地。成本-收益分析的优势主要体现在成本和收益都以货币作为共同的计量单值，便于在广泛的政策领域间进行比较。但其也存在诸多局限：l 绝对地强调经济效率意味着对公平价值的忽视甚至否认；l 货币价值不能对政策回应性作出估
23、量，因为收入的实际价值因人而异；l 当重要物品不存在市场价值时，分析人员常常被迫去主观估计公众愿意支付的价格，即影子价格，这一主观判断可能随分析人员的价值观而定。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学31 2.随机型分析技术 随机型分析技术是指应用于不确定型或风险型决策的分析技术和方法，随机分析技术和方法通过确定和计算不同的政策选择将会产生的影响和结果，以求最大程度地减少不确定性。（1）动态规划（dynamic programming）动态规划技术是通过建立动态规划的随机模型来分析如何以最短的时间和最少的投资消耗来完成整个系统的预期目标，以取得良好的经济效益。“时
24、间”因素是动态规划考虑的中心，同时综合考虑费用、劳力分配问题以及多个项目并列的问题等。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学32 （2）决策树（decision tree）决策树也称为分层决策图，是用二叉树形图来描述决策问题，它将各种方案以及这些方案可能性的大小以及可能出现的状态和可能产生的结果都绘制在一张树状结构图上，其决策标准可以是损益期望值或经过变换的其他指标值。决策树就是描述决策问题的逻辑结构的流向图，它能直观地显示整个决策过程可能走向在不同时间和阶段可能出现的问题及其概率、相应的备选方案及其可能的结果等，有利于对复杂的政策问题进行决策分析。（3）灵敏度分
25、析（sensitivity analysis）在公共政策分析中，如果在政策方案被选定后，与政策问题有关的某些因素或者所构造的模型中的系数或参数发生了变化，这就表明需要进行灵敏度分析，以确定其中何为最敏感的因素、可能出现的偏差以及结论的可信度。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学33（三）公共政策定性分析方法 定性分析方法着重对分析对象进行“质”的研究，即运用归纳和演绎、分析与综合以及抽象与概括等方法，依靠专家的知识、能力和经验来对公共政策进行评估与判断。1.头脑风暴法 头脑风暴法（brain storming）又称智力激励法，是通过专家微观智能结构之间的信息交流
26、和相互启发所引起的“思维共振”来获取决策的信息和意见，又称专家会议法。头脑风暴法又可分为直接头脑风暴法（通常简称为头脑风暴法）和质疑头脑风暴法（也称反头脑风暴法）。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学34 头脑风暴法能够发挥专家的共同智慧，产生专家智能互补效应；它容易经过“思维共振”产生出创造性的解决方案。头脑风暴法实施的成本（时间、费用等）较高，对参与者的素质要求也比较高，这些都是应用头脑风暴法的制约因素。2.德尔菲法 德尔菲法（Delphi method）依据系统的程序，采用匿名发表意见的方式，即专家之间不得互相讨论，不发生横向联系，只能与调查人员发生关系，
27、通过多轮次调查专家对问卷所提问题的看法，再经过反复征询、归纳、修改，最后汇总成专家基本一致的看法来作为预测结果。德尔菲法的主要特点有两个方面：一是匿名性，二是巡回反馈。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学35 德尔菲法可以避免委员会、专家小组等群体性决策方法中个人意见受制于某些人的地位和权威压力，而让个人可以充分地、真实地发表自己的意见，但会花费较长的时间，故不适宜于特别受时限制约的决策。3.交叉影响分析 交叉影响分析（cross-impact analysis）又称交互影响矩阵法，是试图建构一种新方法以使得在一个预测集之中的一个事件的概率可以根据与被预测事件之
