1、公共管理学第一章：绪论现代公共管理及其理论的兴起，是现代公共管理及其理论的兴起，是2020世纪世纪7070年代末以来公共领域发生的重要事件。年代末以来公共领域发生的重要事件。人类社会正在经历一场深刻的变革。这场变人类社会正在经历一场深刻的变革。这场变革的目标是建立和发展一个更具合法性基础、革的目标是建立和发展一个更具合法性基础、更能体现公共利益、更具民主与法治精神、更更能体现公共利益、更具民主与法治精神、更具责任感和回应性、更加公开、公正和廉洁、具责任感和回应性、更加公开、公正和廉洁、更具效率与效能、更具国际竞争力的新的社会更具效率与效能、更具国际竞争力的新的社会治理或公共管理典范。治理或公共
2、管理典范。一场深刻的社会变革一场深刻的社会变革第一章第一章 绪论绪论教学目标教学目标 掌握管理、行政和公共管理的掌握管理、行政和公共管理的概念，了解管理理论的演进、行政概念，了解管理理论的演进、行政学的发展以及公共管理理论的兴起，学的发展以及公共管理理论的兴起，熟悉公共管理理论的研究途径与方熟悉公共管理理论的研究途径与方法。法。核心提示核心提示 公共管理是公共组织提供公共公共管理是公共组织提供公共物品和公共服务的活动。它是在公物品和公共服务的活动。它是在公共行政的基础上逐渐发展形成的，共行政的基础上逐渐发展形成的，其主要或核心部分是政府管理活动。其主要或核心部分是政府管理活动。主要主要内容内容
3、 第一节第一节 管理与管理理论的演进管理与管理理论的演进 第二节第二节 行政与行政学行政与行政学 第三节第三节 公共管理及其理论的兴起公共管理及其理论的兴起第一节第一节 管理与管理理论的演进管理与管理理论的演进一、管理的含义一、管理的含义二、管理的职能二、管理的职能三、管理的类型三、管理的类型四、管理理论的演进四、管理理论的演进8 1.2.2 1.2.2 外国早期管理思想外国早期管理思想1.1.亚当亚当 斯密（斯密（Adam SmithAdam Smith）英国古典政治经济学家，英国古典政治经济学家，17761776年发表年发表国国 民财富的性质和原因研究民财富的性质和原因研究，第一次阐述，第
4、一次阐述 了劳动分工理论，劳动分工后来成为管理了劳动分工理论，劳动分工后来成为管理 学的一条基本原则。学的一条基本原则。9附：劳动分工附：劳动分工 亚当亚当 斯密时代，欧洲一制针厂做斯密时代，欧洲一制针厂做劳动分工劳动分工实验。每人做全部工序，平均每人每天完成实验。每人做全部工序，平均每人每天完成200200根；采用分工协作方式，则平均每人每天根；采用分工协作方式，则平均每人每天完成完成4800048000根根提高工效提高工效240240倍。倍。1.1.劳动分工和专业化的概念劳动分工和专业化的概念 在管理学上两者是相同的概念，是指把组织在管理学上两者是相同的概念，是指把组织的任务分解成若干更小
5、的部分，个人专门从事的任务分解成若干更小的部分，个人专门从事某一部分的活动而不是全部活动的管理过程。某一部分的活动而不是全部活动的管理过程。2.2.劳动分工和专业化的优点劳动分工和专业化的优点（见（见亚当亚当 斯密的观斯密的观点）点）10 3.3.劳动分工和专业化的弊端劳动分工和专业化的弊端 分工会带来工作的单调化；分工会阻碍分工会带来工作的单调化；分工会阻碍组织内部成员的流动，降低其对组织变化的适组织内部成员的流动，降低其对组织变化的适应能力；专业化助长内部冲突。应能力；专业化助长内部冲突。4.4.寻求平衡寻求平衡 组织结构所需要解决的第一个问题就是组织结构所需要解决的第一个问题就是全面衡量
6、分工的利弊，决定组织分工的程度。全面衡量分工的利弊，决定组织分工的程度。11 2.2.小瓦特（小瓦特（WattWatt）和小博尔顿（）和小博尔顿（BoultonBoulton）1919世纪初接管一家工厂，进行管理分工，编世纪初接管一家工厂，进行管理分工，编 制生产计划、人事管理、工作研究、福利制制生产计划、人事管理、工作研究、福利制 度等科学管理制度。度等科学管理制度。组织市场调查组织市场调查 会计与成本：原材料、人工成本、成品库存会计与成本：原材料、人工成本、成品库存 进行详细统计。可计算出每台机器的成本和进行详细统计。可计算出每台机器的成本和 每个部门所获利润每个部门所获利润 人事管理方面
