1、劳动关系 第三章 劳动争议及处理 一、劳动争议 (一)劳动争议的概念 企业劳动争议，又称企业劳动纠纷，或称企业劳资争议和企业劳资纠纷，是指企业劳动关系的双方主体及其代表之间在实现劳动权利和履行劳动义务等方面产生的争议或纠纷。 企业劳动关系的冲突，是指企业劳动关系的双方主体及其代表在涉及到与劳动相关的经济利益时所产生的矛盾及其激化的外在表现形式，或所采取的各种不同的经济斗争手段。这就是说，企业劳动争议与企业劳动关系的冲突视为两个既密切相关又有一定区别的不同的概念。它们之间的重要联系和相关之处在于，两者都是指企业劳动关系的双方主体及其代表在涉及到与劳动相关的经济利益时或在实现劳动权利和履行劳动义务
2、等方面产生的相互矛盾及其表现形式；且这种矛盾在其初始阶段或并不激烈的情况下一般表现为企业劳动争议，这种矛盾发展到一定程度或变得激烈时就外化为企业劳动关系的冲突，可以说，企业劳动争议与企业劳动关系的冲突是一个问题的两个阶段，或一个问题的两个方面。当然，企业劳动争议并不必然发展为企业劳动关系的冲突，企业劳动争议可以通过适当的方法加以化解，而不必走向激化的形式；企业劳动关系的冲突也并不必然通过企业劳动争议这一阶段才会发展起来，企业劳动关系的双方主体及其代表之间的矛盾有时就直接趋向于激烈的形式，直接成为企业劳动关系的冲突。 企业劳动争议，是企业劳动关系双方主体及其代表之间在实现劳动权利和履行劳动义务等
3、方面产生的争议，而企业劳动关系就其本质而言是企业劳动关系双方主体之间的一种经济利益关系。因此，企业劳动争议就其本质上来说主要是双方主体围绕经济利益产生的权利和义务的矛盾和争议。 (二)劳动争议的内容 劳动争议的基本内容基本上有以下几个方面： （1）涉及到集体合同的执行、撤消和重新谈判等问题而发生的争议。这是与劳动相关的企业管理问题。 （2）涉及到劳动合同的执行、解除、变更和终止等问题而发生的争议。这也是与劳动相关的企业管理问题。 （3）涉及到工人的录用、辞退、辞职和工作变动等问题而发生的争议。这还是与劳动相关的企业管理问题。 （4）涉及到工资、津贴和奖金等问题而发生的争议。 （5）有关就业培训
4、和职业训练等方面问题而发生的争议。 （6）有关劳动保险、劳动福利以及女员工、未成年劳工特殊保护等方面问题而发生的争议。 （7）有关社会宏观因素和企业外部环境如通货膨胀、失业、社会保障、外国投资、政治因素和税率等问题而发生的争议。 （8）有关工会的成立、运作、管理和代表权等问题而发生的争议。 （9）有关工作安全和劳动卫生等问题而发生的争议。 （10）有关工作时间和休息、休假等问题而发生的争议。 (三)劳动争议的特点 企业劳动争议是发生在企业内部的企业劳动者与企业管理者之间的利益矛盾、利益争端或纠纷。它与一般的民事纠纷或民事争议相比，具有以下几方面明显的特点： 1.有特定的争议内容 只有围绕经济利
5、益而发生的企业劳动权利和劳动义务的争议，才是企业劳动争议 ；凡是在企业劳动权利和劳动义务范围之外的争议，都不属于企业劳动争议。如企业因财务问题、营销问题以及员工的股份分红问题而发生的争议就不属于企业劳动争议。 2.有特定的争议当事人 企业劳动争议的当事人就是也只能是企业劳动关系的双方主体，即一方是企业管理者及其代表，另一方是企业劳动者及其代表。只要也只有劳动者及其代表与企业管理者及其代表之间通过集体合同或劳动合同建立了劳动关系，他们才有可能成为企业劳动争议的双方当事人。只有发生在企业劳动关系双方主体之间的争议，才是企业劳动争议。 3.有特定的争议手段 争议手段是指争议双方当事人坚持自己主张和要
