1、公共管理导论(澳)休斯-著-第六章-公共政策与政策分析 一、公共政策研究的流派n1、公共政策研究的两种学派 q第一种被称为“政策分析”n政策分析人士是指那些坚持使用在公共政策领域开创之初所使用的方法并不断拓展该领域的人。n侧重于运用非常抽象的统计资料和数学模型，重点研究决策和政策制定问题。n公共政策运动与传统的公共行政模式密切相关，是对官僚制模式和“一种最佳方式”思想的完全接受。q第二种是“政治性公共政策”n侧重于公共政策的结果或产出、决定特定事件的政治互动和政策领域例如，健康、教育、福利、环境而不是统计方法的使用。q现在公共政策既可被认为是一种与公共行政和公共管理相竞争的独立典范，也可被认为
2、是一套适用于公共行政和公共管理领域的分析方法。一、公共政策研究的流派n2、概念界定q公共政策n关于目的的声明、目标规划、适用于未来行动的一般准则、重要的政府决策、可选择的行动路线或方案、采取或不采取行动的后果甚至政府的所有行为。林恩（Lynn,1978）一、公共政策研究的流派n2、概念界定q政策分析学派对公共政策的界定n政策研究的功能在于通过提供准确、有用的决策信息来推进公共政策过程。那些从技术上看来正确、有用的信息加工技能则居于政策研究过程的核心地位，而不管使用何种特殊的方法论。帕特和斯普林格(Putt and Springer，1989)n为了对社会技术问题有更深的了解并提出更好的解决办法
3、而实施的一种应用性研究。为了帮助决策者选择最有利的行动，该方法试图使现代科学和技术对社会问题产生影响，并寻求可行的行动方案，以获得信息并整理行动方案的应用和执行所带来的各种有关收益或后果的证据。奎德(Quade，1982)一、公共政策研究的流派n2、概念界定q政治性公共政策学派对公共政策的界定n公共政策可以被描述为不同个体所构成的一种分散过程的产品，这些个体在一个正式组织占主导地位的小群体中相互作用。这些组织运行于一个由政治机构、规则和实践组成的体系中，它们都处于社会和文化的影响之下。林恩(Lynn，1987)q该定义的主要特征是：第一，公共政策是政府的产出。q第二，公共政策的制定是一个涉及多
4、种因素 的分散过程。q第三，公共政策的制定受到组织、机构、利益集团的限制，甚至会受到“社会和文化的影响”。二、政策分析方法n1、政策分析的运用背景q公共政策肇始于为实现政府目标而对数据进行的系统分析。q从20世纪30年代到60年代在使用统计数据上曾有过一些尝试，20世纪60年代以后开始广泛运用这种方法。q政策分析的发展阶段n第一、第二阶段（早期政策分析）：遵循理性模式，认为仅仅通过数字和技术就能解决公共政策问题。n第三阶段：政策分析被看作是“辅助政策决策，而不是替代政策决策”。q第三阶段的分析人员已逐渐地不再作为解决方案的制定者，不再为决策者寻求解决复杂政策问题的最佳途径提供指导。第三阶段的政
5、策研究并不指望提供解决方案，而是在形成公共政策的相互关联的、复杂的决策中，提供多方面的信息和分析。政策研究不是独立进行的，也不是离决策者越来越远，而是渗透于政策过程本身。帕特和斯普林格(Putt andSpringer，1989)二、政策分析方法n2、政策分析的方法-经验主义方法 q经验主义：主要是通过实践来获得知识。具体指人们通过自己的感觉、测验、探索来获得外界知识的方法。q必需的两类技能 n科学技能q信息建构技能，它可“增强分析人员阐明政策思想以及检验其与现实事件是否相符的能力”q信息收集技能，它可“为分析人员提供准确观察人物、目标或事件所需的方法和工具”q信息分析技能，是指“引导分析人员