7、：进行工作效率研究、制定管人事管理方面：进行工作效率研究、制定管 理人员和职工的培训计划、按成果支付工理人员和职工的培训计划、按成果支付工 资、改进职工福利、建立一套职工的互助保资、改进职工福利、建立一套职工的互助保 险制度险制度12 3.3.罗伯特罗伯特 欧文（欧文（Robert OwenRobert Owen）英国空想社会主义者，英国空想社会主义者，1919世纪初期最有成就世纪初期最有成就 的实业家之一，人事管理的创始人。的实业家之一，人事管理的创始人。人是环境的产物，只有处在适宜的物质和道人是环境的产物，只有处在适宜的物质和道 德环境下，人才能培养出好的品德德环境下，人才能培养出好的品德
8、 停止雇佣停止雇佣1010岁以下的童工，将原童工送学校学习岁以下的童工，将原童工送学校学习 员工每天工作不超过员工每天工作不超过1010小时三刻钟小时三刻钟 禁止对工人体罚禁止对工人体罚 为工人提供厂内膳食为工人提供厂内膳食 设立按成本向工人销售生活必需品的商店设立按成本向工人销售生活必需品的商店 建造工人住宅、修马路等建造工人住宅、修马路等 呼吁关注工人，改善劳动条件，用这种方法提高利润呼吁关注工人，改善劳动条件，用这种方法提高利润13 4.4.查理查理 巴贝奇（巴贝奇（Charles BabbageCharles Babbage）英国数学家，英国数学家，18321832年发表年发表论机器与
9、制造业论机器与制造业 经济学经济学，系统论述了劳动分工理论并强调，系统论述了劳动分工理论并强调 重视人的因素。重视人的因素。贡献：贡献：（1 1）对工作方法的研究）对工作方法的研究（2 2）对报酬制度的研究）对报酬制度的研究14 5.5.尤尔的工厂秩序和法典尤尔的工厂秩序和法典 安德鲁安德鲁尤尔是英国的化学家和经济学家，尤尔是英国的化学家和经济学家，18351835年编写年编写工厂哲学；或论大不列颠工厂制度的科学、工厂哲学；或论大不列颠工厂制度的科学、道德和商业经济道德和商业经济。贡献：解决工人由熟练而产生的贡献：解决工人由熟练而产生的“不驯服的脾气不驯服的脾气”工人由熟练而产生的工人由熟练而
10、产生的“不驯服的脾气不驯服的脾气”给整个工场给整个工场手工业造成了巨大的损害。手工业造成了巨大的损害。只有建立与机器生产体系的需要和速度相适应的只有建立与机器生产体系的需要和速度相适应的“纪律法典纪律法典”，才能使工人抛弃无规则的劳动习惯，才能使工人抛弃无规则的劳动习惯，使他们与整个自动体系的始终如一的规律性活动协使他们与整个自动体系的始终如一的规律性活动协调一致。调一致。156.6.汤尼的收益分配制度（汤尼的收益分配制度（18891889年发表，时为美年发表，时为美 国耶鲁国耶鲁-汤尼公司的总经理）汤尼公司的总经理）每个职工享有一种每个职工享有一种“保证工资保证工资”，然后各部门，然后各部门
11、 按科学方法制订工作标准，并确定生产成本。按科学方法制订工作标准，并确定生产成本。超过定额部分，部门员工和管理阶层各得一超过定额部分，部门员工和管理阶层各得一 半。半。定额在定额在3 3 5 5年内不变。年内不变。16 7.哈尔西的奖金方案哈尔西的奖金方案 问题：该方案的提出背景是什么？问题：该方案的提出背景是什么？给予每个工人每天的保证工资给予每个工人每天的保证工资 以该工人过去的业绩为基础，超额者发给约以该工人过去的业绩为基础，超额者发给约 为正常工资率为正常工资率1/3的奖金的奖金17一、管理的含义一、管理的含义 管理者在一定的环境和条件管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员
12、和下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、组运用有效资源而进行的计划、组织、领导和控制等社会活动。织、领导和控制等社会活动。一是自然属性（共性、生产力属性）一是自然属性（共性、生产力属性）二是社会属性（个性、生产关系属性）二是社会属性（个性、生产关系属性）管理的两重性管理的两重性二、管理的职能二、管理的职能 管理的职能是指管理者在管理过程管理的职能是指管理者在管理过程中的各种基本活动及其功能。中的各种基本活动及其功能。计计划划职职能能组组织织职职能能领领导导职职能能控控制制职职能能三、管理的类型三、管理的类型 工商管理工商管理:（私人管理）（私人管理）在非公共领在非公共领域、是以
