1、第十章第十章 环境治理环境治理l 环境治理是一项社会行动，它是为了解决已经出现的环境问题、预防潜在的环境风险以及协调经济与环境关系而开展的社会行动的总和。l 随着环境问题的发展和环境保护思潮的涌现，欧美国家率先从立法、环保机构建设、资金投入、技术研发以及扩大公众参与等方面加强环境治理。l 环境治理的政策工具包括管制性、市场性和自愿性环境政策等三种。其中，管制性环境政策主要运用行政命令、法律法规以及环境标准等手段；市场性环境政策主要运用收费、收税、市场交易以及经济补偿等手段；自愿性环境政策则主要依赖各种自愿性环境保护协议、环境行为准则和环境管理标准。本章要点本章要点l 环境治理的发展历程可以分为
2、三个阶段，即末端治理、全过程治理和复合型治理。其中，末端治理是通过技术手段对已经生成的污染物的处理；全过程治理包括源头治理和过程治理；而复合型治理则是对中国环境治理新趋势与新特征的概括。l 中国的环境治理是从环境保护中演变而来的。近年来，中国社会各界积极应对环境衰退，不断加强环境治理的制度化、科学化以及全面化，这一进程体现了环境治理的现代化。l 中国环境治理具有普遍性、复杂性、政府主导性、制度性以及效果的日益彰显性等特征。本章要点本章要点u环境治理u环境政策u末端治理关键概念关键概念u 全过程治理u 复合型治理u 环境治理体系目录第一节 环境治理的产生及其含义第二节 环境治理的发展阶段第三节
3、中国的环境治理第一节环境治理的产生及其含义环境治理的产生及其含义 欧美国家率先开启了工业化历程，其环境问题暴露得早，因而率先出现了环境保护思潮，发出了环境保护的呐喊。美国现代意义上的环境运动肇始于19世纪以来的资源保护运动和荒野保护运动，对全球环境治理进程产生了深刻影响。在19世纪后期，环保主义者开始积极反思人类行为，更深入地探索人与自然的关系。在19世纪70至80年代，荒野保护运动的代表人物约翰缪尔为自然代言，并以此对抗当时的主流话语，呼吁人们以实际行动保护自然。同时，他创立了美国历史上的第一个自然保护组织塞拉俱乐部。缪尔及其荒野保护运动还影响并敦促美国政府建立了很多自然保护区。一、环境治理
4、的产生一、环境治理的产生 1962年，“现代环保运动之母”蕾切尔卡逊的寂静的春天出版。该书阐述了过度使用以杀虫剂为代表的化学药物造成的环境污染、生态失衡以及环境健康问题，引起了巨大的社会轰动。它对于唤起人们的环境意识起到了重要作用，在一定程度上也推动了相关环境法的出台和美国环保局的建立。为推动全球环境治理，联合国人类环境会议于1972年在瑞典首都斯德哥尔摩召开。只有一个地球是为本次大会提供的一份非正式报告。该会议通过了联合国人类环境会议宣言。作为首个环境保护方面的全球宣言，它具有里程碑式的意义，对于推进世界各国的环境保护和环境治理进程发挥了重要作用。1972年年底召开的联合国大会做出了建立环境
5、规划署的决议，1973年1月联合国环境规划署（UNEP）正式成立。这是联合国统筹全球环保工作的组织，它以“促进环境领域国际合作”“在联合国系统内协调并指导环境规划”“审查世界环境状况，以确保环境问题得到各国政府的重视”“定期审查国家和国际环境政策和措施对发展中国家造成的影响”“促进环境知识传播和信息交流”为宗旨。可以说，环境保护与环境治理由此成为联合国的一项常规性责任。自成立以来，联合国环境规划署与多个环保组织建立了伙伴关系，参与环境评估和管理等活动，发起濒危物种国际贸易公约关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书关于危险废物越境转移巴塞尔公约和生物多样性公约等公约与协定，并围绕“只有一个地球”“环
