1、第章财政基础第章财政基础123 3.财政及其产生与发展财政及其产生与发展.政府与市场政府与市场.市场经济体制下的财政职能市场经济体制下的财政职能返回.财政及其产生与发展.财政的一般定义 从上述的导入案例中，我们不难看出：财政现象都和货币的收支有关，其货币收入直接或间接地来自各生产和服务部门所创造的价值，并主要用于行政、国防等非物质生产部门，而货币收支的一方必定是国家（政府）。当国家（政府）征税、收取规费或使用费、发行国债时，便取得了政府收入；当国家（政府）将取得的收入用于行政、国防、外交、科教文卫事业及公共投资等方面时，即表现为政府支出。这种由国家（政府）参与的货币收支活动，就是人们通常所说的
2、财政。因此，可以将财政简略地定义为：财政是以国家（政府）为主体的经济行为或经济现象，国家（政府）通过参与货币收支的分配活动来影响生产和消费，实现其职能。下一页返回.财政及其产生与发展 在此，为何将国家和政府相提并论？因为，从广义上讲，国家是指拥有 法律强制手段的一套机构。国家在其领土之内享有制定法律的垄断权，通过有组织的政府来实现。因此，在日常生活中经常使用“国家”和“政府”这两个概念，且时常交替使用，本书也是如此。另外，还须指出的是，这里简略的财政概念是根据现代社会经济生活中的财政现象而得出的。从财政的产生发展过程来看，早期的财政分配活动并不是以货币形式而是以实物形式为主来进行的。因此，要进
3、一步理解财政的内涵，还需要了解财政的产生和发展过程。上一页 下一页返回.财政及其产生与发展.财政的产生与发展.财政的产生 从上述财政现象，可以看出财政属于经济范畴，但它只是人类社会发展到一定历史阶段的产物。财政的产生需具备两个条件：一是经济条件（充分条件），即生产力的发展、剩余产品的出现和私有制的存在；二是政治条件（必要条件），即国家的产生和存在。.财政的发展 财政随着国家的产生而产生，也随着国家的发展而发展。阶级社会发展至今经历了个不同的历史阶段。因此，与之相对应的财政形态也有种，即奴隶制国家财政、封建制国家财政、资本主义国家财政和社会主义国家财政。不同历史时期国家财政有其共同特征，也有着不
4、同特点（详见表）。上一页 下一页返回.财政及其产生与发展 从表可以看出，财政收支的内容和范围、收支的形式及管理都随着社会的发展而不断发展，经历了一个从低级到高级的过程。在奴隶社会，由于生产力水平低下，商品货币经济不发达，财政收支的形式只能以实物和力役（即无偿占有奴隶的劳动）为主，财政收支还没有科学的计划，国家的公共开支和王室家族的开支常常混淆在一起，没有严格的界限。而到了资本主义社会，财政收支的范围和政府的职能范围有了扩展，政府的职能范围更加明确，国家的公共开支和统治者个人的开支有了明确的区分，财政收支通过编制国家预算的方式实现了规范的、有计划的管理。特别是商品货币经济的高度发达，使财政收支完
5、全采取了货币形式。在现代社会，财政还是政府对国民经济进行宏观调控的重要手段。上一页 下一页返回.财政及其产生与发展 需要说明的是，虽然还存在一些社会主义国家，但模式各异，不存在典型的共性，故不在表中单独列出。我国处于社会主义初级阶段，在财政分配中，经济建设支出的比重一般高于发达的资本主义国家，社会福利支出则低于发达国家。并且，在财政管理方面，其科学性也相对不如发达国家。上一页 下一页返回.财政及其产生与发展.财政的一般特征 所谓财政的一般特征即财政的共性，是指财政在各个不同历史时期所共同具有的特点，它不因国家、经济基础、社会制度的不同而有所改变。了解财政的一般特征是进一步理解财政内涵的关键。财
6、政的一般特征主要表现在以下个方面。.财政分配的国家主体性 分配的主体是指在分配中左右分配方向、决定分配数量、掌握分配速度的部分。国家之所以能成为财政分配的主体，是因为：（）财政的分配以国家的存在为前提。国家的产生和存在是财政产生、发展的决定因素，国家职能的发展变化决定着财政分配的范围。没有国家这一分配主体，也就没有国家财政的存在。上一页 下一页返回.财政及其产生与发展（）在财政分配中，国家总是处于主动的支配地位。在财政分配的各项活动中，国家可以决定财政收支的方式（有偿或无偿）、渠道（单一或多元）、规模（大或小）和比例（高或低），而参与分配的另一方（企业、单位或个人）总是处于被动、从属的地位，要
