1、1行政管理体系 一种法的解读 一个不受民意和法律约束的政府一个不受民意和法律约束的政府,最终也无法受到最终也无法受到民意和法律的保护。民意和法律的保护。2镜头一：出租车司机讲，出租车司机讲，“中国有什么法？中国没中国有什么法？中国没法！法！”国家立了那么多法，为什么普通民众会有国家立了那么多法，为什么普通民众会有这样的感觉？主要是老百姓还没有感觉自这样的感觉？主要是老百姓还没有感觉自己受惠于法律，没有觉得法律起了作用。己受惠于法律，没有觉得法律起了作用。这种说法，透露着一种失望，但另一方面这种说法，透露着一种失望，但另一方面说明，老百姓是关心法治的，这是中国实说明，老百姓是关心法治的，这是中国
2、实行法治的基础。行法治的基础。3镜头二：最近出差到外地，看到墙上的一条大标语，写最近出差到外地，看到墙上的一条大标语，写着着“非正常越级上访第一次发现警告，第二次非正常越级上访第一次发现警告，第二次行政拘留，第三次劳动教养行政拘留，第三次劳动教养”。这样的标语不会是一般人提出来的，肯定是负这样的标语不会是一般人提出来的，肯定是负一定责任的官员提出来的，从这个标语的内涵一定责任的官员提出来的，从这个标语的内涵和鼓励的措施看，都是跟法治背道而驰的。和鼓励的措施看，都是跟法治背道而驰的。4镜头三：最近领导干部培训采用按菜单选课的方式。结果是，两最近领导干部培训采用按菜单选课的方式。结果是，两个法律专
3、题班被淘汰，因为选课的人少于个法律专题班被淘汰，因为选课的人少于2020人，三个法人，三个法律专题班刚刚够律专题班刚刚够2020人。人。这说明，法治精神当今仍需要有这说明，法治精神当今仍需要有意去培养。还需要人们去提倡，包括媒体去推广。意去培养。还需要人们去提倡，包括媒体去推广。最受干部欢迎的课是最受干部欢迎的课是周易周易和和易经易经。改革的意图改革的意图是想让干部自主选择课，在中央党校、国家行政学院、是想让干部自主选择课，在中央党校、国家行政学院、国防大学和北大、清华等几所高校分别选出一些课来，国防大学和北大、清华等几所高校分别选出一些课来，供这些干部自主选择。但是选择的结果表明，我们觉得供
4、这些干部自主选择。但是选择的结果表明，我们觉得在这个时代他们最需要学的恰恰是他们最不感兴趣的东在这个时代他们最需要学的恰恰是他们最不感兴趣的东西，他们最感兴趣的却是我们觉得荒诞的东西。西，他们最感兴趣的却是我们觉得荒诞的东西。5镜头四:马鞍山干部打人6.11事件真相马鞍山干部打人6.11事件真相 6宪 法行政法民 法刑 法 行政主体（行政机关）行政相对人自然人、法人、其他 国 家 犯罪人民事权利民事义务 刑罚权 刑事责任生命、自由、财产、资格财物、行为 精神财富财物、行为、人身 行政行为 民事法律行为 犯罪行为行政诉讼民事诉讼刑事诉讼行政职权、行政职责行政权利、行政义务78 一、行政管理体系的
5、构成1.1.行政法律关系主体：行政法律关系主体：行政主体和行政相对人行政主体和行政相对人（发生（发生行政法律关系的当事人双方）行政法律关系的当事人双方）2.2.行政法律关系内容：行政法律关系内容：行政法律关系主体之间具体的行政法律关系主体之间具体的权利和义务权利和义务(职权、职责；权利，义务职权、职责；权利，义务)3.3.行政法律关系客体：行政法律关系客体：人身、行为和财物；人身、行为和财物；（发生行政法律关系的当事人双方权利义务所指向的（发生行政法律关系的当事人双方权利义务所指向的对象）对象）9 国家组织（非行使职权状态下）社会组织 行政相对人 中国公民 外国组织和公民国家行政机关 行政主体
6、 法律、法规授权的组织10 行政主体一、行政主体的概念与特征诸说1含义：享有实施行政活动的权力，能以自己的名义从事行政活动，并因此而承担实施行政活动所产生的责任的组织。2范围：在我国，行政主体包括行政机关和法律法规授权组织。具体包括：1）国务院；2）国务院的组成部门；3）国务院直属机构；4）经过法律法规授权的国务院办事机构；115）国务院部委管理的国安局；6）地方各级人民政府；7）地方各级人民政府的职能部门；8）经法律法规授权的派出机关和派出机构；9）经法律法规授权的行政机关内部机构；10）经法律法规授权的其他组织。12中央行政机关：由国务院及其工作部门组成，包括28个部委行署，19个直属机构