13、企业域、是以企业组织为依托并组织为依托并以盈利为目的以盈利为目的而进行的管理而进行的管理活动。活动。公共管理公共管理:在公共领域、在公共领域、代表社会公共利代表社会公共利益、承担社会公益、承担社会公共事务，是公共共事务，是公共组织提供公共物组织提供公共物品和服务的社会品和服务的社会活动。活动。“在所有其他不重要的方面是相在所有其他不重要的方面是相似的似的”（沙雷语）（沙雷语）工商管理与公共管理的工商管理与公共管理的22 一、追求的价值不同（公共利益一、追求的价值不同（公共利益与与本企业的利益）本企业的利益）二、提供的产品与服务不同（均等地提二、提供的产品与服务不同（均等地提供公共产品和服务供公
14、共产品和服务非均等地提供特殊产非均等地提供特殊产品或服务）品或服务）三、权威的来源不同（公民授予的公权三、权威的来源不同（公民授予的公权力，强制性与排他性力，强制性与排他性平等性与竞争性）平等性与竞争性）四、效率意识不同（弱效率四、效率意识不同（弱效率-强效率）强效率）公共管理与私人管理的公共管理与私人管理的23 五、责任意识不同（相对强五、责任意识不同（相对强相对弱）相对弱）六、人事管理系统不同（雇用与解雇六、人事管理系统不同（雇用与解雇难难雇用与解雇易雇用与解雇易）七、公共管理有明显的政治性或公共性。七、公共管理有明显的政治性或公共性。八、公共管理所强调的公共利益与某些八、公共管理所强调的
15、公共利益与某些私人管理所强调的共同体利益边界不同。私人管理所强调的共同体利益边界不同。24三、公共管理模式的基本特征三、公共管理模式的基本特征（一）公共利益与私人利益相统一，（一）公共利益与私人利益相统一，重在公共利益上重在公共利益上（二）政府组织与其他公共组织相统（二）政府组织与其他公共组织相统一，重在政府组织上一，重在政府组织上（三）社会问题管理与资源管理相统（三）社会问题管理与资源管理相统一，重在问题的解决上一，重在问题的解决上（四）结果管理与过程管理相统一，（四）结果管理与过程管理相统一，重在结果管理重在结果管理25三、公共管理模式的基本特征三、公共管理模式的基本特征（五）管理所追求的
16、公平与效率相统（五）管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上一，重在公平上（六）公共组织的外部管理与内部管（六）公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上理相统一，重在外部管理上（七）服务管理与管制管理相统一，（七）服务管理与管制管理相统一，重在服务上重在服务上（八）管理制度与技术相统一，重在（八）管理制度与技术相统一，重在制度创新上制度创新上四、管理理论的演进四、管理理论的演进（一）古典管理理论阶段（一）古典管理理论阶段（二）行为科学阶段（二）行为科学阶段（三）现代管理理论（三）现代管理理论一、一、“行政行政”的界定的界定二、行政学的研究对象、相关学科和特征二、行政学的研究对象、相关
17、学科和特征三、行政学的产生三、行政学的产生 第二节第二节 行政与行政学行政与行政学一、行政的界定一、行政的界定 定义：行政是依法享有国家权力的国家行政定义：行政是依法享有国家权力的国家行政 机关，对国家事务、社会公共事务和自身内部机关，对国家事务、社会公共事务和自身内部事务的管理活动。事务的管理活动。注意行政与非公共行政、立法和司法的区别。注意行政与非公共行政、立法和司法的区别。行政的作用表现在：行政的作用表现在：（1）行政对国家政权的巩固、社会的稳定与）行政对国家政权的巩固、社会的稳定与发展起着至关重要的作用。发展起着至关重要的作用。（2）行政直接或间接影响其他一切管理活动。）行政直接或间接
18、影响其他一切管理活动。（3）行政直接关系着人民群众的切身利益。）行政直接关系着人民群众的切身利益。29行政与管理的关系（先后、宽窄、自然与社会）。行政与管理的关系（先后、宽窄、自然与社会）。（1）从历史角度来看，先有管理后有行政（2）从概念上看，管理的外延更宽，行政只是这个大系统里的一个子系统。（3）从性质上看，管理更多表现出自然属性，而行政更多表现出社会属性一。1.1.行政是以提供公共服务为目的社会管理活动。行政是以提供公共服务为目的社会管理活动。2.2.行政是为国家政治统治服务的政治性活动。行政是为国家政治统治服务的政治性活动。3.3.依法行政是现代行政的本质特征。依法行政是现代行政的本质