6、从经验主义的证据中得出结论”n辅助性技能 q政策、计划和管理技能 二、政策分析方法n2、政策分析的方法-经验主义方法 q内格尔提出了政策分析的数理方法，并认为其优点是n决策更有可能实现利益最大化，或至少在降低成本的情况下增加社会效益。这些决策方法甚至比提高生产力方面的工人激励或技术革新更为重要。从社会效益和成本的角度，如果生产的产品是不适当的，那么再努力工作也毫无意义。同样，正确的政策是技术革新效益最大化所必备的条件，如果没有合适的公共政策环境，技术革新就不大可能实现。(Nagel,1990)二、政策分析方法n3、政策过程模式 q 巴顿和萨维基的六步骤政策过程模式(Patton and Saw
7、icki，1986)核实、界定和核实、界定和详细说明问题详细说明问题建立评估建立评估标准标准确定备选确定备选政策政策评估备选评估备选政策政策列举并选择列举并选择备选政策备选政策监控政策监控政策结果结果小结：巴顿和萨维基被称为“第三阶段”政策分析的代表人物，他们认为，在各种不同的阶段将不会有唯一的合理答案。我们根据决策过程中的各个步骤来组织方法，因为我们认为政策分析不仅仅是方法或技巧。它是一种思考问题的方法、一种整理数据的方法，也是一种提出调研结果的方法。政策分析包括技巧和创造力，政策分析人员在组织信息的过程中发展自身的风格和个性化的方式。这是一种框架而不是一种方法，是一组步骤而不是具体的方案。
8、模式可能有一定的帮助，但不能保证制定出更好的政策。这些政策模式并不能非常有效地处理政策变革或对未来活动进行预测。三、政治性公共政策n1、政治性公共政策关注的问题q为了理解政策制定，有必要了解这些结构中的行为和相互作用：这些因素包括身居特定职位的个人、团体、组织、政治体系以及更广泛的整个社会”(Lynn，1987)q政策制定被视为是一种政治过程而不是狭隘的技术过程；它不涉及特殊的方法论，而是涉及如何适应并学习以对政治和组织环境施加影响。q政策制定“不仅包括目标设置、决策制定和政治战略的建构，而且也包括对决策计划的监督、资源分配、运作管理、项目评估以及沟通、论证、说服等工作”(Lynn，1987)
9、三、政治性公共政策n2、对政治性公共政策管理者要求的能力q公共行政人员是在三种限制中追求他们的目标，这些限制包括：n其所处的外部政治环境施加的限制；n其所在的组织施加的限制；n由其自我个性和认知方式施加的限制。林恩(Lynn，1987)比较：这两种公共政策视角的主要差异在于其赋予政治过程的作用不同。政策分析是从一系列的备选方案中寻求最佳答案，并且可任意运用一系列的统计工具。政治性公共政策则是从倡导的意义来看待信息；也就是说，它意识到从诸多的观点中可以得出使人信服的例证，并将这些例证纳入政治的过程中。比较：管理主义的方法论将净收益最大化作为政府的明确目标。因而政府或官僚制组织可以试图让政策过程的
10、参与者相信利益最大化的好处。公共管理者应试图说服各种集团，使它们相信，在净收益最大化的情况下都可以受益，而不是在它们之间进行斡旋。这种做法可以被看作是政治性公共政策、管理主义的公共政策，或者被看作是公共管理。结论：从政策分析的意义上讲，公共政策属于20世纪60年代至70年代价值无涉和归纳法的社会科学，其影响从20世纪70年代的全盛时期以来，已不同程度地逐渐削弱；新公共管理则将分析技术兼收并蓄，而不是将其作为一种独立的存在和一门独立的学科。你只闻到我的香水，却没看到我的汗水。你只闻到我的香水，却没看到我的汗水。你否定我的现在，我决定我的未来！你否定我的现在，我决定我的未来！你嘲笑我一无所有，不配
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