7、如国资委，4个办事机构如国务院侨办，14个直属事业单位如银监会，10个部委管理的国家局如信访局、海洋局地方行政机关：一般地方行政机关（省、市、县、乡），民族自治地方行政机关（区、州、县），特别行政区政府1314 行政机关的分类：常设性行政机关：根据宪法和行政组织法由国家权力机关设置的非常设性行政机关：通常由权力机关或人民政府根据某一临时性任务或工作需要设置，完成后即撤消。派出行政机关：在我国，只有部分省级、县级、市或市区级政府 被派出行政机关：地区行署、区公所、街道办事处区别于“被派出机构”：例 公安派出所（乡镇）不是独立的行政主体，其行为又派出机关负责。15 法律法规授权组织法律法规授权组织
8、 (一）背景：传统社会：公民国家 现代社会：公民非政府组织国家（分权与专业性要求）(二）范围：行政机关以外的行使一定行政职能的法律法规授权的组织。是指依具体法律法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织 1.依具体法律法规授权：依律师法授予律师协会相应权力，不是依据宪法和组织法。16 2.特定行政职能：授权必须明确。3.非国家行政机关组织：不具有国家行政机关的地位。并不排除隶属于行政机关的内设机构和派出机构。法定授权组织的特征有三：基本上是事业单位和企业单位，行政权源于法律法规的明确授予，依法享有权力也依法承担行政责任17(2)行政委托情形下的行政主体：行政委托情形下的行政主体：(一）含义
9、：一）含义：1.受委托方是非国家行政机关的组织，本身不具受委托方是非国家行政机关的组织，本身不具有行政权，区别于公务协助。有行政权，区别于公务协助。2.受委托方是以委托行政机关的名义行使职能，受委托方是以委托行政机关的名义行使职能，由委托行政机关承担责任，区别于法律法规的授由委托行政机关承担责任，区别于法律法规的授权。权。3.能够委托行使的行政权是有限的，例如：公安能够委托行使的行政权是有限的，例如：公安机关行使的限制公民的人身自由的权力不得转让。机关行使的限制公民的人身自由的权力不得转让。(二）受托组织的条件：二）受托组织的条件：依法成立的公共事业组织、具备相应公务所需依法成立的公共事业组织
10、、具备相应公务所需的专业技术条件。的专业技术条件。18被授权组织的范围(1)企业:中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行、中国银行等，在现金管理方面享有行政主体的资格。(2)事业单位:“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”这就赋予了高校学位授予权。(3)社团:如工会、共青团、妇联、残疾人基金会、红十字会、法学会、佛教协会等。社会团体有时也受到来自法律、法规、规章的授权进行行政活动。19行政主体的不法行为的演变过程：行政人员的行政行为行政官员的个体行为行政官员的行政行为行政组织的行政行为20 （三）法律地位。1）在行使法律法规授权
11、的行政职能时 行政主体。2）在非行使法律法规授权的行政职能时 其他社会公权力组织 21 行政相对人一、概念：行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体行政行为影响其权益的参与了行政法律关系，不具有国家公权力的公民、法人和其他组织。“行政相对人”是一个法学概念，制定法中不用，而是用公民、法人和其他组织。二、分类：1个人相对人与组织相对人 (1)分类标准：自身的存在形式 (2)意义：资格不同：例如在社团登记管理法律关系中组织在身份证管理法律关系中公民 因此，权利义务、行为方式也不同。22 2直接相对人与间接相对人 (1)标准：前者：行政行为明指的相对人（直接对象）；后者：受行政行
12、为结果影响的相对人。(2)意义：直接相对人与间接相对人的权益受到行政行为侵害后，法律规定的救济途径、方式可能会有所区别。3作为行为的相对人与不作为行为的相对人 1）标准：影响其权益的行政行为的方式。作为行为：例如行政处罚、行政许可 不作为行为：2）意义：作为行为的相对人权益受侵犯时，承担责任主体较明确。而不作为行为的相对人权益受侵犯时，寻求法律救济相对比较困难。234抽象相对人与具体相对人 (1)标准：行政行为影响其权益是否产生实际效果为标准。注意：不以行政行为的类型划分，而是以产生的实效划分。区别：抽象行政行为的相对人和具体行政行为的相对人 (2)意义：抽象相对人与具体相对人的救济途径不同