7、按国家意志具体执行。（）财政分配是以国家制定的法律制度为依据的。当国家参与社会经济组织和公民个人创造的社会产品分配时，必然会与经济组织和公民个人在物质利益上产生矛盾。为协调和解决这一矛盾，国家必须凭借政治权力通过制定相关法律对社会经济关系进行强制处理，这就使财政分配具有了强制性。当然，从局部来看，这种强制性是违背社会经济组织和公民个人的意愿的，但从全局来看，却又是符合社会经济组织和全体公民利益的。上一页 下一页返回.财政及其产生与发展.财政分配的客体是社会产品，主要是剩余产品 从理论上说，一定时期的社会总产品可以分成部分：用于补偿物化劳动消耗的部分（）、用于补偿活劳动消耗的部分（）和剩余产品（
8、）。其中，是维持简单再生产所必需的，财政一般不参与分配；（实际为工资）是维持劳动者生存的部分，财政能否参与的分配取决于工资水平能否在劳动者维持基本生活需要的前提下还有剩余。近年来，随着经济的发展和收入水平、生活水平的提高，我国财政参与的分配比例逐步上升。但从总体上看，财政分配的主要部分还是。上一页 下一页返回.财政及其产生与发展.财政分配的目的是实现国家职能，满足公共需要 虽然财政的产生和存在给我们的直观感觉是为统治阶级维护其统治而提供财力保障，但是从另一个角度看，它也是国家履行职能的财力保障。一个国家如果没有军队、法律、社会治安、国家防御系统、外交等机构是难以长期存在的。而对于社会公众来说，
9、国家安全、社会治安、国防等也是他们赖以安居乐业的前提。这种社会公众在生产、生活和工作中的共同需要就是公共需要，它不是普通意义上的人人有份的个人需要或个别需要的总和，而是就整个社会而言的。社会公共需要具有总体性、共同性和不对称性的基本特征。满足公共需要的产品称为公共产品。公共需要必须由政府集中执行和组织，才能保证社会的稳定，维持社会再生产的正常运行，维护正常的经济秩序。上一页 下一页返回.财政及其产生与发展 社会公共需要是共同的，但又是历史的、特殊的。社会公共需要在任何社会形态下都存在，不因社会形态的更迭而消失，这是共性；但它又具体地存在于特定的社会形态之中，又是特殊的。在经济发展的不同阶段上，
10、除保证执行国家职能那部分需要外，社会公共需要的主要内容是在不断发展变化的。而当今，社会的高度发达使人们的共同需要扩展到教育、卫生保健、基础科研、生态环保、社会保障以及邮政、电信、民航、道路、桥梁、供气、电力、大江大河治理、大型农田水利设施等方面.财政是一种集中性的、全社会范围内的分配 财政分配是宏观经济问题。财政收入来源于社会各个阶层，财政支出又运用于社会的各个方面，因此国家在组织收入和安排支出时，都以社会总体的发展为目标，不仅要考虑政府部门的自身利益，而且要考虑其对国民经济的影响。这也是财政分配区别于其他分配的主要标志之一。其他分配形式如企业财务分配、工资分配、价格分配等，分别是在一个企业、
11、单位或个人之间进行分配。上一页 下一页返回.财政及其产生与发展.财政分配的强制性和不直接返还性 财政主要凭借政治权力进行分配，因此，是一种强制性的分配，它不同于银行信贷分配。银行信贷分配是以自愿、有偿为前提，银行不能强迫企业、单位和个人去银行存款或贷款，是否存贷、存贷多少完全由企业、单位和个人确定。存、贷款到期要还本付息。而财政则不同，企业、单位和个人一旦达到税法规定的纳税起点，就必须依法纳税，不存在自愿不自愿的问题。并且，税款不直接返还给纳税人。通过对财政的产生、发展和财政共性的分析，可以将财政的概念定义为：财政是以国家为主体，为满足社会公共需要，主要凭借政治权力参与一部分社会产品的分配而形
12、成的集中性的分配活动。上一页 下一页返回.财政及其产生与发展.财政与公共财政 世纪年代中期，我国学术界开始出现“公共财政”的提法。年，当时的财政部长项怀诚在全国财政工作会议上也提出要在今后几年内初步建立起公共财政。那么，什么是公共财政？公共财政与过去所提及的财政有何不同？我国使用“财政”一词，出现在中文词汇中至今只有多年的历史。年，在戊戌变法的“明定国是”诏书中有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是在政府文献中最初启用“财政”一词。“财政”一词的使用，是当时维新派在引进西方文化思想指导下，间接从日本引进的。而日本又是引进英文“”一词。英文的“”从其本意来说是“财政”或“财政学”的意思上一页
13、下一页返回.财政及其产生与发展 在英文中，“”的含义是多重的，包括“金融”“财务”“经费”等。为将企业的财务与国家的“财务”概念区别开来，英文“企业财务”用“”，而国家的“财务”则用“”，即财政（学）。但国内一些译者认为有必要将的语意独立地表达出来而将其直译为“公共财政”。因此，从词语的来源上考察，财政与公共财政在英文中实际上是同一个词，只是译为中文的译法不同而已。上一页 下一页返回.财政及其产生与发展 不过，现在既然在“财政”一词之外又同时使用“公共财政”一词，就应赋予“公共财政”有别于“财政”的特殊意义。“公共财政”的倡导者之所以提出“公共财政”，是为了在我国经济转轨时期，区别于计划经济体