6、求的外在表达方式。企业劳动争议的手段不仅包括劳动者的怠工、联合抵制排工等方式，也包括企业劳动关系双方主体经常使用的抱怨、旷工、工作周转、限制产量、工业意外事故 以及工业破坏活动等方法。这些便构成了企业劳动争议特定的手段。 二、引发劳动争议的原因 劳动争议的发生，说明劳动关系在运行过程中碰到了障碍，是劳动关系中存在的不稳定因素呈显性化、复杂化状态，是劳动关系这一矛盾诸方面运动的结果。无论什么事物的运动都采取两种状态，相对地静止的状态和显著地变动的状态。两种状态的运动都是由事物内部包含的两个矛盾着的因素相互斗争所引起的。当着事物的运动在第一种状态的时候，它只是数量的变化，没有性质的变化，所以显出好
7、似静止的面貌。当着事物的运动在第二种状态的时候，它已由第一种状态中的数量的变化达到了某一个最高点，引起了统一物的分解，发生了性质的变化，所以显出显著地变化的面貌。我们在日常生活中所看见的统一、团结、联合、调和、均势、相持、僵局等等，都是事物处在量变状态中所显现的面貌。而统一物的分解、团结、联合、调和、均势、相持等等状态的破坏，变到相反的状态，便都是事物在质变状态中，在一种过程过渡到他种过程的变化中所显现的面貌。事物总是不断地由第一种状态转化为第二种状态，而矛盾的斗争则存在于两种状态中，并经过第二种状态而达到矛盾的解决。 三、劳动争议的处理制度 (一)处理体制的选择 各国处理劳动争议所遵循的立法
8、原则不外两种：一是自愿原则，二是强制原则。遵循不同的基本原则，就会形成不同的组织体制和办案体制。 根据自愿原则，调解或仲裁机构独立于政府的特征较强，由双方当事人协议是否调解或仲裁；和解协议必须是双方自愿达成；仲裁人员应由当事人选择。这就形成了“裁审自择”、“裁审分轨”的双轨体制。 根据强制原则，调解或仲裁机构与政府的联系较多，政府常常从中起主要作用；劳动争议任何一方当事人或者政府无须协商均可依据法律规定交付仲裁解决争议；仲裁人员由仲裁机构指定。在强制原则下有的国家规定仲裁裁决具有终局效力，有的国家则规定对裁决不服，当事人可向法院起诉，形成“裁审衔接”的单轨体制。 (二)劳动争议处理的一般方法
9、1.劳资双方自行解决 劳资协商制度是市场经济国家处理企业劳动争议的一种重要制度，协商解决的办法在处理企业劳动争议中使用的频率相当大。 协商解决的办法，主要是指劳资双方在平等的地位上就彼此争议的问题和焦点进行协商，以求得问题的解决。劳资协商制度，由于各国的国情、历史、传统的不同，形成各自不同的协商风格和协商内容，所以，各国都有自己不同的特点。概括起来，主要有劳资对话制、劳资共决制、工人代表制三种。 在市场经济国家里，企业集体谈判也往往作为解决企业劳动争议的主要手段之一。实际上，企业集体合同在某种程度上也可以看作是企业劳动争议处理的一种结果或结论。因此，可以说，与劳资协商制度一样，集体谈判制度也是
10、市场经济国家一种重要的企业劳动争议的处理制度。 在很多市场经济国家里，企业劳动争议发生后，劳资双方协商常常是前奏，在双方协商不成的情况下，才使用集体谈判。在日本，劳资双方更是巧妙地综合使用这两种方法为自己的利益服务。 企业管理者主要通过劳资协商制来阻碍或缓和工会参与管理的要求；工会则在协商阶段将有关问题和信息集中起来，强化自己的斗争手段，为确立自己在集体谈判中的有利地位奠定基础。 2.第三方参与解决 由劳资双方自己解决彼此之间的劳动争议或纠纷在市场经济国家已经形成了各种成熟的制度，这就是上文分析的劳资协商制度、集体谈判制度等。而当劳资双方彼此之间根本达不成协议时，即劳资双方自己无法解决彼此之间
11、的劳动争议时，就需要借助于第三方参与来解决这种争议，一般来说，企业劳动争议处理中的第三方参与主要有三种基本办法：调解、仲裁和诉讼。 我们所说的处理劳动争议，一般而言，均是指有第三方参与的劳动争议处理，在第三方参与的企业劳动争议处理的三种主要办法中，除诉讼以外，其他两种办法都需要建立相应的企业劳动争议处理的组织机构。企业劳动争议处理的组织机构的组建要实行“三方原则”，即在组织机构当中，必须有企业劳动争议的双方当事人的代表和第三方或中立方的代表。中立方的代表一般由政府或公益机构委派。企业劳动争议处理的组织机构的三方组建原则早在1919年的国际劳工组织章程中就已得到了体现；1992年国际劳工大会上，