28、间的潜在的相互作用相关的判断而加以调整。交叉影响分析的优势在于：能够使分析人员注意到在其他情况下会被忽略的事件之间的相互关联，使分析人员能根据新的假设或证据对以前的概率进行修正。其主要局限性是：不能保证在分析中将所有潜在的相互关联的事件都包括进去；不现实地强调专家意见的一致性。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学36 4.脚本写作 脚本写作（script writing）是通过对从现在到未来某个时间的假定来编写脚本，将有关信息和对未来的假设等材料进行组织，以得到对未来的预测描述。脚本写作可以降低对未来判断的不确定性，提高对所要处置问题的认知水平和决策能力。公共政
29、策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学37四、公共政策发展 公共政策的发展需要适宜的政策生态环境，同时公共政策发展应能发挥其对环境变迁的导引和建构作用。（一）公共政策发展的趋向l“公共性”是现代公共政策首要的规范性价值取向。从根本上说，制定和执行公共政策旨在整合和优化社会资源配置以实现、增进和维护公共利益。l 公共政策的公共性体现为政策制定的公共利益取向、政策运行的公共服务导向以及政策过程的公共参与性。公共政策的合法性可体现为两个方面：一是形式上的合法性，即合法律性，二是实质上的合法性，即政治学意义上的合法性公共政策得到公众出自内心的认可和接受。公共政策规划、制定和发展
30、在满足公共性和合法性要求的基础上，还必须实现有效性正确合理的公共政策能够得到及时、完全和有效的执行，能真正实现政策目标。公共性公共性合法性合法性有效性有效性公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学38（二）公共改策环境 公共政策的价值实现及其变迁和发展会受到整个政治系统与社会环境的影响，政策问题归根到底是从政策的生态环境中产生出来的，政策运行的条件和资源都离不开相应的政策生态环境。公共政策发展需要适应和顺应其生态环境，并不只是一种被动的回应，还需要从多方面体现其引领时代的创新性和开拓性，要充分发挥公共政策对社会公共生活的调节功能、分配功能、规制功能、建构功能和导向功
31、能。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学39（三）公共政策发展与公共管理价值的实现 公共管理包括一系列的价值取向公共性、公平、正义、法治、责任和效率等,而公共政策是实现这些价值的重要方式和途径。1.公共政策发展与公共管理的价值相关性 （1）学科渊源 政策分析更关注分析的方法与数字，更关注公共政策的建构及其对社会的实际影响，公共行政与公共政策所关注的价值日益相近。进入20世纪80年代以来，新公共管理的发展使政策科学与行政学有了更为一致的发展趋势。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学40 （2）公共政策在公共管理中的功能与地位公共政策
32、的行为引导功能A公共政策的利益协调与分配功能B公共政策的调控和规制功能C公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学41 2.通过公共政策发展实现公共管理价值的途径 （1）实现公共管理的价值导向 公共政策通过外化的形式使公共管理的整体价值得以具体的体现和实现，即通过价值导向实现公共管理的价值。（2）构建公共管理稳定的运行平台 公共政策过程，即公共政策制定、执行、反馈和评估，是公共管理有效运行和发挥作用的平台。公共政策对公共管理的作用表现为以下四个方面。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学42公共政策是公共管理的起点，整个公共政策过程构成公
33、共管理的重要路径。公共决策贯穿公共管理过程的始终。公共政策是公共管理履行各项功能的基础。公共政策形成实施的过程，通过公共政策对社会资源配置的整合优化的过程，构建了公共管理运行平台。公共政策公共政策Monday,August 01,2022公共管理学43过渡页过渡页 Transition Page Transition Page1 1公共政策公共管理法律2 2公共管理伦理公共管理监督3 34 4Monday,August 01,2022公共管理学44公共管理法律公共管理法律一、公共管理的法律逻辑（一）公共权力需要法律约束与规范 将公共权力列入法律裁判的范畴，强调法对公共权力的规范和约束，是现代公
