1、第一节第一节 新公共管理与公共管理新策略新公共管理与公共管理新策略第二节第二节 公共服务的市场化策略公共服务的市场化策略第七章第七章 公共管理的新策略公共管理的新策略第一节第一节 新公共管理与公共管理新策略新公共管理与公共管理新策略一、公共管理新策略运用背景一、公共管理新策略运用背景二、公共管理新策略二、公共管理新策略 一、公共管理新策略运用背景一、公共管理新策略运用背景自由自由市场市场经济经济私 有私 有制制+市场市场 看到繁荣看到繁荣看到罪恶看到罪恶大萧条大萧条（市场失灵）（市场失灵）公 有公 有制制+政府政府 混 合 经混 合 经济济+政府政府干干预预+市场市场 短缺经济短缺经济（计划失
2、效）（计划失效）混 合 经混 合 经济济+政府干政府干预预+市场市场 福利病福利病石油危机石油危机民营化民营化市场化市场化社会化社会化社会主义市场经济社会主义市场经济全球化全球化/信息社会信息社会行政管理体制改革行政管理体制改革政府职能转变政府职能转变资本主义市场经济资本主义市场经济从实践效果来看，新公共管理在化解西方政府运行面临从实践效果来看，新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“由谁来做由谁来做”和和“如何做如何做”这两个方面。这两个方面更多地体现出了政这两个方面。这两个方面更多地体现出了政府府公共管理的策略，即公
3、共管理策略的选择和运用。在新公公共管理的策略，即公共管理策略的选择和运用。在新公共管理运动中，各国政府为改进政府管理方式普遍采用了共管理运动中，各国政府为改进政府管理方式普遍采用了市场化工具和工商管理技术等新策略。市场化工具和工商管理技术等新策略。二、公共管理新策略二、公共管理新策略政府的公共管理策略也被学者称为政府的公共管理策略也被学者称为政府工具政府工具，是政府实，是政府实现公共管理目标所使用的方式、方法、技术和手段的总现公共管理目标所使用的方式、方法、技术和手段的总称。称。按照策略（工具）特征划分为：市场化工具、工商管理按照策略（工具）特征划分为：市场化工具、工商管理技术和社会化手段。技
4、术和社会化手段。表表7-1 7-1 公共管理新策略公共管理新策略公公共共管管理理新新策策略略 市场化工具市场化工具民营化、用者付费、合同外包、民营化、用者付费、合同外包、凭单制、分散决策、放松管制、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场产权交易、内部市场工商管理技术工商管理技术战略管理、绩效管理、标杆管理、战略管理、绩效管理、标杆管理、流程再造、目标管理、全面质量管流程再造、目标管理、全面质量管理理社会化手段社会化手段社区治理、志愿者服务、听证会、社区治理、志愿者服务、听证会、公众参与公众参与第二节第二节 公共服务的市场化策略公共服务的市场化策略一、民营化一、民营化民营化是指将原先由政
5、府控制或拥有的职能交由企业私民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私方承包或出售给私方，通过市场的作用，提高公用事业领方承包或出售给私方，通过市场的作用，提高公用事业领域经营效率。民营化可以理解为在某个领域民营资本逐步域经营效率。民营化可以理解为在某个领域民营资本逐步进入并最终成为主体或占据支配地位。进入并最终成为主体或占据支配地位。民营化有委托授权（契约外包、特许权、补贴、抵用民营化有委托授权（契约外包、特许权、补贴、抵用券、强制）、撤资、替代三种基本类型。券、强制）、撤资、替代三种基本类型。特许经营（特许经营（BOTBOT）BOTBOT是英文是英文BuildBuildOperate