12、劳工局长的民主化和国际劳工组织报告中对“三方原则”又进行了重新的强调。目前，发达市场经济国家的劳动立法中，大多数对企业劳动争议处理组织机构的三方组建原则都进行了必要的规定或说明。 (三)劳动争议的处理原则 1.合法原则 合法原则是指企业劳动争议的处理机构在处理争议案件时，要以法律为准绳，并遵循有关法定程序。以法律为准绳，就是要求对企业劳动争议的处理要符合国家有关劳动法规的规定，严格依法裁决。遵循有关法定程序，就是要求对企业劳动争议的处理要严格按照程序法的有关规定办理，企业劳动争议处理的开始、进行和终结都要符合程序法的规定；同时，对双方当事人应该享受的请求解决争议、举证、辩解、陈述和要求回避等有
13、关程序法的权利要给予平等的保护。 2.公正和平等原则 公正和平等原则是指在企业劳动争议案件的处理过程中，应当公正、平等地对待双方当事人，处理程序和处理结果不得偏向任何一方。尽管企业管理者和劳动者双方当事人在企业劳动关系的实际运作过程中所处的地位是不一样的，前者处于领导者、支配者的地位；后者处于被领导者、被支配者的地位，而一旦企业劳动争议形成，并进入处理程序阶段，两者便是平等的争议主体，都受到法律的平等保护。公正和平等原则要求企业劳动争议的任何一方当事人都不得有超越法律和有关规定以上的特权。 3.调解原则 调解原则是指调解这种手段贯穿于企业劳动争议第三方参与处理的全过程。不光企业调解委员会在处理
14、企业劳动争议中的全部工作是调解工作，而且仲裁委员会和法院在处理企业劳动争议中也要先行调解，调解不成时，才会行使裁决或判决。同时，即使是仲裁委员会的裁决和法院的判决也要以调解的态度强制执行，否则其法律效力的发挥也会大打折扣。 4.及时处理原则 及时处理原则是指企业劳动争议的处理机构在处理争议案件时，要在法律和有关规定要求的时间范围内对案件进行受理、审理和结案，无论是调解、仲裁还是诉讼，都不得违背在时限方面的要求，如企业劳动争议调解委员会对案件调解不力，要在规定的时限内结案，不要影响当事人申请仲裁的权利；企业劳动争议仲裁委员会在调解未果的情况下，要及时裁决，不得超过法定的处理时限；法院的处理也是这
15、样，在调解未果的情况下，要及时判决。总之，及时处理原则就是要使双方当事人合法权益得到及时的保护。 (四)劳动争议处理的程序 1.调解 调解是西方国家最为常用的解决劳动关系冲突和减少工人罢工次数的办法。实际上，调解也是市场经济国家处理劳动争议的基本办法或途径之一。 调解分为劳动争议调解委员会的调解和劳动争议仲裁委员会的调解两类。前者是自愿性的，即由当事人决定是否提请劳动争议调解委员会调解；后者是强制性的，即只要提请劳动争议仲裁委员会，就必须进行调解，这也是一项工作制度，一般经调解不成的，才进行裁决。 作为处理企业劳动争议的基本办法或途径之一，调解不是指企业劳动争议进入仲裁或诉讼以后由仲裁委员会或
16、法院所作的调解工作，而是指企业调解委员会对企业劳动争议所作的调解活动。企业调解委员会所作的调解活动主要是指，调解委员会在接受争议双方当事人调解申请后，首先要查清事实、明确责任；在此基础上，根据有关法规和集体合同或劳动合同的规定，通过自己的说服、诱导，最终促使双方当事人在相互让步的前提下自愿达成解决企业劳动争议的协议。 目前，劳动争议调解委员会设于企业，由企业的员工代表、行政代表和工会委员会代表组成，主任由各成员共同推举，委员会的工作受员工代表大会的领导。劳动争议调解委员会的调解，必须有当事人一方提出申请，同时另一方表示愿意接受，才能进行。当事人任何一方不愿接受调解，或调解达不成协议，只能交付仲