14、制下“大一统”的财政模式，它的实质意义是以“公共财政”这个词来进一步明确、界定和规范财政改革的方向，目标是构建符合社会主义市场经济体制的财政体制。社会主义市场经济下财政的目标是满足公共需要，而通过政府的公共部门提供公共物品是满足公共需要这个最终目标的手段。因此，可以这么说，“公共财政”是与市场经济体制相对应的一种财政模式。上一页返回.政府与市场.政府及其基本特征“政府”一词在不同的场合有不同的含义。它既可以指管理的过程，指权力的行使；也可以指该过程的存在，指“有秩序的法规”的状况；还可以指机构的结构和安排，及其如何与被管理者发生联系等。政府一般具有以下特征。.政府拥有强制权力 政府可以强迫人们
15、去做某些事情，例如征税、收费。而私人机构只能在自愿协议的基础上让人们去做某些事情。例如，通过一些“优惠”条件诱使人们购买他们的商品。也正因为政府具有这种强制权力，人民代表大会和人民代表就要对其行为加以约束。.政府部门的主要决策者是民选的 因为政府部门的主要决策者是民选的，所以，由成年人选举产生的政治家或由政治家任命的政府官员做出的有关支出、管制和征税等政府决策必须符合民意。下一页返回.政府与市场.政府有服务于全体社会成员的义务 由于政府是由人民公选的政府，因此，它有义务为每一位公民服务，并公平、公正地对待各社会群体，特别是弱势群体。.政府追求的目标主要不是利润 虽然有些私人企业的行为也不仅仅是
16、为了利润，但大多数私人企业的目标是使利润最大化。政府的目标不是利润，政府的目标也不止一个，是多重的。它既要维护社会秩序，又要推动经济的发展；既要提高社会效率和经济效率，又要促进社会公平和经济公平。总之，政府要服务于公共利益。上一页 下一页返回.政府与市场.私人产品与公共产品.私人产品及提供 在市场上能买到的与个人日常生活中衣食住行直接相关的产品称为私人产品。私人产品具有两个特点：竞争性和排他性。竞争性是指消费者只要按现行市场价格进行支付就可以取得对某种产品的消费权；排他性是指获得某种私人产品消费权的个人，拥有对该种产品的唯一享受权，任何他人不能同时再消费这一产品。公共产品及提供 公共产品是与私
17、人产品相对应的概念，是用于满足公共需要的。公共产品及劳务产生的利益具有社会成员共享性，在技术上具有不可分割性。上一页 下一页返回.政府与市场 因此，公共产品在消费上呈现出与私人产品完全不同的特征：非竞争性和非排他性。非竞争性是指社会成员在消费公共产品时，不需付费或只需支付少量的费用。非排他性是指任何社会成员对某种公共产品的消费，并不妨碍其他社会成员同时消费此公共产品，即任何社会成员不具有对公共产品的唯一享受权。简言之，一个人的消费不会减少其他人的消费。竞争性与非竞争性、排他性与非排他性是区分公共产品与私人产品的标准。不过，在现实生活中，有些产品既具有公共产品的特征，又具有私人产品的特征，这些就
18、称为准公共产品或混合公共产品，如教育、医疗卫生等。一个人是否受过教育及受教育程度的高低对他一生的发展是至关重要的。上一页 下一页返回.政府与市场.市场失灵与市场缺陷.市场失灵 市场失灵是指市场在资源配置的某些方面是无效或低效的，和它相对应的是市场效率。市场失灵主要表现在以下几个方面。（）不能提供公共产品。（）垄断。市场效率是以完全自由竞争为前提的，然而现实的市场竞争是不完全竞争。（）信息不充分。（）外部效应。外部效应靠市场机制是无法解决的。上一页 下一页返回.政府与市场.市场缺陷 如同任何事物都不可能完美无缺一样，市场机制本身也存在缺陷。市场缺陷主要表现在 收入分配不公平和经济波动上。（）收入
19、分配不公平。市场经济强调按要素进行分配，这些要素有劳动、资金、土地（自然资源）、专利、技术等。人们要想参与社会财富（收入）的分配，至少必须投入其中的一项。（）经济波动。在市场经济条件下，各类经济活动（如投资、生产、消费等）及其决策都是成千上万社会成员分散进行的。上一页返回.市场经济体制下的财政职能.资源配置职能.资源配置的含义及目标 资源配置是指政府为了满足公共需要，以征税取得的收入向社会提供特定的产品和服务（即公共产品和劳务），从而实现高效的目标。效率包括经济效率和社会效率。财政对资源进行配置首先应考虑社会效率，并对市场配制低效率的方面进行引导和补充，使经济效率也达到最优。.财政资源配置的机