6、OperateTransferTransfer的缩写，通常直的缩写，通常直译为译为“建设经营转让建设经营转让”。BOT BOT实质上是基础设施投资、实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式。建设和经营的一种方式。公共管理中的特许经营是由公共部门授予私人企业经营公共管理中的特许经营是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。私人团体在此期间有责任为特定的新固定投资提种工具。私人团体在此期间有责任为特定的新
7、固定投资提供资金，这些新的资产在合同期满时将返还给公共部门。供资金，这些新的资产在合同期满时将返还给公共部门。特许经营功效特许经营功效/特征特征投资效率远高于行政部门；投资效率远高于行政部门；促进竞争；促进竞争；激励创新。激励创新。公共服务民营化的优点公共服务民营化的优点（1 1）降低成本；）降低成本；（2 2）提高服务质量；）提高服务质量；（3 3）选择机会增加；）选择机会增加；（4 4）整合民间资源用于国家发展；）整合民间资源用于国家发展；（5 5）示范效果。）示范效果。如果缺乏健全的监管体制，民营经济控制公共事业就极如果缺乏健全的监管体制，民营经济控制公共事业就极有可能造成对公共利益的危
8、害。这种危害至少体现在三个有可能造成对公共利益的危害。这种危害至少体现在三个方面：一是在争夺政府授予特许权和签订承包合同阶段的方面：一是在争夺政府授予特许权和签订承包合同阶段的腐败问题；二是合同签订之后公共服务生产过程中的数量腐败问题；二是合同签订之后公共服务生产过程中的数量短缺、质量低劣和价格不公平问题；三是不履行普遍服务短缺、质量低劣和价格不公平问题；三是不履行普遍服务义务，或者提供歧视性服务。义务，或者提供歧视性服务。南漳居民老李用一次性口杯存下一杯自来水管里流出的水南漳居民老李用一次性口杯存下一杯自来水管里流出的水二、用者付费二、用者付费在实践中，用者付费常常与特许经营相结合，它要求对
9、在实践中，用者付费常常与特许经营相结合，它要求对一些公共服务采取收费的方式，目的是把价格机制引入到一些公共服务采取收费的方式，目的是把价格机制引入到公共服务中来。公共服务中来。从理论上讲，用者付费工具有如下优点从理论上讲，用者付费工具有如下优点:一是能够克服免一是能够克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；二费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；二是无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会是无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会公平造成损害；三是可以使价格真正起到信号灯的作用，公平造成损害；三是可以使价格真正起到信号灯的作用，即市场机制在公共服务领域得
10、以有效应用；四是可以增加即市场机制在公共服务领域得以有效应用；四是可以增加政府的财政收入，缓和政府的财政危机。政府的财政收入，缓和政府的财政危机。上海市：用商业化模式治理苏州河上海市：用商业化模式治理苏州河案例案例 三、合同外包三、合同外包合同外包是以合同双方当事人协商一致为前提，变过去合同外包是以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。单方面的强制行为为一种双方合意的行为。合同外包常常使用竞争性招标投标合同外包常常使用竞争性招标投标(竞标竞标)的方式。竞标的方式。竞标一般包括四个步骤一般包括四个步骤:一是先确定有哪些公务可以承包出去让一是先确定有哪些公务可以