17、裁。应当注意的是，按规定因开除、除名、辞退违纪员工发生的争议必须直接提交劳动争议仲裁委员会，而不能向劳动争议调解委员会申请调解。另外，若发生劳动争议的员工一方人数为10名以上，并具有共同申请理由，可由当事人推举1至3名代表，参加调解或仲裁活动。 实施调解的结果有两种：一是调解达成协议，这时要依法制作调解协议书。二是调解不成或调解达不成协议，这时要做好记录，并制作调解处理意见书，提出对争议的有关处理意见，建议争议双方当事人依照有关法规的规定，向劳动仲裁委员会提出仲裁申请。 调解协议由调解协议书具体体现。只要达成协议，争议双方当事人要自觉执行调解协议；当然，双方当事人也有对调解协议反悔的权利。调解
18、委员会对当事人的反悔只能说服、劝解，无权强制执行，但有建议仲裁的权利。只要一方当事人对协议反悔，或拒不执行协议，经调解委员会说服、劝解无效，就视为调解不成。 劳动争议调解委员会处理劳动争议，应当自当事人提出申诉之日起30日结案，到期未结案则视为调解不成。 以调解方式解决劳动争议，具有程序简易、费用低廉、有利于促进当事人之间的团结和维护正常生产秩序等优点。而且，由于调解协议完全出自双方自愿，一般都能严格执行。但是，由于调解完全依靠当事人的自愿，难以保证所有劳动争议都得到解决。因此，除了这种方式以外，还必须有更加具有权威的解决办法。 2.仲裁 仲裁是西方国家另一种解决劳动关系冲突的办法。同时，仲裁
19、也是市场经济国家处理劳动争议的另一种基本办法或途径。仲裁是指劳动争议仲裁机构依法对争议双方当事人的争议案件进行居中公断的执法行为，其中包括对案件的依法审理和对争议的调解、裁决等一系列活动或行为。 劳动争议仲裁委员会由劳动行政机关代表、工会代表和企业主管部门代表组成，三方代表应当人数相等，并且总数必须是单数，委员会主任由同级劳动行政机关负责人担任，其办事机构为劳动行政机关的劳动争议处理机构。劳动争议仲裁委员会对于劳动争议双方来说是第三者，它的决定无须经双方同意，并具有法律强制力，因而仲裁是比调解更为有效的解决方法。按规定，劳动争议的任何一方不愿调解、劳动争议经调解未达成协议时，均可向劳动争议仲裁
20、委员会提出仲裁申请，并提交书面申请书。申请书应写明争议双方当事人的情况、申请仲裁的理由、要求解决的问题及有关的证明材料等。申请人应根据争议双方的人数提交申请书若干份。 当事人申请仲裁，因履行劳动合同而发生的争议，应自争议发生之日起60 日内或从劳动争议调解委员会调解不成之日起30日内，向劳动争议仲裁委员会提出。因开除、除名、辞退违纪员工而发生的争议，当事人应于企业公布处理决定之日起15日内申请仲裁。因特殊原因，当事人可在其知道或应当知道权利被侵害之日起1年之内提起追诉。超过规定期限，仲裁机构不再受理。 仲裁委员会在收到仲裁申请后一段时间内（一般为7天）要作出受理或不受理的决定。决定受理的，仲裁
21、委员会要及时通知申请人和被诉人，并组成仲裁庭；决定不受理的，要说明理由。 在受理申诉人的仲裁申请后，仲裁委员会就需要进行有针对性的调查取证工作，这其中包括拟定调查提纲，根据调查提纲进行有针对性的调查取证，核实调查结果和有关证据等。调查取证的主要目的是收集有关证据和材料，查明争议事实，为下一步的调解或裁决做好准备工作。 劳动争议仲裁委员会在处理劳动争议时，应先行调解。调解成功，劳动争议仲裁委员会制作调解书，由双方当事人签字，劳动争议仲裁委员会成员署名，并加盖委员会印章，调解书一经送达当事人，即发生法律效力，当事人必须执行。一方不执行，另一方当事人可申请法院强制执行。如调解不成，则应及时仲裁，由劳
22、动争议仲裁委员会召开会议，并根据少数服从多数的原则作出仲裁决定。仲裁决定作出后，应制作仲裁决定书。由劳动争议仲裁委员会成员署名，并加盖委员会印章，送达双方当事人。当事人一方或双方不服仲裁的，可以在收到仲裁决定书之日起15日内向人民法院起诉；一方当事人期满既不起诉也不执行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。 与企业劳动争议的调解相比，企业劳动争议的仲裁具有这样一些明显的特点：仲裁申请可由任何一方当事人提出，而不必由双方当事人共同提出，或不必在双方当事人首肯的情况下由一方当事人提出；仲裁机构的仲裁调解或仲裁裁决依法生效后具有强制执行的法律效力，当事人必须执行；仲裁机构在调解不成的情况下，必须