34、共管理的重要特点。公共管理走向法治化是现代公共管理方式的重大变革，更是现代公共管理模式的一场深刻革命。法治通过预先制定的规则来划分政府和个人的权利范围，建立决策和解决纠纷的程序。法治并不是约束政府的唯一方式。公民社会和民主是约束政府的另外两种方式。公民社会通过非政府组织、舆论、媒体筹途径约束政府。民主是以投票的方式，根据少数服从多数的原则确定政府人员，作出决策和决定，从而约束政府。Monday,August 01,2022公共管理学45（二）公共管理研究的法律途径 1.公共管理的研究途径 公共管理存在着三种主要的研究途径，即管理途径、政治途径和法律途径。也称B途径或商业途径，它秉承管理学和经济
35、学的传统，主要从组织结构和功能、程序、技术方法以及效率和产出的角度来理解公共管理，强调工具理性。将公共管理视为法律在具体环境中的应用和实施，赋予了公共管理法治和裁决的主题。又称为P途径或政策途径，它秉承政治学和法学的传统，关注民主、社会公平等价值，强调公共权力的制约和限制。公共管理法律公共管理法律Monday,August 01,2022公共管理学46 2.公共管理法律途径的兴起l 第一，宪法和行政法对公共管理调节和规范的力度不断加大。l 第二，司法机制对公共管理的裁判作用越来越明显，以致出现了“公共行政司法化”的趋势。l 第三，现代公共管理改革的一个重要特点，就是“政府从杈威的源泉和法律权威
36、的享有者转变为市场合同的缔结者”。3.公共管理法律途径的基本理念l 第一，维护公众的基本权利。l 第二，正当法律程序。l 第三，建立畅通、有效的救济渠道。公共管理法律公共管理法律Monday,August 01,2022公共管理学47 4.公共管理法律途径的主要内容1强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值；2把公共部门视为一种能够通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式；3注重建立明确的公共管理行为准则和监督机制；4把公共管理的对象看做完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权利的保障；5视公共管理结果的合理性，不仅要求公共管理行为的主体和程序合法，还要求有利于保护公共管理相对人的合法权益和提
37、高效率。公共管理法律公共管理法律Monday,August 01,2022公共管理学48二、西方国家法治行政的历史演进 西方国家法治行政的基本要义、基本精神体现在法律制度和具体的法律规范之中，体现和贯彻实施于公共行政活动之中且历时变迁。在自由资本主义时期，法治行政的基本要义表现为：l 行政权的作用不得与法律相抵触；l 行政权没有法律依据，不得使人民负担义务，或分割其权力；l 行政权没有法律依据，不得免除特定人在法律上应负的义务，或为特定人设定权利；l 法律经各个行政机关自由裁量时，其裁量权的界限，仍须受法律限制。随着资本主义自由经济的发展，资本主义所固有的矛盾日益激化，并已开始危及资本主义的统
38、治。公共管理法律公共管理法律Monday,August 01,2022公共管理学49 从维护资本主义生产关系的需要出发，垄断资本主义时期的法治行政的要义明显表现为：l 凡规定有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配；l 以法律指导行政，行政行为与法律相抵触时，不产生效力；l 行政活动虽非必须全部从属于法律，但基本权力的限制非以法律制定不可。由此可见，从自由资本主义时期发展到垄断资本主义时期，治行政所依之法，已由议会制定的成文法律扩展到政府行政机关根据议会或法律授权而制定的规章。这种发展变化，对保护行政机关有效地行使职权、为社会提供更多的服务起到了非常积极的作用。但是政府行政权力的日趋强化，使