11、承包出去让私营公司承担，也就是私营公司有多少投标的机会；二是私营公司承担，也就是私营公司有多少投标的机会；二是私营公司提出应标书，以多大的成本、什么样的质量来提私营公司提出应标书，以多大的成本、什么样的质量来提供何种服务；三是如果所提供的服务涉及定价问题，私营供何种服务；三是如果所提供的服务涉及定价问题，私营公司也必须向政府作出明确的定价意向；四是在上述步骤公司也必须向政府作出明确的定价意向；四是在上述步骤的基础上，由政府决定该项服务由哪家私营公司承包。的基础上，由政府决定该项服务由哪家私营公司承包。合同外包的功效（特征）：合同外包的功效（特征）：以平等身份进入市场；以平等身份进入市场；行政行
12、为变为契约行为；行政行为变为契约行为；降低成本、节约开支；降低成本、节约开支；提高服务质量；提高服务质量；缩小政府规模。缩小政府规模。四、凭单制四、凭单制凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的政府改革工具。共服务供给的政府改革工具。它的基本特征是它的基本特征是:凭单是围绕特定物品而对特定消费群凭单是围绕特定物品而对特定消费群体实施的补贴；凭单不同于补助，是直接补贴消费者而非体实施的补贴；凭单不同于补助，是直接补贴消费者而非生产者；凭单通常采取代金券的方式而非现金。生产者；凭单通常采取代金券的方式而非现金。五、分散决策五、分散
13、决策分散决策其实就是分权与权力下放的过程，其主要目的分散决策其实就是分权与权力下放的过程，其主要目的是通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自是通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织或单位能够更加独立，能够自主权，使被授权的下级组织或单位能够更加独立，能够自由地与其他组织进行竞争。由地与其他组织进行竞争。六、放松管制六、放松管制管制大致可以划分为经济管制和社会管制两大类型。经管制大致可以划分为经济管制和社会管制两大类型。经济管制是管制的传统形式，它控制诸如产品的价格和数济管制是管制的传统形式，它控制诸如产品的价格和数量、投资回报、某一产业中公司的进入或
14、退出等一类的事量、投资回报、某一产业中公司的进入或退出等一类的事项；社会管制是一种较新的管制类型，它控制诸如健康、项；社会管制是一种较新的管制类型，它控制诸如健康、安全、职业歧视一类的社会事项。安全、职业歧视一类的社会事项。放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。择产品上有更多的自主权。七、产权交易七、产权交易产权指的是人们操纵一项事物的排他性权利，产权指的是人们操纵一项事物的排他性权利，它由使用权、它由使用权、经营
15、权、经营权、收益权、决策权和让渡权收益权、决策权和让渡权等组成。等组成。产权交易，是指资产所有者将其资产所有权和产权交易，是指资产所有者将其资产所有权和经营权全部或者部分有偿转让的一种经济活动。经营权全部或者部分有偿转让的一种经济活动。2001 2001年年9 9月，亚洲银行月，亚洲银行出资出资7070万美元的环保试万美元的环保试点工程点工程“二氧化硫二氧化硫排污交易制排污交易制”开始在中开始在中国太原试行。该工程成国太原试行。该工程成为国内最早采用配额交为国内最早采用配额交易控制排污的范例。易控制排污的范例。湖北向发达国家售温室气体减排量湖北向发达国家售温室气体减排量 武钢的富余高炉煤气发电
16、等武钢的富余高炉煤气发电等4 4个项目在得到联合国审核认个项目在得到联合国审核认可后，其所在企业可将减排的温室气体以每吨可后，其所在企业可将减排的温室气体以每吨1010美元的价美元的价格卖给发达国家。目前已与意大利电力公司签订五年合格卖给发达国家。目前已与意大利电力公司签订五年合同，计划每年减少排放二氧化碳同，计划每年减少排放二氧化碳150150多万吨，一旦通过联合多万吨，一旦通过联合国审核，可望每年拿到国审核，可望每年拿到25002500多万美元。多万美元。案例案例 2005 2005年正式生效的联合国气候变化框架公约京都议定年正式生效的联合国气候变化框架公约京都议定书，规定了发达国家在书，