6、境与和平”“转变传统观念，推行低碳经济”等主题开展了一系列活动，在全球环境治理中发挥了重要作用。环境治理早期由自然科学主导，主要是污染控制和污染处理视角，具有鲜明的技术性特征。随着环境治理中的经济、法律、政治和社会等问题的凸显，社会科学研究的重要性日益凸显。其中，经济学、法学和管理学等学科介入较早，社会学的研究相对较晚。在环境治理方面，社会科学家将社会结构、法律规范、权力分配、环境传播、环境正义与话语分析等纳入研究范畴。需要注意的是，在20世纪80年代，社会学家费孝通已经开始呼吁工业污染治理。（一）环境治理的含义二、环境治理的含义与类型二、环境治理的含义与类型 关于环境治理这一议题，学界所采用
7、的概念表述存在差别，主要包括以下三个方面。一是生态环境治理。二是生态治理。三是环境治理。从社会学的角度看，环境治理是一项社会行动。环境治理的对象不仅包括已经发生的环境污染，还包括潜在的环境风险。由此，我们认为，环境治理是为了解决已经出现的环境问题、预防潜在的环境风险，以及协调经济与环境关系而开展的社会行动的总和。具体而言，这包括两个方面的议题。一方面，它是多元利益主体对人类社会活动的引导和规制。另一方面，在重视生态修复、污染治理以及环境风险应对的同时，它更加注重通过制定社会规范（包括法律和政策）、提升企业和公众的环境意识以及增进人类的环境友好型行为等路径，推动人类经济社会活动可持续发展。（二）
8、环境治理的类型（二）环境治理的类型 根据不同的标准，环境治理可划分为以下几种不同类型。根据治理主体这一标准，环境治理可分为政府主导型环境治理、企业探索型环境治理和民间自发型环境治理。根据治理的空间范围这一标准，环境治理可分为城市环境治理和农村环境治理。根据治理目标这一标准，环境治理可分为专项环境治理和整体性环境治理。根据治理发生的时间这一标准，环境治理可分为事先预防型环境治理和事后应急型环境治理。（一）管制性环境政策（二）市场性环境政策（三）自愿性环境政策三、环境治理的政策工具三、环境治理的政策工具第二节环境治理的发展阶段环境治理的发展阶段 在20世纪70年代之前，污染物质，如废气、废水和废渣
9、等，往往不经过任何处理就直接外排（放）。这种现象在工业化早期普遍存在。随着人们对工业污染危害认识的加深，开始降低污染物浓度，后来又意识到自然环境的吸收和净化能力有限，由此开始根据环境的承载能力计算一次性污染排放的限度和标准，将污染物稀释后再排放。这就是所谓的稀释排放方法。然而，稀释排放不但没有解决污染问题，反而对生态环境造成了严重的破坏。（一）末端治理的产生及其含义一、末端治理一、末端治理 在此背景下，工业化国家纷纷强化技术革新与技术处理，由此产生了末端治理的方式。所谓末端治理，指的是污染物质在产生后和直接或间接排到自然环境之前进行处理以减轻环境危害的处理方式。具体而言，它是通过采取物理、化学
10、和生物等方法，将污染物对自然界和人类的危害降到最低，其着眼点是在企业层次上对生成污染物的治理。在20世纪70年代，末端治理已经较为广泛地被付诸实践。末端治理的流行与人类对技术的盲目崇拜有很大关系，人类过于自信地认为“环境问题是发展中的副产物，只需略加治理，就可以解决”。在当时的历史条件下，政府和企业普遍将技术视为解决环境问题的灵丹妙药和终极处方。（二）末端治理的特点（二）末端治理的特点第一，处理手段的技术性。第二，处理结果的可视性。第三，处理方式的末端性。第四，治理成效的短期性。（三）末端治理的绩效与缺陷（三）末端治理的绩效与缺陷 一般而言，末端治理的积极作用主要包括以下几个方面。第一，它在一
11、定程度上缓解了环境污染与环境破坏。第二，它在一定程度上减轻了环境污染对人类的健康威胁。第三，在特定的技术条件下，工业生产过程中完全避免污染物的产生是一个理想状态。从整体上看，末端治理的缺陷主要包括如下几个方面。第一，末端治理过于依赖技术，而技术并非万能的，也难以解决技术以外的问题。第二，末端治理的经济成本很高，难以具有持续性。第三，末端治理设施常常没有实际运转。第四，末端治理无法从根本上解决环境问题。1.1.源头治理源头治理 鉴于末端治理无法根治环境问题的缺陷，欧美国家开始探索污染预防战略，由此开启了源头治理。所谓源头治理，指的是通过采用清洁能源和减少能源使用等方式，对生产环节产生的污染物质源