39、“三权分立”的传统观念逐渐被打破，国家公共权力日趋向政府行政部门倾斜，政府除了享有行政权外，还拥有委任立法权和司法权，政治将不可避免地要极权化、官僚主义化。公共管理法律公共管理法律Monday,August 01,2022公共管理学50 这种极权化、官僚主义化，形成了政府垄断，从而导致了公共行政的低效率；带来了巨额的政府财政支出与赤字，从而导致了政府干预的高额成本。自20世纪70年代以来，西方国家掀起了政府改革运动。改革所采取的措施就是将民主宪政对公共权力的限制与制约，在形式上已不再局限于刻板的法律条文对公共权力的限制，而是寓市场竞争机制于公共管理之中，强化公共部门的责任和“服务意识”。公共管
40、理法律公共管理法律Monday,August 01,2022公共管理学51三、我国公共行政的法治化（一）我国公共行政法治化建设的目标Diagram 2Diagram3Diagram 2Diagram 3法治行政是法治国家的基本要求法治行政是市场经济运行的基石法治行政是实现公共利益的保障 法治行政建设，最根本的就是要建设法治政府。根据国务院2004年颁发的全面推进依法行政实施纲要，法治政府的含义主要体现在：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一六个方面。1.法治行政的必要性公共管理法律公共管理法律Monday,August 01,2022公共管理学52 2.法治行政建设的原则
41、与目标法律优先原则权力监督原则程序公开原则法律救济原则法治行政的原则公共管理法律公共管理法律Monday,August 01,2022公共管理学53法治行政建设的目标依法行政体制依法行政体制权力监督权力监督纠纷化解纠纷化解依法行政主体依法行政主体行政法律制度行政法律制度建设建设法律实施法律实施行政决策行政决策公共管理法律公共管理法律Monday,August 01,2022公共管理学54（二）我国公共行政法治化的主要内容行政法治意识的培养行政程序法治行政组织法治行政职权法治公共管理法律公共管理法律Monday,August 01,2022公共管理学55过渡页过渡页 Transition Pag
42、e Transition Page1 1公共政策公共管理法律2 2公共管理伦理公共管理监督3 34 4Monday,August 01,2022公共管理学56一、公共管理伦理的内涵公共管理伦理公共管理伦理（一）公共管理伦理的含义 公共管理伦理是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、公共部门与社会的关系为核心的公共管理领域的基本伦理维度、公共管理行为的基本道德规范和公共伦理精神。l 公共管理伦理所涉及的基本范围是公共管理领域；l 公共管理伦理的基本道德规范主要是针对公共管理行为，是以公共管理系统或者以公共管理者为主体，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范；l 公共管理伦理
43、既是关于公共管理行为道德规范的集合，也是社会基本伦理精神和普遍价值的体现。Monday,August 01,2022公共管理学57（二）公共管理伦理的提出 在欧美，行政和伦理曾长期处于相互分离的隔绝状态。但随着时代的发展和社会的进步，社会发展的速度和节奏越来越快，社会管理的复杂程度较以前大为增加，强调绝对“价值中立”、“价值无涉”的公共管理面临着越来越多的挑战与困境。公共管理伦理是现伐公共管理理论和实践催生的产物，是现代公共管理本身的内在组成部分。A C B公共行政的自由裁量权强化了公共伦理的诉求。公共管理内在地包含着对公共伦理的诉求。公共管理伦理公共管理伦理Monday,August 01,
44、2022公共管理学58（三）公共管理伦理的构成与思考方式公共管理伦理是一个有机联系的整体，由诸多层面的要素所公共管理伦理是一个有机联系的整体，由诸多层面的要素所构成。构成。构成构成第一，观念形态；第一，观念形态；第二，实践形态；第二，实践形态；第三，准则评估形态。第三，准则评估形态。四个层次构成的公共管理伦理分析框架，是一个高度动态的系四个层次构成的公共管理伦理分析框架，是一个高度动态的系统，各个层次并没有明确的前后顺序。统，各个层次并没有明确的前后顺序。思考方思考方式式情感表达层次；情感表达层次；道德规则层次；道德规则层次；伦理分析层次；伦理分析层次；后伦理层次。后伦理层次。公共管理伦理公共