20、制与手段 财政的配置职能是由政府介入或干预而形成的。政府以征税的方式取得了财政收入，这些财政收入是有相应的物资作保证的。这意味着政府部门可以作为购买者出现在要素市场和产品市场，政府部门的购买行为也就成为价格机制的一个组成部分，表明政府活动可以通过影响市场机制，引导非政府部门的行为。下一页返回.市场经济体制下的财政职能 从我国目前来看，财政发挥资源配置职能的手段主要应考虑以下几方面 第一，根据社会主义市场经济条件下的政府职能范围确定公共需要的范围，并以此合理确定财政收支占的比重。不同经济体制下的政府职能有所不同。市场经济体制下，政府的职能范围应是市场失灵的方面。所以，有必要重新调整政府职能范围，
21、并根据政府履行职能所需财力合理确定财政支出和收入总量，以及财政收、支占的合理比重。第二，应优化财政支出结构。财政支出的结构是多重的，其中，购买性支出和转移性支出的比例对社会资源的配置状态起着重要的作用。若购买性支出所占的比重大，说明政府发挥较强的资源配置职能；若转移性支出所占的比重大，说明政府发挥较强的收入分配职能。上一页 下一页返回.市场经济体制下的财政职能 第三，应合理安排政府投资的规模和结构，保证国家的重点建设。第四，应通过政府投资、税收、财政补贴等财政手段调节投资方向，提高社会投资整体效益。第五，应提高财政本身配置效率。对每一项财政资金的安排进行可行性论证，选择效益最优的项目安排资金，
22、并在资金安排之后对资金使用情况进行监督，防止挪用、浪费的现象发生，确保财政资金的高效使用。上一页 下一页返回.市场经济体制下的财政职能.收入分配职能.收入分配的含义及目标 收入分配通常是指国民收入创造出来以后，通过分配形成流量的收入分配格局和存量的财产分配格局。国民收入分配分为初次分配和再分配。初次分配是在企业单位内部进行的要素分配，即根据要素投入的数量和价格获得相应的要素收入。财政收入分配职能的目标是实现公平分配，而公平包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是要素投入和要素收入相对称，它是在平等竞争的条件下由等价交换来实现的。而社会公平则很难用某个指标来衡量，通
23、常是指收入差距维持在现阶段各阶层居民所能接受的合理范围内，避免财富分配所造成的两极分化，让每个社会成员都可得到不低于某种限度的收入。上一页 下一页返回.市场经济体制下的财政职能.衡量收入分配公平的标准 通常以收入分配差距的大小作为衡量收入分配是否公平的尺度。不过，对“公平”的理解受到人们价值判断的影响。而在不同的社会、不同的时期、不同的地点，乃至在同一社会、同一地点或相同时期的不同的人，都会有不同的价值判断标准。因此，我们所说的公平只能是一种相对公平，即收入差距在绝大多数人能够承受的范围内，而不是绝对公平（也不可能有绝对公平）。分析收入分配公平与否的常用技术是洛伦兹曲线（）。如图所示。图中直线
24、为绝对公平分配线，即每个人得到同等数额的收入，该条件下洛伦兹曲线应为角的直线；直角线表示收入分配绝对不公平，即一个人得到了全部收入。但实际上绝对公平与不公平是不存在的，与其说角的直线是绝对公平分配线，不如说是绝对平均分配线（应注意区别公平与平均的不同）。上一页 下一页返回.市场经济体制下的财政职能 因此，收入分配实际上都介于这两个极端情况之间。要测定收入分配的公平程度，可将弧线与角直线构成的面积除以三角形的面积，即（），其数值称为洛伦兹系数或基尼系数。基尼系数通常小于大于。一般认为基尼系数在.为公众能够接受的公平，小于说明存在一定程度的平均主义，而大于则说明收入差距过大，收入分配不公平超过了公
25、众的心理承受能力。上一页 下一页返回.市场经济体制下的财政职能.财政实现收入分配职能的手段 在我国，财政调节收入分配主要包括调节居民个人收入分配关系、企业利润水平及地区间收入差距等。而要实现收入分配职能，主要应通过以下手段。（）税收。税收是组织财政收入、调节收入分配的主要手段。（）转移性支出。财政的转移性支出是指财政资金单方面转移，它对国民收入再分配产生直接影响。（）收入政策、制度，其中主要是工资制度。这里的工资制度是指由国家预算拨款的公务员的工资制度以及与其类似的事业单位职工的工资制度。（）间接再分配。例如，对低收入者提供一些基础教育和技能培训，使之具备基本的从业素质，拓宽择业的渠道，为取得