23、作出最终裁决。 劳动仲裁是世界各国解决劳动争议较普遍的方法，其基本精神是由一个中立的第三者对当事人之间的争议作出评判。仲裁和调解相比，最大的特点是其更具权威性和法律效力。从我国劳动争议仲裁来看，仲裁活动具有一定的行政性质，也有一定的群众性质，不是纯粹的司法活动。根据司法最终解决的法制原则，劳动争议的最终解决只能依靠国家司法机关，这也是许多国家所普遍遵循的原则。因此，我国劳动争议处理程序还包括人民法院的审判。 3.审判 劳动争议当事人不服仲裁，可以在收到仲裁决定书之日起15日内向法院起诉，由法院依民事诉讼程序进行审理及判决。法院审判劳动争议的最大特点在于它的处理形式严肃性与权威性及其法律效力。但
24、审判毕竟是解决劳动争议的最后阶段，由于有调解和仲裁程序在前，所以，真正通过审判解决的劳动争议并不多。 企业劳动争议案件的审理，可以在普通法院，也可以设立专门的劳动（劳工）法院。如德国劳动法院、芬兰劳工法庭等就是专门设立的劳动法院。 与企业劳动争议的仲裁相比，企业劳动争议的法律诉讼具有这样一些鲜明的特点：法律诉讼是在法院进行的，法院在处理企业劳动争议的过程中有权采取强制措施；法律诉讼程序相对较为复杂，各种证据和材料的准备相对较为严密；法院的调解或判决具有最终解决争议的效力，可以由自己对争议当事人实施强制执行。 企业劳动争议的法律诉讼一般由这样几个阶段组成： （1）起诉、受理阶段。起诉是指争议当事
25、人向法院提出诉讼请求，要求法院行使审判权，依法保护自己的合法权益。诉讼请求要尽可能详细，要明确被告，要说明要求被告承担何种义务等；在诉讼请求明确的同时，还要尽可能多地提供争议发生的时间、地点、争议经过和有关事实根据以及相应的法律文书等 受理是指法院接收争议案件并同意审理。法院的受理与否是在对原告的起诉进行审查以后作出决定的。对决定受理的案件，法院要在规定的时间内通知原告和被告；对决定不受理的案件，法院也应在规定的时间内通知被告，并尽量说明理由。当然，对法院裁定为不受理的案件，原告可以上诉。 （2）调查取证阶段。法院的调查取证除了对原告提供的有关材料、证据或仲裁机构掌握的情况、证据等进行核实外，
26、自己还要对争议的有关情况、事实进行重点的调查，包括查明争议的时间、地点、原因、后果、焦点问题以及双方的责任和态度等。法院的调查取证要尽可能对各种证据进行仔细、认真的收集和核实。 （3）进行调解阶段。法院在审理企业劳动争议案件时，也要先行调解。法院的调解也要在双方当事人自愿的基础上，法院不得强迫调解。法院调解成功的，要制作法院调解书。法院调解书要由审判人员、书记员签名，并加盖法院的印章；法院调解书在由双方当事人签收后，即具备了法律效力，当事人必须执行。法院调解不成或法院调解书送达前当事人反悔的，法院应当进行及时判决。 （4）开庭审理阶段。开庭审理是在法院调解失败的情况下进行的，这一阶段主要进行这
27、样一些活动：法庭调查、法庭辩论和法庭判决等。法庭调查主要是由争议当事人向法庭陈述争议事实，并向法庭提供有关证据；法庭辩论一般按照先原告后被告的顺序由双方当事人及其代理人对争议的焦点问题进行辩论；法庭判决是在辩论结束以后，由法庭依法作出判决。法庭判决要制作法庭判决书，法庭判决书在规定的时间内要送达当事人。 （5）判决执行阶段。法庭判决书送达当事人以后，当事人在规定时间内不向上一级法院上诉的，判决书即行生效，双方当事人必须执行。当事人不服一审判决的，有权向上一级法院上诉。 (五)劳动争议处理中的“三方机制” “三方机制”是近百年来在西方发达国家逐步形成并推广的一种社会关系和企业劳资关系的协调机制。