13、5授益相对人与侵益相对人1）标准：行政行为对其权益影响的性质：有利还是不利 注意：不能以行政行为的种类区别，只能以实效划分 例如：行政许可：两家企业同时申请一个经营权，授予一家许可是授益对于另一家则是侵益。2）意义：对相对人的救济方式不同。例如：对授益行政行为要撤消，则要考虑到相对人的信赖利益保护问题。24三、法律地位、权利义务行政相对人的权利有申请权、参与权、知情权、正当程序权（被告知，陈述，申辩，听证）、批评建议权、申述控告检举权、申请复议权、提起行政诉讼权、请求国家赔偿补偿权本章的思考题：1)什么是行政主体 2)什么是行政公务行为 3)我国行政相对人有哪些权利25 行政主体 行政处理决权
14、 行政强制权等 义务：依法行政 适当行政 行政赔偿 26行政相对人的权利与义务抵制违法行政行为权遵守法定程序的义务请求行政赔偿权提供真实信息的义务申请复议权、提起行政诉讼权接受行政监督的义务陈述、申辩权维护公益的义务申诉、控告、检举权协助公务的义务批评建议权服从行政管理的义务申请权、参与权、了解权义务权利返回27检举权 控告权隐私权等 行政相对人义务：遵守法律 接受管理 协助管理2829所谓法律关系，强调的是所有参加人的权利和义务。特征：行政法律关系主体中必有一方为行政主体；行政法律关系主体法律地位的平等性和具体权利义务配置的不平衡性；行政法律关系权利义务的对应性和不对等性；行政法律关权力和权
15、利处分的有限性。30如果行政权力的膨胀是现代社会不可避免的宿命，如果行政权力的膨胀是现代社会不可避免的宿命，那么为了取得社会的平衡，一方面必须让政治充分那么为了取得社会的平衡，一方面必须让政治充分反映民众的意愿，另一方面在法的体系中应该最大反映民众的意愿，另一方面在法的体系中应该最大限度地尊重个人的主体性，使他们能够与过分膨胀限度地尊重个人的主体性，使他们能够与过分膨胀的行政权力相抗衡。的行政权力相抗衡。棚濑孝雄 31美国的市政府什么样 蓝彻库凯曼加蓝彻库凯曼加市（RANCHO CUCAMONGA）是南加州的一个新兴的小城市，十几万人口。在大洛杉矶地区，这样的城市有130多个。32 美国的地方
16、政府不是被上级政府管理的地方政府不是被上级政府管理的，不是对上级政府负责的不是对上级政府负责的。不存在不存在上级管理下级，不存在上级对下级的考核任免管理，也不存在上级职能部上级管理下级，不存在上级对下级的考核任免管理，也不存在上级职能部门对下级对口部门的纵向领导或指导门对下级对口部门的纵向领导或指导。美国没有各级组织部，选民就算是组织部吧；也没有各级纪委，反对党和自由媒体就起着纪委的作用。美国美国的每一级政府都是对选民负责，都是由选民选举官员和议员。的每一级政府都是对选民负责，都是由选民选举官员和议员。33市议会（一般称为市政务会市政务会）与市政府在同一栋建筑里。美国的地方政府有一定程度的自由
17、裁量权，可以自行制定地方法律，也叫做法令。地方的法令不是根据上级文件做出的，也不是由政府官员决定的，而是由市民选举出的政务委员会做出的，是由城市的居民做出的。有些法令结合当地的具体情况做出，很有特点。比如有的城市规定十几岁的青少年夜间不准上街，有的气侯干燥地区规定必须无条件向要水喝的陌生人提供饮用水，还有的城市规定狗的主人必须用皮带拴狗。34市政府没有警卫和门卫，没有传达室，连个看门的也没有，任何人都可以随便进出。我一个“老外”拿着照相机大摇大摆地进入了“党政机关”，肆无忌惮地拍照，也没有任何人阻拦和过问。可见他们毫无防范意识。也说明了社会和谐的程度。35美国的地方政府的官员如市长和政务委员（
18、市议员）是选举产生的，一般都是兼职的，没有薪水，不吃“皇粮”，只有少许的补助。而在市政府做具体工作的人员则是专业技术人员和业务人员，是吃“皇粮”的政府雇员。市政府也有雇临时工和钟点工，用工比较灵活。36门厅里有一台信息查询电脑，市民可以方便地查询所要了解的信息。37在门厅的右侧，是问事处。此刻是中午，正在交接班。里面那个穿白衣服的老太太看上去快70岁了。美国人65岁退休，男女一样，你到了65岁愿意干可以到67岁退休，还鼓励你呢。美国绝没有提前退居二线一说，不做事还拿工资，纳税人是不会同意的。我估计那个老太太大概是67岁了。我去询问这个城市有多少人口,工作人员也不问我是哪里来的，也不要我的证件看