12、头进行的预防型治理。其中，清洁生产是政学两界普遍采用的称谓。（一）全过程治理的含义及其构成二、全过程治理二、全过程治理 清洁生产是对传统生产模式的根本变革，是在生产过程中及其生产周期就开展削减污染、合理利用资源以及减少废物的生产方式。相对于污染物产生后再进行治理而言，清洁生产是通过原材料替代、产品替代、工艺重新设计、效率改进等方法对污染物从源头进行削减。清洁生产具有系统化的要求：对生产过程而言，要求节约原材料和能源；对产品而言，要求减少从原材料提炼到产品最终处置的全生命周期的不利影响；对服务而言，要求将环境因素纳入设计和所提供的服务中。清洁生产不但降低了末端治理的成本，而且对于预防污染再生和“
13、二次污染”具有重要意义。清洁生产与末端治理的主要区别如下。作为预防污染的关键举措，清洁生产理念源自20世纪70年代。有研究认为，早在1970年，荷兰就提出了污染防治设想，即从减少来源、实行再生利用或减少对环境有害物质总量入手，避免或尽量减少废弃物和排放物的产生。1979年，欧洲共同体理事会宣布推行清洁生产政策。1984年，美国国会通过了资源保护与回收法有害和固体废物修正案。美国较早开启清洁生产实践，并取得了积极成效。中国在环境治理实践中提出了“预防为主、防治结合、综合治理”的基本思路。20世纪80年代，我国就提出了“预防为主、防治结合”的思想，但当时这主要停留在理念和规划阶段。到了90年代，作
14、为“预防为主”思想的具体体现，清洁生产得到了高度重视。2.过程控制过程控制 过程控制是体现全过程治理的重要方面。过程控制包括很多具体内容，前述清洁生产也具有过程控制的属性。本部分重点介绍循环经济这种强化过程控制的重要措施。循环经济由美国经济学家波尔丁提出，主要是指在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃物处置的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线形增长经济转变为依靠资源循环的一种经济形态。循环经济被认为是一种生态经济，因为它改变了传统的“资源产品污染排放”单向流动的线性经济模式。循环经济以减量化、再循环、再利用等3R为指导原则，运用生态学原理将经济活动组织成“资源产品再生资源”的反馈式流程，实现“
15、低开采、高利用、低排放”，以最大限度地提高资源利用率和减少污染物排放。中国循环经济发展起步较晚，但在综合考察国情和借鉴他国经验的基础上，循环经济得到快速发展。20世纪90年代初期，工业污染防治从“末端治理”向全过程控制转变，着手限制资源消耗大、污染严重和技术落后产业的发展。在全过程治理方面，早期强调的是清洁生产，后来强调发展循环经济，并将二者作为实现可持续发展战略的重要路径。有研究认为，清洁生产和循环经济都是先由环保部门推动，而后由经济部门主导的。其中，中国环保部门率先引入清洁生产，而随着1997年中加清洁生产项目的实施，清洁生产逐步由经济部门主导。循环经济“同样是由环保部门率先启动，由高层决
16、策者批示，随后在2004年左右转至经济部门唱主角”。（二）全过程治理的特征（二）全过程治理的特征 全过程治理改变了末端治理的单线性治理模式，具有整体性和可持续性特征。第一，整体性。全过程治理强调环境治理要贯穿于企业生产的全部环节，具有整体性和系统性思维。就生产环节而言，它从生产原料和能源投入的减量、污染物质的源头预防、生产过程的环境监管以及生产废料的再循环和再利用等方面，致力于企业生产环节的闭合。第二，可持续性。全过程治理致力于从源头和过程两个方面减少生产的负外部性，构建“资源产品再生资源”的反馈式流程，追求“低开采、高利用、低排放”的目标，这体现了可持续性特征。复合型环境治理是学界关于环境治
