1、城市公共管理绩效的外部评价城市公共管理绩效的外部评价杭州市和Sunnyvale市的比较研究何 精华上海财经大学公共管理系文章的结构n引言n案例背景n案例比较n结论与启示引言（I）n1993年8月，美国总统克林顿签署了政府绩效和结果法案（GPRA），该法案要求所有政府机构都开发出各自的绩效评估计划，并向公众通报政府绩效状况。该法案的实施，使公共部门绩效评估在各地方政府迅速得以推广。n克林顿政府颁布和实施政府绩效和结果法案的直接诱因之一，是来自位于美国加利弗尼亚州的Sunnyvale市所长期推行的绩效管理和预算系统的示范作用（Mercer，1994）。引言（II）nSunnyvale市被誉为“硅谷
2、心脏”，其早在20世纪70年代就开发运行了政府绩效管理系统，并且成效卓著，被认为“是至今在美国唯一最好的实现可理解的绩效评估方法的案例”，其中，最引人注目的是拥有一套完整的城市公共管理的外部评价体系，即市民满意度评价体系。n我国加入WTO之后，地方政府行政管理体制和绩效评估体系的改革已经被提到了非常紧迫的议程，许多城市开始探索新型的政府绩效管理模式，其中杭州市进行的“满意单位不满意单位评选”活动则非常具有典型性。案例背景（I）(一一)杭州市：满意不满意，公众说了算杭州市：满意不满意，公众说了算n杭州市于2000年开始进行市直机关“满意评选”活动。n2000年杭州市“满意评选”活动所选择的评价者
3、由四大层面（含6个小层面）构成：第一层面包括市委组织部、市人大常委会、市政协的445名市党代会代表，469名市人大代表，427名市政协委员；第二层面包括100家省部属企业和市属城建、旅游、商贸企业，100家市、区工业企业，100家个私企业，100家外商独资企业，100家外地来杭投资企业；第三层面则是随机抽取的4000个杭州市民；第四层面是市直机关之间的互评。案例背景（II）n评选所用选票设计了六大分指标（包括全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁和工作业绩），以及一个综合性满意度指标，每个指标设有三级量标划分“满意/基本满意/不满意”。评价者给每个机关作出这些指标的判断选择，并可在选
4、票中附上更详细的建议意见。n从2001年开始，使用了读卡机和计算机配套的方式，在评选表中删去了“六大分指标”而只保留作为综合评价的满意度指标，同时增加了“不了解”栏目。这样，评选过程大大简化，也过滤了一些干扰信息，同时提高了统计分析的速度和准确性。同时，参评单位也进一步扩大到79个机关单位，广泛涉及了政府部门、党群机关及其它部门，参与评选投票的层面和人数也大大增加。投票层面扩大到9个，其中新增加的三个层面包括：省直机关单位、区县四套领导班子成员、老领导及专家学者。案例背景（III）n杭州市委市府出台了相关激励政策：先进表彰（对综合满意度评价得分最高的单位予以表彰奖励，并增发一定比例的年终目标管
5、理考核奖金）；末位淘汰（对处于末位的单位进行通报批评并勒令整改，同时单位干部职工按不同比例扣除年终目标管理考核奖金，连续两年居于末位者将对该单位领导班子进行调整）。案例背景（IV）（二）（二）Sunnyvale市：公共服务，公众评价市：公共服务，公众评价nSunnyvale市自上世纪70年代就开始进行市民满意度调查。n2000年以来，Sunnyvale市一直将年度市民满意度调查作为其“组织有效性”（Organizational Effectiveness，简称OE）项目的组成部分，并将调查结果如实反馈给市政官员和市民，作为各政府部门年度评估的一部分。nSunnyvale市政府委托一家专业的市场
6、调查公司Gedfond 集团负责实施对公共服务的市民满意度调查研究。Gedfond 集团独立进行对调查问卷的设计、发放、回收以及统计分析等工作，最后向市政府和社会公众提交详细的调查报告，所有结果和研究分析都公布在市政府的互联网首页上。案例背景（V）nSunnyvale市民满意度调查的对象是在全市范围内随机抽出的7500户居民，并用邮寄的方式发放问卷。而被调查者可以选择通过电话、网络或者邮寄的方式在规定期限内答复问卷。n调查问卷包括32个问题，直接针对与公众切身利益相关的具体公共服务，问题涉及公共服务的几乎所有领域，覆盖了Sunnyvale市计划管理系统（PAMS）中的全部七个要素（交通运输、社