28、所谓三方，一方指以政府为代表的国家（在许多国家是由政府的劳动部、社会部或就业部作为国家的代表），另外两方是雇主（企业主、工厂主）和工人的代表，而工人通常是由工会作为其代表。“三方机制”在调解社会矛盾，解决劳资冲突方面发挥着重要作用。随着经济日益全球化，“三方机制”已推广到许多国家和地区，三方原则成为各国协调劳资关系、处理劳资纠纷的共同准则。我国作为国际劳工组织的成员国，无疑应当使劳动制度，包括劳动争议处理制度尽可能地与国际通行的制度接轨或靠拢。 关于“三方机制”的内容，目前有几种不同的理解，有的理解为劳动争议调解或仲裁的办案机制；有的理解为组织机制，即主张只需劳动争议处理机构中的组织有三方代表
29、组成即可；有的则理解为综合机制，即主张从劳动争议处理制度的各个方面综合落实“三方原则”，而不能只强调某个方面。 “三方机制”中用人单位代表，本应在用人单位团体（即雇主团体）中产生，实践中以政府经济综合管理部门的代表充当用人单位方面的代表，这是缺乏法律依据和理论依据的。其一，用人方是经济管理机关的相对人，相对人和管理人的利益并不一致；其二，掌握管理权的机关作为一方利益的代表，对另一方显失公平；其三，这种经济综合管理部门往往不能代表各种所有制形式的企业。 (六)全球化下的劳工政策 自二次大战结束以来，贸易自由化、多国籍企业的发展，以及资本与劳工的跨国移动程度的，逐步提高，出现了经济全球化的趋势。随
30、着经济全球化，劳工政策也应全球化，而与该政策有关的政府的干预角色，国际合作，以及文官体系等，也应做观念的调整。 1.不可阴挡的经济全球化潮流 对适应经济全球化的劳工政策研究中，曾提出不少见解，例如， Trebilcocket al归纳欧美国家适应全球化而曾采取的劳工调整政策有以下4 类：（1）维持工作机会，包括对工资直接补贴、对企业（特别是造船、煤矿、纺织、成衣、制鞋和钢铁等企业）产出补贴、对企业内的多余人力进行训练之补贴、缩短工时之补贴和协助员工买下公司（如低利贷款、租税优惠）等。（2）保持收入水准，包括一般性的失业救济和针对特定行业（衰退产业）或特定状况（受进口产品冲击）的特殊所得福利措施
31、。（3）协助转业，包括提供就业资讯、介绍就业、关厂善后保护（如制订关厂法、预先通知的要求、给予合理资遣费、补助职业训练）等。（4）创造新的工作机会，包括补贴民间部门增雇员工和扩大公共部门（含公营事业）的雇用人数。这些建议涉及促进就业以及失业纾缓与协助。 2.全面性全球化劳工政策 从这些政策建议的内容可知，彼此的互助关联性很高。尤有甚者，全球化下的劳工政策不能离开产业、贸易、财政、货币、治安、教育、社福、医疗、外交等其他总体政策；也不能忽视外国的各项政策对台湾各项政策的冲击（若不是直接影响劳工政策，则会透过其他政策间接影响劳工政策）。因此，全球化的劳工政策可区分为三个层次的结构，最底层是国内的劳
32、工政策，其次是国内的其他政策，第三层则是外国的各项政策。 为了让全球化劳工政策更为完美，尚需了解政府干预角色、国际合作，以及拥有全球观念的重要性。政府要不要干预劳动市场的运作，根本不是问题（因为一定要干预的），真正的关键是如何干预的问题。 事实上，政府的干预宜以提高市场机制的运作程度为目标，政府行为易因以下三种原因而失灵： （1）官员有寻租行为 官员也是人，也有自利心。当他们借公共部门的职位而拥有干预劳动市场的权力时，难免会按照自己倾向劳方或雇方的立场，在法律许可的范围内，权衡调整。政策的执行者（不论位子高低）对于政策的效果，都有不可忽视的影响力，就法令不可能完美地界定各种具体状况，且是不断变