26、和增加收入创造条件。上一页 下一页返回.市场经济体制下的财政职能.经济稳定与发展职能.经济稳定 经济稳定是相对于经济波动而言的。经济学意义上的经济稳定包含多重目标，具体如下。（）充分就业。充分就业是指在一个国家法律就业年龄范围内的人有能力工作、愿意工作且都有工作的就业状态，通常用就业率或失业率来表示。就业率是指一切在法律就业年龄范围内有劳动能力的人中，能够通过自己劳动取得收入的人所占的比重。（）物价稳定。物价稳定并非指物价固定不变，而是指平均价格水平基本稳定。（）国际收支平衡。一国在国际经济交往过程中，其经常性项目收支大体平衡，不出现较大的顺差或逆差。上一页 下一页返回.市场经济体制下的财政职
27、能.经济增长与发展 经济发展不同于经济增长。经济增长是指一个国家的产品和劳务的数量的增加，通常用国民生产总值和国内生产总值及其人均水平来衡量。而经济发展较经济增长的含义广，不仅意味着产出的增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的变化以及经济、政治和文化条件的变化，表现为在国民生产总值中农业比重相应下降，而制造业、公用事业、金融贸易、建筑业等的比重相应上升，随之劳动就业结构发生变化，教育程度和人才培训水平逐步提高（即经济增长、结构调整和福利提高）。总之，发展是一个通过物质生产的不断增长来满足人们不断增长的基本需要的过程，对发展中国家来说，包括消除贫困、失业、文盲、疾病和环境污染等现象。上
28、一页 下一页返回.市场经济体制下的财政职能 财政的发展职能是指政府以经济增长为核心，以结构调整为重点，促进社会经济的持续发展。经济增长是增量调整，结构变化主要是存量调整，而经济增长也必然带来结构调整，使结构调整的时滞缩短；当经济不断增长、结构调整日趋合理时，全社会的福利水平必然提高。发展是人类永恒的主题。特别是我国，作为发展中国家，市场欠发达，经济结构亟待调整，资本相对匮乏，促进经济发展是财政义不容辞的责任。而在社会主义市场经济体制下，政府也完全可以利用有效的财政政策，加快经济增长，促进经济结构调整，实现经济的稳定发展。上一页 下一页返回.市场经济体制下的财政职能.经济稳定和发展职能的机制和手
29、段（）通过扩张性或紧缩性财政政策的实施保持社会总供给和总需求大体平衡。当总需求超过总供给时，财政可以实行紧缩政策，减少支出或增加税收，或两者并举，来抑制投资需求和消费需求，进而使总供求趋于平衡；当出现总需求小于总供给时，财政可以实行适度放松政策，增加支出或减少税收，或两者同时并举，由此扩大总需求，使总供求趋于平衡。（）通过一些制度性安排，如累进税制度、失业救济金制度等，发挥某种“自动”稳定作用。（）通过财政投资、补贴和税收等财政手段，加快农业、能源、交通运输、邮电通信等公共设施的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，加快产业结构的转换，保证国民经济稳定与高速的最优组合。上一页 下一页返回.市场经济体
30、制下的财政职能（）通过合理安排财政支出，切实保证非生产性的社会公共需要，为经济和社会发展提供和平安定的环境。提高治理环境污染、保护生态环境以及文教、卫生支出的增长速度，完善社会福利和社会保障制度，使增长与发展相互促进，相互协调，避免出现“有增长而没发展”或“没有发展的增长”的现象。.政府失灵 正如市场存在着市场失灵一样，现实中也存在着政府失灵的情况。所谓政府失灵，是指政府不能合理地配置资源实现效率最优和实现收入公平分配。上一页返回表不同时期国家财政的特点返回图洛伦兹曲线返回谢谢观赏第章财政支出第章财政支出123 3.财政支出概述财政支出概述.购买性支出购买性支出.转移性支出转移性支出返回.财政
31、支出概述.财政支出的规模及其影响因素.财政支出规模的变化趋势 财政支出不断增长，是一种带有规律性的历史趋势。在自由资本主义时期，国家财政主要执行维护社会秩序和保卫国家安全的政治职能，在经济、文化和社会发展等方面很少有所作为。然而，随着资本主义经济的日益发展，政府活动范围及其职能的相应扩大，特别是随着市场失灵弊端的日渐显现和国家宏观调控功能的不断强化，财政支出的增长趋势变得更加明显。如英国年的公共财政支出为.亿英镑，年达到亿英镑；美国年财政支出约为亿美元，年达到亿美元。下一页返回.财政支出概述 我国年的财政支出为.亿元，年则突破 亿元大关，年高达亿元。可见，财政支出的绝对量在不断增长，且增速较快
32、，如图所示。在绝对量大幅度增长的同时，世界各国财政支出的相对量（财政支出）也呈不断扩大的趋势。世纪初各国财政支出占的比重约为，而到世纪末财政支出占的比重一般都在。在实际经济分析中，相对量指标更能反映一国的财政支出规模的状况。.衡量财政支出规模的指标 衡量财政支出规模的指标通常分为绝对量指标和相对量指标。上一页 下一页返回.财政支出概述 绝对量指标是指以一国货币单位表示的财政支出的实际数额。它可直观地反映某一财政年度内政府支配的社会资源的总量。相对量指标是指财政支出占（或）的比重。其中，财政支出占（或）的比重更能反映财政支出的实际规模。因为它能反映政府支配的社会资源在社会资源总量中所占的比重，也