19、特征。4.4.社会民主是有效行政的基础保证。社会民主是有效行政的基础保证。5.5.公平原则是现代行政的出发点。公平原则是现代行政的出发点。现代行政的特点现代行政的特点二、行政学的研究对象、研究内容、二、行政学的研究对象、研究内容、相关学科和特征相关学科和特征行政学是以行政管理为行政学是以行政管理为研究对象、并揭示其内在规律的一门学研究对象、并揭示其内在规律的一门学科（国家行政组织对国家和社会公共事科（国家行政组织对国家和社会公共事务及其自身内部事务进行有效管理的规务及其自身内部事务进行有效管理的规律、基本原则和方法的一门学科）。律、基本原则和方法的一门学科）。行政目标行政目标政府职政府职能能行
20、政环境行政环境行政效率行政效率政府自身政府自身管理管理行政学运用多种知识行政学运用多种知识研究行政管理问题，涉及政治学、法研究行政管理问题，涉及政治学、法律学、社会学、管理学、心理学等多律学、社会学、管理学、心理学等多门学科。门学科。行政学的特征行政学的特征（1）阶级性与社会性的统一）阶级性与社会性的统一（2）理论性与应用性的统一理论性与应用性的统一（3）规范性与权变性的统一规范性与权变性的统一（4）综合性与独立性的统一综合性与独立性的统一 三、行政学的产生三、行政学的产生 行政学诞生于美国，是资本行政学诞生于美国，是资本主义社会政治、经济和社会发展主义社会政治、经济和社会发展到更高阶段的历史
21、产物。到更高阶段的历史产物。36 罗纳德罗纳德.怀特：怀特：1926年出版年出版行政学导论行政学导论一书一书威尔逊：威尔逊：1887年年发表发表行政之研行政之研究究古德诺：古德诺：1893年年提出提出“政治行政两政治行政两分论分论”代表人物代表人物第三节第三节 公共管理及其理论的兴起公共管理及其理论的兴起 一、公共管理的含义一、公共管理的含义二、公共管理理论的产生二、公共管理理论的产生三、公共管理的研究对象三、公共管理的研究对象四、公共管理的学科特征四、公共管理的学科特征五、公共管理理论的研究途径与方法五、公共管理理论的研究途径与方法一、公共管理的含义一、公共管理的含义公共管理是公共组织提供公
22、共物品和公共管理是公共组织提供公共物品和服务的管理活动。服务的管理活动。公共管理与公共行政有所不同，但包公共管理与公共行政有所不同，但包含了公共行政的许多内涵。含了公共行政的许多内涵。公共行政是政府特别是执行机关为公公共行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。众提供服务的活动。主体不同：主体不同：公共行政公共行政的主体是政府（官的主体是政府（官员）；员）；公共管理公共管理的主体是公共组织（管理的主体是公共组织（管理者）。者）。关注的焦点不同：关注的焦点不同：公共行政公共行政关注过程、程关注过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部序以及将政策转变为实际的行动，并以内部取向为特征；取向
23、为特征；公共管理公共管理更多的是关注取得某更多的是关注取得某种结果和对结果所负的个人责任。种结果和对结果所负的个人责任。观念基础不同：观念基础不同：公共行政公共行政以传统的以传统的“行政行政”概念为基础；概念为基础；公共管理公共管理以以“管理管理”概念为基概念为基础。础。公共管理与公共行政的区别公共管理与公共行政的区别 公共部门公共部门的定义与分类的定义与分类 公共物品公共物品的定义与分类的定义与分类 公共职能和公共权力公共职能和公共权力与公共管理相近的几个概念与公共管理相近的几个概念 公共部门是公共事务的管理者和公共服务公共部门是公共事务的管理者和公共服务的提供者。的提供者。广义的公共部门：