33、化的。 （2）政府的效率不易避免 公共部门低效率的主要原因有三：一是它具有高度的独占性，二是它在管理上重防弊而轻兴利。独占之下，缺乏完全可资评比的对象，故其员工有时会夸大工作量，膨胀工作的重要性，呈现帕金森定律之状；其管理者则常对特定事件反应过度，从而会制定一般性的规范，来防范鲜少发生的事件，形成“鲜少事件规模效果”，这些都不利于公共部门的生产效率。第三个主因是，政党政治下，在野党在政策制定时，会经由妥协而纳入与执政党不同（有时矛盾）的见解，执政党会妥协亦是基于可能变成在野党或为求得共识之故，政令执行时可能发生法源不一致的困扰。 （3）执行成本高昂 政府若欲取代市场机制，必须充分搜集市场失灵背
34、后的相关信息；而政府行为若欲平衡有关群体对政策的看法，必须准确评估各群体的反应系数和政策效果。这些做法都不容易，尤其劳方和雇方内部的异质性愈来愈高，变迁也日渐快速，遂令执行成本不易降低，政府失灵也难以排除。 先进国家的经验显示，市场竞争有利于得到较佳效率的结果，而政府可将直接干预市场的手段改为以管制之规范来促进市场的自由化，从而激励竞争效率。再者，政府的主导力量太强，乃是一刀两面的情事：它固然可能使政策较易推动，但也可能较重视分配目标，从而轻忽效率目标。所以，政府要谨慎思量干预的手段。 在追求国际合作方面，面对经济全球化，劳工政策如果仍以国界为限，将面临盲点：一来本国的法律、政策不易充分约束本
35、国籍企业海外分支机构的行为，二来外国的法律、政策可能与本国者产生冲突，而有抵消原先期望效果之虑。例如，美国对劳动三权的保障相当充分，但美商在台湾的子公司对劳动三权的尊重绝比不上在美国本土的状况，只是比本土企业较会遵守法令而已；台商在台湾强调人性化管理，到了大陆就强调军事化管理。而提高全球化的程度可能增加本国的失业率，造成所谓“社会倾销”的结果。 因此，面临企业全球化的态势，必须尝试国际合作的可能性。由于各国的政策目标、经济环境、政治生态和社会背景等，都有所差异，故欲追求各国间的合作，并非易事。例如，1948年时，GATT的创始国就曾在“全球贸易组织” （ITO）的宪章中，明列劳工权益条款，欲适
36、用于GATT的会员国；后因美国国会反对，致ITO流产，而GATT遂无劳工权益的规范，仅有禁止强迫性劳动约束。近几年来，美国和北欧国家建议在GATT中增列劳工权益条款，却未能获得多数的赞同。1996年12月首届WTO部长级会议的“新加坡宣言”虽强调，与会者支持国际劳工组织（ILO）所制定的劳动基准，但并无强制约束力。 比较有效的例子有三：一是美国单方面地引用其综合贸易法中的第301条，要求贸易对手国积极改变其劳工法令或政策（如提高劳动基准之强制规范），否则就施以贸易报复（俗称“蓝色301”）。过去台湾压抑工会的政策曾遭美国指责而有所放松，劳基法的制定也部分缘于美国施压。二是NAFTA在美国国会批
37、准的过程中，为安抚工会反对NAFTA的立场（怕墨西哥会对美、加造成“社会倾销”），而增列劳工合作附属协定；但该协定仅涉及安全卫生、最低工资和童工等项目。三是EU在整合过程中的做法。它在EC成立之初，就设立“欧洲社会基金”和“欧洲投资银行”，借以让国力较强者对国力较弱者提供财务补贴，以缓和输入失业的效果。再者，它始自1961年制定的社会宪章，追求会员国劳工权益规范的统一；迄今已在安全卫生、同工同酬、大量裁员的最低要求、调动保障、孕妇产妇保护，工时保护，青少年工作保护等项目上，获得共识。 这些现象都表示，经贸往来愈密切的国家之间，似可尝试就劳工政策的国际合作，展开对话。 在培育全球观的文官体系方面
38、：要适切地因应企业全球化的发展，必须规划和执行全球化的劳工政策，而欲该劳工政策完美，需拥有全球观的文官体系 (七)要建立劳资协商机构 若想在生产事业上迎头赶上其他国家，首要任务便是建立劳资协商机构。劳资关系基本上可分为两个层面来谈：其一，是劳动者与其直接上司的关系；其二，是工会与资方高级主管的关系。这两种在本质上，都是对立的。以劳动者和直接上司而言，劳动者要求工作有保障和较高待遇，因此他们联合团结，组成工会。直接上司负责对劳动者的工作成绩予以评估，这关系到劳动者的待遇，而双方对工作成绩意见不尽相同，工会产生冲突。以工会和资方高级主管而言，工人付钱给工会，工会为求更多的会员加入，必希望有更多的工