17、理的一个趋势性判断，或者说是针对中国环境治理的趋势、特点和阶段的一种理论描述，它在某种程度上契合了环境治理体系与治理能力现代化的政策话语，但目前还不是一个政策术语。复合型环境治理是面向整体环境的、依托整体环境的、为了整体环境的综合治理和社会变革时代的治理模式。同时，它是由政府、市场、社会组织和公众等多元主体共同参与、相互合作形成的一种新型的现代环境治理理念和治理结构。（一）复合型环境治理的含义三、复合型治理三、复合型治理第一，环境认知日渐清晰。第二，环境政策日渐完善。第三，环境治理道路更加切合实际。第四，科技支撑更加成熟。第五，环境治理逐渐覆盖到环境影响的社会领域。（二）复合型环境治理的优势（
18、二）复合型环境治理的优势（三）复合型环境治理的特点（三）复合型环境治理的特点第一，强调制度优化。第二，强调体系构建。第三，强调组织创新。第三，强调组织创新。第三节中国的环境治理中国的环境治理一、中国环境治理的基本进程一、中国环境治理的基本进程 相较西方发达国家，中国工业化进程起步较晚，工业污染暴露得相对较晚，但是诸如森林破坏、水土流失和土地沙化等问题出现得较早。中华人民共和国成立初期，国家百废待兴，经济生产是核心任务，环境问题没有受到重视。但是环境污染在20世纪50年代已经比较突出地呈现了出来。到了20世纪70年代，环境问题更加严峻，中国政府意识到环境保护的重要性和紧迫性。其中的标志性事件是在
19、周恩来的推动下，中国政府派出代表团参加了1972年召开的联合国人类环境会议，阐明了中国环境保护的主张。1983年，保护环境被确定为我国的一项基本国策。由此，环境保护成为一项治国之策，这是我国继“计划生育”之后提出的又一项基本国策。这是第二次全国环境保护会议的重要成果。1989年，中国召开了第三次全国环境保护会议，形成了“三大环境政策”，即“环境管理要坚持预防为主”“谁污染谁治理”“强化环境管理”三项政策。在20世纪90年代，环境恶化的形势更加严峻，环境治理的重要性更加突出。1990年，国务院关于进一步加强环境保护工作的决定开宗明义地指出，“保护和改善生产环境与生态环境、防治污染和其他公害，是我
20、国的一项基本国策”，再次明确了环境保护的基本国策地位。此外，国家在90年代颁布了一系列新的环境法律法规，出台了一些新的环境政策，并针对淮河和太湖等重点湖泊开展了专项环境治理。值得一提的是，1996年召开的第四次全国环境保护会议提出坚持污染防治和生态保护并举的要求，推进了环境保护工作。进入21世纪，国家在环境治理方面投入了更多的资源。21世纪头十年，国家召开了两次全国环境保护会议。1.政府环保机构政府环保机构 20世纪70年代初期，我国政府部门开始设置环境保护机构。1974，国务院环境保护领导小组成立，并以中华人民共和国政府的名义加入联合国环境规划署，成为联合国环境规划理事会中的58个成员之一。
21、1982年，中华人民共和国城乡建设环境保护部成立，国务院环境保护领导小组撤销，其办公室并入该部的环境保护局。1988年，国家环境保护局从城乡建设环境保护部独立出来，成为国务院的直属机构，这在国家环保部门的机构变更中具有重要意义。在随后的30年历程中，它每10年升格或转型一次。（一）环保组织二、中国环境治理的组织与法制框架二、中国环境治理的组织与法制框架 2018年，根据国务院机构改革方案，组建生态环境部，原环境保护部不再保留。根据生态环境部的组织框架，它整合了以下部委涉及的环保职能：（1）国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责；（2）原国土资源部的监督防止地下水污染职责；（3）水利部的编