24、政府机构、公用事业、广义的公共部门：政府机构、公用事业、公共事业、非政府公共机构等故门以及各种公共事业、非政府公共机构等故门以及各种不同组织的公共层面。不同组织的公共层面。狭义的公共部门：政府机构以及依据政府狭义的公共部门：政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门。决策产生的机构和部门。准公共部门准公共部门(第三部门、非营利组织第三部门、非营利组织)：公：公用事业、公共事业、非政府公共机构等。用事业、公共事业、非政府公共机构等。公共部门的定义与分类公共部门的定义与分类 公共物品：指具有消费上的非竞争性和非公共物品：指具有消费上的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费等特征的物排他性、自然垄断性
25、以及收费等特征的物品。品。纯公共物品与准公共物品。纯公共物品与准公共物品。有形的公共物品（硬性的）与无形的公有形的公共物品（硬性的）与无形的公共物品（软性的）共物品（软性的）全国性的公共物品与地方性的公共物品。全国性的公共物品与地方性的公共物品。公共物品的定义与分类公共物品的定义与分类 公共职能：是建立在集体而不是个人基础公共职能：是建立在集体而不是个人基础之上的、用来满足占社会人口大多数的群体需之上的、用来满足占社会人口大多数的群体需求的一种活动。（并非必须由公共部门独家行求的一种活动。（并非必须由公共部门独家行使，由许多不同的表现形式）使，由许多不同的表现形式）公共权力：一般是指由立法、行
26、政、执法、公共权力：一般是指由立法、行政、执法、司法等国家和社会的公共机构形势使的权力。司法等国家和社会的公共机构形势使的权力。（对私权：法无禁止即自由；对公权：法对私权：法无禁止即自由；对公权：法无授权即禁止）无授权即禁止）公共职能与公共权力公共职能与公共权力二、公共管理理论的产生二、公共管理理论的产生 公共管理研究始于政府管理研究；公共管理研究始于政府管理研究；公共管理理论起源稍显模糊；公共管理理论起源稍显模糊；20世纪世纪20-30年代，公共行政开始形成；年代，公共行政开始形成；20世纪世纪70-80年代初，公共管理理论在美年代初，公共管理理论在美国一些大学的商学院和公共政策学院中开国一
27、些大学的商学院和公共政策学院中开始形成。始形成。公共事务管理公共事务管理“软性软性”一面一面 公共政策分析公共政策分析“硬性硬性”一面一面 P P途径（政策途径）的文献：如途径（政策途径）的文献：如政策政策分析和管理分析和管理 B B途径（商业途径）的文献：如途径（商业途径）的文献：如管理管理评论评论、公共行政评论、公共行政评论和和公共行公共行政实践与理论政实践与理论公共管理研究的两种途径和方法公共管理研究的两种途径和方法三、公共管理的研究对象三、公共管理的研究对象 公共管理是一个研究公共管理公共管理是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科。活动或公共管理实践的学科。国家机关的管理活动国家机
28、关的管理活动+其他公共其他公共组织的管理活动。组织的管理活动。四、公共管理的学科特征四、公共管理的学科特征对象与范围较大：政府行政机关对象与范围较大：政府行政机关+立法与司法机关；立法与司法机关；非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共方面。跨学科、综合性。跨学科、综合性。核心主题核心主题 转换为战略管理、政治环境、绩效评估等。转换为战略管理、政治环境、绩效评估等。涉及大量的公共行政没有涉及的主题。涉及大量的公共行政没有涉及的主题。案例分析成为公共管理的一种核心方法。案例分析成为公共管理的一种核心方法。更具现实性。更具现实性。五、公共管理理论的研究途径
29、与方法五、公共管理理论的研究途径与方法 有管理学、政治学、法学、经济学有管理学、政治学、法学、经济学等多种途径；最有影响的经济学途径是公共选等多种途径；最有影响的经济学途径是公共选择理论（新政治经济学）和新制度学派（新制择理论（新政治经济学）和新制度学派（新制度主义）。度主义）。历史研究、文献研究，系统、比较、历史研究、文献研究，系统、比较、实验、案例分析。实验、案例分析。1.管理的基本含义是什么？管理的基本含义是什么？2.古典管理理论各学派的主要思想有哪些？古典管理理论各学派的主要思想有哪些？3.简述人际关系理论各学派的主要思想。简述人际关系理论各学派的主要思想。4.现代管理理论各学派的主要思想有哪些？现代管理理论各学派的主要思想有哪些？5.现代行政的特点是什么？现代行政的特点是什么？6.指出公共管理的学科特征及研究方法。指出公共管理的学科特征及研究方法。