45、管理伦理Monday,August 01,2022公共管理学59二、公共利益是公共管理伦理的实质（一）公共利益及其特性 公共利益作为判断公共管理行为是否正当的价值标准，是公共权力赖以运作的价值基石和道德基础，反映了公共管理伦理的实质。在排除“权力利益”的前提下，公共部门所代表的利益才能被推定为“公共利益”。因此，公共利益是在一定社会条件下或特定范围内各种社会主体间利益关系的平衡性与一致性，公共利益能够超越不同利益主体和地域，对社会中的不确定的人或团体产生普遍的非特定的影响。公共管理伦理公共管理伦理Monday,August 01,2022公共管理学60（二）公共利益的评价功能公共利益是判断公共
46、公共利益是判断公共管理行为是否正当的管理行为是否正当的价值标准价值标准公共管理伦理的最终公共管理伦理的最终目的在于促进公共利目的在于促进公共利益的实现益的实现维护公共利益是公共管理伦维护公共利益是公共管理伦理主要的实体内容理主要的实体内容 公共利益是公共管理伦理的实质，是公共管理的价值准则和评价尺度。公共管理伦理公共管理伦理Monday,August 01,2022公共管理学61三、公共责任是公共管理伦理的具体化（一）公共责任的含义与特征 公共责任包含两个层次的含义：第一个层次是指公共部门在公共管理过程中，依法应当履行的职责；第二个层次是指公共部门在公共管理过程中对不履行、不完全履行或违法履行
47、其应当履行的职责而引起不良后果时所必须承担的责任。公共责任具有以下基本特征：n 公共责任是一种普遍的义务；n 公共责任是一种任务；n 公共责任是一种监督、控制和制裁的约束方式。公共管理伦理公共管理伦理Monday,August 01,2022公共管理学62（二）公共管理伦理的责任冲突与选择 责任冲突是公共管理伦理困境的最典型的表现形式。在公共管理实践中，公共责任冲突最常见的形式有三种。在权力冲突中，公共管理人员面临着由两种矛盾的权力资源所带来的两种不同的客观责任之间的冲突。权力冲突权力冲突在特定的情形中，公共管理者所体验到的特定角色的价值观是不相容的或者是互相排斥的。角色冲突角色冲突在现代社会
48、中，公共管理人员必须是不同利益的管理者，个人利益与作为一个公共管理者的义务之间产生了冲突。利益冲突利益冲突公共管理伦理公共管理伦理Monday,August 01,2022公共管理学63四、公共管理伦理建设把公共管理伦理作为公共管理人员任职、升降、奖惩的必要条件把公共管理伦理作为公共管理人员任职、升降、奖惩的必要条件加强立法，将更多的伦理规范纳入法律规则体系加强立法，将更多的伦理规范纳入法律规则体系加强公共管理伦理教育加强公共管理伦理教育2 24 41 1完善社会对公共管理活动的干预和监督机制完善社会对公共管理活动的干预和监督机制3 3公共管理伦理公共管理伦理Monday,August 01,
49、2022公共管理学64过渡页过渡页 Transition Page Transition Page1 1公共政策公共管理法律2 2公共管理伦理公共管理监督3 34 4Monday,August 01,2022公共管理学65一、公共权力制约的基本理论公共管理监督公共管理监督（一）分权制衡理论以权力制约权力 分权制衡理论也称为权力制约论，它是西方国家的立法、行政和司法三种公共权力各自独立又相互制约和均衡的理论。这一理论强调，为防止公共权力的腐败或滥用，必须对它进行合理分割，并建立相互制约和监督的关系。评价 分权制衡理论主导下的以权力制约权力的权力制约模式虽然能有效制约权力，但不可能解决所有的权力滥
50、用问题。可见，对权力的制约不能只寄托于分权与制衡。Monday,August 01,2022公共管理学66（二）人民主权理论以权利制约权力 人民主权理论是西方思想家基于社会契约论和主权论所提出的民主理论。这一理论强调人民拥有主权，国家的主权源于人民权利的让渡，人民对国家有天然的监督权。人民主权是公共权力的逻辑基础，没有人民主权就不可能有公共权力。评价 在现实中，人民主权理论很好地解释了权力的真正来源，并引申出人民应该起到监督政府和制约政府权力的作用，但事实上，由于作为委托人的人民本身出于权力约束的弱势，因此，很难有效地制约公共权力。Monday,August 01,2022公共管理学67（三）