7、区发展、环境管理、公共安全、社会经济、社会文化、规划管理）。为了发现更多的公共问题，Sunnyvale市的满意度调查采取了A、B两个版本的问卷，每户居民只收到其中一个，而两版问卷都包含一套共同的核心问题设置，而问题中的具体指标则不相同。案例背景（VI）nSunnyvale市民满意度调查主要针对三个问题：（1）市民对目前公共项目和服务的满意度如何？（2）市民满意度的年度变化怎样？（3）公众提出了哪些关键的公共问题和服务要求？满意度调查结果经过统计分析后主要是为了回答这些问题。n基于对这些问题的分析和回答，Sunnyvale市政管理者则可以进一步利用市民满意度调查结果，实现三方面职能：（1）确定重
8、要的公共问题以及影响该问题的关键因素；（2）将市民重点关注的问题反馈给相关的市政职能部门；（3）根据调查结果和研究发现修改城市管理过程，如预算管理、战略规划等。案例比较（I）n为了体现可比性，本文分别选取了杭州市和Sunnyvale市2002年度的满意度评价案例，从组织机制、指标体系和结果反馈三个角度进行比较分析。（一）组织机制（一）组织机制 杭州市“满意评选”活动的决策者是市委市府，活动组织者是市政府专门成立的“满意办”，评选对象是杭州市直机关单位，评选者是杭州市的社会公众。“满意评选”旨在通过社会公众对机关工作的满意度评价，促使机关作风建设，提高政府部门的办事效率和服务质量，改善杭州市的投
9、资创业环境。案例比较（II）与杭州市的做法不同，Sunnyvale市民满意度调查是由政府委托一家专业的市场调查公司独立进行的，调查内容是市民对公共项目和公共服务的满意程度，调查对象则是随机抽取的市民。Sunnyvale市民满意度调查的组织过程是一种典型的市场化运作模式。受托的专业市场调查公司Gelfond集团，既得到市政府的大力支持，又独立于政府系统，自主设计并完成整个市民满意度调查过程，最后向政府和社会公众提交一份详尽的调查分析报告。案例比较（III）（二）指标体系（二）指标体系n杭州市“满意评选”的指标体系比较简单，评选内容也比较单一，只是让社会公众对作为公共服务提供者的每个机关部门进行笼
10、统的满意度评价。n相比而言，Sunnyvale市民满意度调查的问卷内容就丰富得多，指标体系的构成也十分复杂。从调查问卷的结构和功能来看，Sunnyvale的指标体系包括了详细的居民信息，方便对调查结果的分类统计分析；而问题的设计既有针对公共服务整体状况的，也有将公共服务进行细分至具体项目的，还有从侧面对公共服务进行提问的，这些问题从不同视角全面刻画了公共服务的质量特征。案例比较（IV）（三）结果反馈三）结果反馈n在杭州市“满意评选”活动中，“满意办”日夜接待公众来访、来电和来信，将公众提出的问题和建议等信息及时整理汇集，并从中获得公众意见，按问题进行统计分类，确定责任归属，最后通过正式程序将这
11、些问题反馈给相关责任单位，要求给予答复或拿出解决方案。此外，杭州市委市府还配套出台了针对评选结果的奖惩措施。n Sunnyvale市对市民满意度调查结果的使用更具有战略性，它不仅被用于年度绩效评估，更重要的是与OE项目的顾客反应系统相联系，并据此作出公共管理流程的调整和升级，进而激励各级公共职能部门解决公众关注的重点问题并提高各自的公共服务水平。结论与启示（I）n从案例比较来看，杭州和Sunnyvale的政府满意度评价在组织管理的许多方面都存在差异。这种差异背后有着更深层次的体制原因，正是法律框架、管理理念、组织文化的不同产生了管理方式的差异。结论与启示（II）启示：启示：（1）地方政府应当认识到清晰表达公共战略目标的重要性。（2）努力创造实现真正“外部评价”的制度环境，一是通过立法使得公共满意度评价措施制度化并赋予其评价结果以法定地位；二是从根本上体现外部评价者即公众的利益，尽可能将公共满意度评价的主体让给公众，变目前的行政推动为更有效的市场运作。（3）尽快建立并完善公共满意度评价和政府绩效管理之间的战略联系，充分利用满意度评价这种管理手段及其结果，建立符合实际的可操作的评价反馈机制，达到对公共部门提供公共服务的约束和激励效果。（4）公共满意度评价作为能有效补充公共部门内部考核制度的外部评价机制，整个过程都应当引入尽可能广泛的公众参与，以保证其合法性和有效性。谢 谢！