22、制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责；（4）原农业部的监督指导农业面源污染治理职责；（5）国家海洋局的海洋环境保护职责；（6）原国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责。此次机构改革后，生态环境部被称为“超级大部”。2.民间环保组织民间环保组织 改革开放以来，我国民间环保力量不断成长壮大，成为国家环保事业的重要抓手。它在本质上是一种社会层次上的力量，其深层基础是公众的环境意识与环保行为。其中，民间环保组织或环境非政府组织（ENGO）发挥了突出的作用。中国早期的民间环保组织主要是政府部门发起成立的，这些民间组织往往具有半官方性质。这些半官方的环保社团基本都是
23、准行政机构，服务于政府的环保工作，是为了方便对外交流而由政府或原政府机构领导人发起成立的，它们在国外常被称作“政府组织的非政府组织”（NGOs），其群众基础较差，缺乏“草根性”。经过多年发展，我国民间环保组织已经形成了四种主要类型：一是由政府部门发起成立的民间环保组织，比如中华环保联合会、中华环保基金会、中国环境文化促进会等；二是由民间自发组成的民间环保组织，比如自然之友、地球村等；三是国际民间环保组织的驻华机构，比如绿色和平组织、世界自然基金会的驻华机构等；四是学生环保社团及其联合体，比如大学生环保社团、学生环保社团联合体等。民间环保组织在环境保护事业方面发挥着重要作用。首先，民间环保组织对
24、于公众的环境启蒙和环境教育发挥了重要作用。其次，民间环保组织推动了公众参与和信息公开。再次，民间环保组织维护了公众利益。最后，民间环保组织积极向政府部门提交政策建议，对于相关环境法律与政策完善以及生态文明建设起到了推动作用。（二）环境条约（二）环境条约 中国缔结和参加了一系列的环境保护公约、议定书和双边协定。中国签署国际环境公约最早是在20世纪70年代初期。改革开放后，我国与国际社会一道积极推动国际环境条约和法律条款的制定与完善，推动了国际“条约”“公约”“宣言”“议定书”以及“声明”的签署。迄今为止，我国已经签订了50多项国际环境条约。我国签署的国际环境条约可以分为17个类别，包括气候变化、
25、臭氧层保护、化学品管理、危化品国际贸易、危险废物控制、生物多样性保护、湿地保护、沙漠防治、物种国际贸易、海洋环境保护等。需要指出的是，国际环境条约的法律效力不高，其执行存在“软”性有余而“硬”性不足的困境。（三）环境法律（三）环境法律 环境治理离不开法律法规的制定与执行。日本和美国率先开启了环境立法建设。其中，日本于1967年制定了公害对策基本法，美国于1969年制定了国家环境政策法。随后，环境保护成为美国民主党和共和党的共识。20世纪70年代被称为“环境十年”，国会通过的环境法规成倍增加，奠定了现代美国环境政策体系的法律基础。相比之下，我国的环境立法建设稍晚一些。近年来，我国在全面依法治国的
26、框架下持续完善相关法律法规。1978年，中华人民共和国宪法（即“七八宪法”）经全国人民代表大会审议通过，其中，第十一条规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是我国首次在中华人民共和国宪法中提出环境保护。1979年，我国颁布了中华人民共和国环境保护法（试行），这是我国首部环境法，在我国的环境治理中具有里程碑式的意义。由此，我国的环境保护进入立法探索和法律管制轨道。改革开放以来，我国积极推动环境法律的制定与完善，在环境法律方面已经基本做到了“有法可依”。在环境法律法规建设方面，中华人民共和国刑法中华人民共和国民法通则等基本法律以及上百部的行政法规，对环境保护、环境污染犯罪和行政处罚进行了一般性规定。此外，我国还有近30部专门性法律。第一，环境治理的普遍性。第二，环境治理的复杂性。第三，环境治理的政府主导性。第四，环境治理的制度性。第五，环境治理效果的日益彰显性。三、我国环境治理的基本特点三、我国环境治理的基本特点思考题思考题 1简述环境治理的基本类型。2简述环境治理的政策工具。3简述末端治理的成效与局限。4简述复合型环境治理的含义及其特点。5简述我国环境治理的基本特点。