19、，就马上敲击电脑查询，然后在纸上写给我到那一刻为止的该市人口是174，008人。38这是办事大厅的全景。请注意柜台上摆放的资料。在美国的各个政府机构，所有的政策都是透明的，清清楚楚地公示。政府工作人员也一定会按规定办事，既不可能刁难，也不会网开一面松动原则。在这里办事不用托关系走后门，也绝对没有烟酒吃喝桑拿红包。廉洁是最正常的常态。39政府人员站着为市民服务，为什么不坐着呢？可能是为了与市民保持平等，也可能是为了提高效率，怕站累了就快点办。请注意资料架，每处柜台都有各种资料，向市民提供详细的信息。40把棕榈树放在服务大厅的中央，感觉自然亲切。市民坐在这里等候。41这里是工程审批处的办公桌，办公
20、桌离柜台一段距离，有人来办事，审批人员就走到柜台前站着与公民对话。这位工程审批员看来很热爱生活，她的办公桌上摆着国旗、鲜花和一些照片。42这里是工程审批处的办公桌，办公桌离柜台一段距离，有人来办事，审批人员就走到柜台前站着与公民对话。这位工程审批员看来很热爱生活，她的办公桌上摆着国旗、鲜花和一些照片。政府审批人员把自己女儿的照片在公共办公的场所摆出来，而且面向来客。表达着一个母亲的自信与自豪，表达着她对生活的无比热爱，表达了一种感人至深的情调。在我们的习惯意识看来好像不够严肃，好像过于个人化个性化，好像把工作和生活搞混了，但这是在美国，这就是美国，随心所欲的美国。43柜台上表格，笔筒里插着鲜花
21、。这也是一种情趣和情调。44这里是收款的地方。大概意识到每个人在掏钱的时候都不那么情愿，这里不仅有鲜花，还有糖果罐。我打开盖抓了一把糖果。其实我平时不吃糖。但美国政府的免费糖不吃白不吃呀。不知道柜台上的台历做什么用？可能是提醒交款人正确填写日期吧。45柜台上的笔筒里有圆珠笔，可以随意拿，我也拿了一支。纪念呢。我注意到审批的印就摆在柜台上。难道不怕有人偷着盖印？一点警惕性都没有。46柜台里面工作人员的办公桌，招人喜欢的绿色。47到底是美国，商业意识无所不在。在大厅最显眼的地方是卖纪念品的柜台。这里卖印有城市标记的体恤衫、帽子、水杯、信封、钢笔等，还有介绍城市的书籍和录像带。我想，政府不一定是要靠
22、此赚钱，主要目的是宣传城市，增强市民对家乡的认同感。48这里是服务大厅旁的恳谈室，是政府人员与公民会谈交流的地方。也是说明解释政策的地方。这里有白板、电视，还有幻灯屏幕。在美国，由于地方政府的民主自治形式，使得公民可以就近直接参与政治，广泛参与政治，公民的政治意识比较强，爱国爱州爱家乡的抱负可以实现，所以呈现了积极的政治形态。美国200多年前建国时是马车和蜡烛的时代，只有700万人口，现在已经进入网络信息时代了，人口也多达3亿了，而建国时设计的政治制度依然有效和稳定，这里关键的关键就是公民广泛地参与国家大事和家乡小事。49恳谈室的端部像厨房一样，这里可以煮咖啡，烧茶水。美国人开会的时候常常喝着
23、咖啡，吃着小甜点，轻松随意，一点都不严肃。在美国，各级政府都没有信访办，公民也没有上访一说。其实上访现象是弱者被权力欺负时的一种无力无奈的申告和抗争。在美国，权力是被关在笼子里的，是被选票被舆论监督被公民的监督约束着的，是被分立的权力制衡着的，以权欺人仗势欺人的行为没有立足之地。所以老百姓用不着上访，用不着拦轿喊冤。50两个孩子在政府门口观看盛开的鲜花。美国地方政府对市民最大的服务功能就是教育。据统计。美国地方政府43的财政支出是用于教育的。美国社会在孩子身上舍得投入，这是一个民族保持兴旺发达的关键所在。51这是这个城市的文化娱乐中心。在市政府里可以拿到全年的演出和活动日程册。这里的许多文化活动和展览是免费的。52这是市区的一个街心花园，绿草茵茵，流水潺潺，亲切亲近。53市民在街心花园里休闲。融融其乐，悠悠其心。54树下的这个牌子告诉你，这里是无线上网的区域，你带上手提电脑到花园里可以随意上网。这是很有情调的创意呀，在草地上在树荫下在微风的抚摸下上网，真是惬意呢。55快乐的还是小市民们，他们冲进了喷泉戏水。56这里的音乐喷泉不是看的，而是让孩子们欢闹的。有了欢闹的孩子才有欢闹的日子。这个城市不错。市民们也一定喜欢。但他们肯定不会唱市政府的颂歌。不会的。