33、便于国际比较。.影响财政支出规模的因素 影响财政支出规模的因素是多方面的，结合当今世界各国的现实情况，大致可以归纳为以下几类。（）经济因素。经济因素主要是指一国的经济发展水平、经济体制的选择和政府的经济干预政策等。上一页 下一页返回.财政支出概述 根据经济发展阶段理论，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，政府要为经济发展提供道路、交通等基础设施以及水利工程、法律与秩序、健康与教育的投资。这些投资，必将导致财政支出规模的扩大。在经济发展的中期阶段，政府投资仍在进行，但这时政府投资只是对于私人投资的补充。由于这一时期市场失灵和市场缺陷问题日趋突出，成为了阻碍经济发展的一个关
34、键因素，因此，财政支出更多地转向弥补市场失灵和克服市场缺陷、加强政府干预方面。这时的财政支出结构虽然有变化，但支出规模不会缩小。到了经济成熟阶段，财政支出将转向不断增加的教育、保健与社会福利服务方面，而且这方面支出的增长将大大超过其他方面支出的增长，因此，支出的总体趋势仍然是扩展的。另一方面，经济发展水平决定了财政收入的水平。经济发展水平、生产力水平提高，可供财政分配的社会产品的数量增加，财政收入的规模相应扩大，为财政支出规模的扩大提供了可能。上一页 下一页返回.财政支出概述 我国经济体制改革前后财政支出增长变化的趋势，是说明经济体制的选择和政府的经济干预政策对财政支出影响的一个典型例证。我国
35、经济体制改革之前，由于实行计划经济体制，政府对资源配置起基础性作用，财政支出规模相对较大，财政支出占的比重超过。经济体制改革之后，财政支出占的比重不断下降，从年到年，平均每年下降个百分点。从年开始缓慢回升，特别是年国家实行积极财政政策之后，财政支出占的比重快速回升，年增长了约个百分点，但随后几年有所波动，详见表。上一页 下一页返回.财政支出概述（）政治因素。政治因素对财政支出规模的影响主要体现在两个方 面：一是政局是否稳定；二是政体结构的行政效率。当一国社会出现动荡和发生战争时，为了平定动荡和结束战争，需要增加军费开支，财政支出规模因此而增大；相反，一个稳定、安宁的社会，其财政支出规模相对减小
36、。而当一国的行政机构臃肿、人浮于事、效率低下时，财政供养的人口增加，其经费开支也必然会增大。（）社会性因素。人口状况、文化背景，在一定程度上也影响了财政规模。在发展中国家，人口基数大，增长快，相应的教育、医疗、保健、交通、住房、治安及救济贫困人口等方面的需求就会增加，财政支出压力加大；而人口老龄化导致社会保障支出和其他社会福利性支出增加，这是中、高等收入国家特别是高收入国家财政支出规模不断膨胀的主要原因。上一页 下一页返回.财政支出概述.我国财政支出规模增长的潜在压力 虽然我国目前财政支出占的比重还不高，但这并不表示我国今后没有必要控制财政支出规模的增长。因为，我国今后财政支出增长的潜在压力很
37、大，主要表现在：第一，我国正处在社会主义市场经济发展的初级阶段，政府不仅要在经济基础设施上加大投入力度，而且要在包括文化、教育、保健等社会基础设施上增加支出，这些对财政支出比例的提高形成了巨大压力。第二，由于我国社会保障制度还很不完善，年国家财政抚恤和社会救济支出占的比重仅为.，加之人口基数大，平均寿命延长，人口老龄化社会即将到来。社会保障支出特别是医疗保险支出将成为财政支出比例提高的重要决定因素之一.第三，随着国债发行额的规模越来越大，债务余额不断累积，特别是年以来的万亿投资，更是加大了政府的债务规模以及将来的偿债压力。上一页 下一页返回.财政支出概述.财政支出结构及其分析.财政支出的分类
38、财政支出分类是将政府支出的内容进行合理的归纳，以便准确反映和科学分析支出活动的性质、结构、规模以及支出的效益。常见的分类有以下几种。（）按照国家职能分类，财政支出可以分为经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出和其他支出五大类。这种分类能够明显地揭示出国家执行了哪些职能以及侧重于哪些职能。对一个国家的支出结构按时间顺序进行纵向分析，可以清楚看出该国的国家职能发生了怎样的变化；对若干国家在同一时期的支出结构进行横向分析，则可以比较各国国家职能的差异。我国按职能分类的各项财政支出见表。上一页 下一页返回.财政支出概述 根据年月日正式实施的政府收支分类改革，我国现行支出分类采用了国际通行做