39、作机会。而资方主管为求精简成本，势必希望最少的工人从事最多的工作，并希望消除工会的力量。这两项对立的关系，再加上“资方付钱给工人，工人付钱给工会”，这种复杂的利益三角关系，使劳资关系变得非常复杂。 而解决这种复杂劳资关系的关键，便在于能否在每个企业中，建立一个机构或委员会，由劳资双方代表共同参与，以理性、诚恳的态度互相讨论问题、解决问题。这种机构要运作成功，必须有四个条件：第一，管理方式完全公开化。双方本身工作若有任何隐瞒、欺骗，则双方的信心破灭，便完全无法讨论任何问题。第二，任何会议、商讨，必须针对问题，不可有“打太极拳”的情形出现。第三，此种组织中必须有工会人员参与。第四，当劳资双方未能达
40、成协议时，资方仍应实行其政策。这个方式在欧洲和日本都行得通，但在美国，则因企业界的资本主义色彩过浓，因此实行时多有困难。 改善劳资关系，是企业界的当务之急；良好的协调制度若不迅速建立，则生产业永无出头之日。 案例：三洋公司对劳资问题的处理 劳资关系，历来是资本主义生产关系中一个十分敏感而且让资本家十分头疼的问题。特别是现代化大生产中，随着生产的国际化，劳资问题更加突出。 日本三洋公司总经理井植聪在处理劳资关系特别是跨国劳资关系问题上有独到之处。 美国阿肯色州佛里斯特市电视机厂一味追求产品数量，不顾产品质量，产品质量低劣，顾客怨声载道，最后弄得一筹莫展，工厂大量减员，一个两千人的大厂顿时缩到50
41、0人以下，呈现出风雨飘摇的景象。 1977年，日本三洋公司正式接管了这家工厂。 对日本人来说，生产技术、产品的质量都是他们的拿手好戏，而要想在此地站稳脚跟，不仅仅要投入大量的资金、最重要的是要解决好面临的一个很大的问题，而且不能留下后患。他们面对的是一个完全陌生的有着复杂民族、种族关系的国度，另外，虽然佛里斯特市大多数市民对日本人是持赞许态度的，但是也有一些人，特别是二次世界大战中同日本人作过战的老兵，对日本人却相当反感。所以日本人的当务之急，是如何赢得工人和市民的信任，如何缓解调和劳资关系，提高工作效率，使工厂起死回生，旧貌换新颜。 三洋公司总经理井植聪选择了推行一套“着眼于人”的管理方法，
42、并有约在先，要求日本职员深入城市生活，参加当地社会事务，不要把自己圈在一个 “小东京”里隐居。 日本人接管后办的第一件事看来与业务毫无关系邀请全体工人聚首喝咖啡，吃炸面饼圈，还赠送每人一台半导体收音机。井植聪看到厂里灰尘满地脏乱不堪，便提议创造一个清新的工作环境，于是大家一起动手，使工厂焕然一新。 井植聪多年的经验告诉他，每当劳资关系发生激烈冲突时，总有一个团结工人的工会组织走在前头，他便向大家宣布：为了建立和谐的工作关系，希望同厂里的工会组织携手合作，并亲自出马会见工会代表。他说：“公司信奉工人联合原则，希望工会协助公司搞好业务工作。”随着时间的推移，工会被他争取过去了。 教育管理人员照顾工
43、人的感情，也是井植聪调和劳资关系的又一做法。三洋公司对工作表现不好的工人一般不采取开除的办法。而是同工会一道对他们进行教育，帮助他们转变成高效率的工人。井植聪还严格要求日本的管理人员，要他们勤奋工作，在工人面前作表率，不要与工人之间形成明显的界限。 公司经常举办的各种娱乐活动也成了加强劳资关系的一项重要内容。 当然，事情也并非一帆风顺。1979年，工会因生活费用同日本资方发生争议，举行了两个月的罢工。后来双方各作让步，罢工即停止，而且劳资双方都认为这次罢工并未伤害彼此的感情。罢工后，双方还顺利地签署了一项新的劳资关系协定。这次事件的化解，不能不说与井植聪平时的努力有关系。 工人精神面貌的焕发，带来了生产经营状况的不断改善，三洋公司的业务也蒸蒸日上。