39、法，即同时使用支出功能分类和支出经济分类两种方法对财政支出进行分类（以年政府收支分类科目为例）。一是按支出功能分类，设置一般公共服务、外交、国防等大类，类下再分款、项两级。主要支出功能科目包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息等事务、粮油物资储备及金融监管等事务、国债事务、其他支出和转移性支出。二是按支出经济分类，即按支出的经济性质和具体用途所做的一种分类。在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类明确反映政府的钱是怎么花出去的。上一页 下一页
40、返回.财政支出概述 我国支出经济分类科目设工资福利支出、商品和服务支出等类，类下设款，具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出。（）按财政支出是否具有补偿性分类，财政支出可分为购买性支出和转移性支出。购买性支出是指政府购买进行日常政务活动所需的和用于国家投资所需的商品和劳务的支出。前者如政府各部门的行政管理费、事业费，后者如政府各部门的投资拨款。上一页 下一页返回.财政支出概述 转移性支出是指政府资金无偿地、单方面地转移给公民，在公民之间再分配购买力的
41、支出。其目的是为了缩小收入差距，促进公平。这种支出主要有社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。这些支出的一个共同点是，政府不是为了交换商品和劳务而支出。它体现的是政府非市场性再分别活动，能使接受者自由地做出他们将消费什么东西或他们将如何组织生产的决策。在财政支出总额中，转移性支出所占比重越大，财政活动对收入分配的直接影响就越大。这种分类的意义是便于进行宏观经济分析。购买性支出所占比重越大，表明财政执行较强的资源配置职能；转移性支出所占比重越大，则表明财政执行较强的收入分配职能。上一页 下一页返回.财政支出概述.财政支出的结构分析 不同的财政支出分类形成了不同的财政支出结构。市场经
42、济发展历史表明，财政支出结构变化有一定的规律性。在经济发展早期，投资性支出占财政支出及政府投资占社会总投资的比重较大。随着社会经济的发展，社会性支出呈急剧增长的趋势。目前西方发达国家社会性支出在整个财政支出中的比重都在以上。这是生产社会化高度发展的必然结果。因为生产社会化的发展需要大量具有较高文化素质和技术水平的劳动者。提高整个民族的文化教育水平，在很大程度上需要通过兴办教育事业来解决，由此使得社会性支出中教育支出保持一个较高比重。与此同时，社会保障支出的比重也大幅度提高，多数发达国家这一比重达到，甚至更高。这也说明财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系。上一页 下一页返回.财政支出概述
43、我国随着社会主义市场经济的确立，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的转变，财政支出结构也发生了很大的变化：改革开放后，经济建设和国防支出所占比重下降趋势明显。我国经济建设支出占财政总支出的比重从年的平均.，到年的.，下降了.个百分点；国防支出占财政支出的比重从年的平均.，到年的.，降低了.个百分点，而同期美国、法国、俄罗斯、印度分别为.、.、.、.经济建设支出比重下降的原因主要有两个方面，一是绝大部分国有企业的流动资金供应从拨款改为银行贷款，从而使流动资金支出占财政支出的比重大幅度下降。这种下降符合市场经济运行的要求；二是由于投资主体多元化使基建支出下降，从经济体
44、制改革初期的平均左右下降到年的左右。上一页 下一页返回.财政支出概述 虽然经济建设支出比重大幅下降，但仍大大高于发达国家的水平（日 本、美国为），并且，我国经济建设支出的内部结构不尽合理，政府参与的竞争性、经营性项目过多，而用于基础设施、公用事业等方面的支出却不足，制约了重点产业、基础设施的发展。而国防支出的比重下降说明在和平时代国家的独立和安全职能相对减弱。与此同时，社会文教费、行政管理费支出一直在稳定上升，文教科卫事业支出的比重从年的.提高到年的.，上升了近个百分点。但这种增长是合理的，必需的。因为一个国家的经济和社会发展程度是以科技的发展为依托的前资本主义时期，由于科技水平落后，经历了几
45、千年的漫长岁月，社会发展进程缓慢；而工业“革命”至今，只不过几百年的时间，尤其近一百年，社会经济发展速度远远超过之前的几千年，如果没有先进的科学技术，是不可能做到的。上一页 下一页返回.财政支出概述 因此，政府加大对科技文化的投入有利于增强国民经济发展的后劲。不过，从目前看，科技文化教育经费仍然不足，年教育支出占财政支出的比重仅为.。而行政管理费支出比重在年平均为.，年到年，又从提高到.，年间增长将近一倍，超出国际货币基金组织的标准，并且每年还以 的速度在增长。同期，我国抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了.。年到年我国人均负担的年度行政管理费用由.元到元，增长倍，而同期人均增长.倍，人均
46、财政收入和支出分别增长.倍和.倍。可见年来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均和财政收支的增长速度。上一页 下一页返回.财政支出概述 年，我国的行政管理费占财政总支出的.，行政管理成本在财政支出的比重，是美国.的两倍、法国.的倍，高出世界平均水平的，成为世界上行政管理成本较高的国家。虽然随着社会经济发展，“公共事务”会增多，行政管理费的支出要增加，但增长速度过快，超过了同期财政收入、财政支出和的增长速度，而且结构变化也不合理，主要表现为个人经费增长快于公用经费的增长，个人经费中补助工资增长过快，公用经费中公务费、业务费比重上升。另外，从年开始的价格补贴支出，当时仅占全部财政支出的.，年最高，
47、年均为。年期间虽有下降，但仍占同期财政支出的.，高于的世界平均水平。而社会保障支出的明显不足又在一定程度上延缓了我国市场化改革的进程。上一页 下一页返回.财政支出概述.财政支出结构调整的思路与对策 判断一国财政支出结构是否合理，至少应从两个方面来分析：一是该国所处的经济发展阶段以及在该阶段政府所追求的主要经济政策目标；二是财政支出各项目之间的相对增长速度。根据以上分析不难看出我国财政支出结构不尽合理，必须调整。调整财政支出结构不仅是加强财政宏观调控和支持可持续经济发展的需要，也是保持政治和社会安定的需要调整的重点是控制行政管理支出。其基本思路如下所述。（）重新认定公共产品提供的范围，有效配置政
48、府资源，提高政府行政管理的效率。对于纯粹的公共产品，理应由政府财政支出；对混合产品，可以采用市场提供和公共提供相结合的方式。上一页 下一页返回.财政支出概述（）在保证国家机构正常运转所需财力情况下，加大对代表社会共同利益和长远利益的社会公共和公益性事业的支持力度，加大财政对基础设施及基础产业的投资力度，逐步提高财政的社会保障支出的保证能力（）推进行政改革，精简机构，建立有效的政府公务员系列的竞争机制。对行政事业单位超编、富余人员经费支出进行压缩裁减，改变行政机关人员只进不出、机构臃肿、人浮于事、效率低下的现状，努力减少财政供养人口，节约财政支出，减轻社会负担。（）完善预算管理制度，加强对财政收
49、支的监管。首先，制定细致的预算管理办法，明确各级领导的审批权限和范围，并承担控制预算的经济责任；其次，改革国家机关事业单位使用财政性资金的管理办法，推行零基预算和部门预算；再次，树立法制观念，硬化预算约束，逐步建立规范完整的效益评估体系。上一页 下一页返回.财政支出概述.财政支出效益分析 效益是指投入与产出、“所费”与“所得”之比。财政支出效益是指以尽可能少的财政资金的支出，实现尽可能多的政府职能，以在宏观和微观两个方面实现社会效益和经济效益的最大化。.“成本效益”分析法“成本效益”分析法，就是针对国家确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，测算各种方案的全部预期成本和预期收益，通过分析比
50、较，选择出最优的国家投资项目，以使财政支出效益最大化。这种方法具有展望性，有助于决策者进行决策，适用于经济建设项目，如水利、运输等。例如，某一地区经常洪水泛滥，给该地区造成很大经济损失。为了治理洪水，政府拟在该地区建立防洪设施。为此，专家提供了表所列的备选方案：从可以看出，方案净效益最大，是最优方案。上一页 下一页返回.财政支出概述.最低费用选择法 最低费用选择法，是针对财政支出项目，设计出若干种达到目的的方案，在对备选方案逐个进行全面经济分析的基础上，选出以最低费用能达到目的的方案，以此达到提高财政支出效益的目的。这种方法的特点是，不用货币单位来计量备选财政支出项目的社会效益，只计算每项备选