17、规定了发达国家在2008-20122008-2012年的温室气体减排任年的温室气体减排任务。但是，发达国家在国内每减排一吨二氧化碳气体，所务。但是，发达国家在国内每减排一吨二氧化碳气体，所需成本平均在需成本平均在100100美元以上，而如果到发展中国家实行减美元以上，而如果到发展中国家实行减排，平均成本只有几美元至几十美元。为此，京都议定排，平均成本只有几美元至几十美元。为此，京都议定书允许发达国家实行境外减排：通过购买发展中国家的书允许发达国家实行境外减排：通过购买发展中国家的温室气体减排量，促进发展中国家为保护全球气候做贡温室气体减排量，促进发展中国家为保护全球气候做贡献。献。产权交易的特
18、点（评价）产权交易的特点（评价）以排污权交易代替政府收费；以排污权交易代替政府收费；治理污染从政府强制转为自主的市场行为；治理污染从政府强制转为自主的市场行为；有助于解决政府管制成本高的难题；有助于解决政府管制成本高的难题；政府实现了公共政策目标；政府实现了公共政策目标；以高成本的代价惩罚落后生产者；以高成本的代价惩罚落后生产者；激励企业技术创新。激励企业技术创新。八、内部市场八、内部市场内部市场是将提供公共服务的公共部门人为地划分为生内部市场是将提供公共服务的公共部门人为地划分为生产者和购买者两方或产者和购买者两方或“公对公的竞争公对公的竞争”，这样在政府组织，这样在政府组织内内部便产生了部
19、便产生了“生产者生产者”和和“消费者消费者”两个角色，促使内部两个角色，促使内部组织组织之间进行竞争，达到提高服务质量的效果。之间进行竞争，达到提高服务质量的效果。英国公费医疗拨款制度改革英国公费医疗拨款制度改革医院医院患者家庭患者家庭政府拨款政府拨款案例案例表表7-2 7-2 政府策略（工具）比较政府策略（工具）比较教育教育治安治安保护保护街道街道公路公路住房住房垃圾垃圾收集收集运输运输政府政府服务服务公立中公立中小学小学警察局警察局公路局公路局住房管住房管理局理局市政部门市政部门 交通局交通局政府政府出售出售公立中小公立中小学接受外学接受外区学生，区学生，家长付费家长付费雇佣警察雇佣警察为
20、音乐会为音乐会维持秩序维持秩序表演结束表演结束后马戏团后马戏团向城镇付向城镇付费以清理费以清理街道街道私人向城私人向城镇付费，镇付费，以收集该以收集该镇的固体镇的固体废物废物公司因公司因特殊事特殊事情雇用情雇用市政公市政公共汽车共汽车府际府际协议协议A A镇学生镇学生到到B B镇上镇上学，学，A A镇镇向向B B镇付镇付费费镇从县公镇从县公共安全部共安全部门购买巡门购买巡逻服务逻服务县向镇付县向镇付费以清理费以清理位于该镇位于该镇的县级公的县级公路路城市参加城市参加地区性固地区性固体废物管体废物管理理城市成城市成为地区为地区性运输性运输区的一区的一部分部分续表续表 政府策略（工具）比较政府策略
21、（工具）比较教育教育治安治安保护保护街道街道公路公路住房住房垃圾垃圾收集收集运输运输合同合同承包承包 城市雇用城市雇用私人企业私人企业实施职业实施职业培训项目培训项目 为政府为政府建筑雇建筑雇用保安用保安雇用私人雇用私人承包商清承包商清理街道理街道 住房管理局住房管理局雇用承包商雇用承包商修理和粉刷修理和粉刷房屋房屋 城市雇用城市雇用承包商收承包商收集垃圾，集垃圾，并向他们并向他们付费付费 学校雇用学校雇用民营汽车民营汽车公司接送公司接送学生学生 特许特许经营经营 城市特许城市特许私营企业私营企业收集垃圾收集垃圾并向公民并向公民收费收费 政府给私政府给私人公司排人公司排他性权力他性权力经营公交
22、经营公交服务服务补助补助 私立学校私立学校每接收一每接收一位注册学位注册学生而得到生而得到政府补助政府补助 私人企业承私人企业承建和经营低建和经营低收入者住房，收入者住房，政府提供补政府提供补助助城市征收城市征收使用费，使用费，但补贴老但补贴老年人和低年人和低收入家庭收入家庭 私人公交私人公交公司购买公司购买新汽车，新汽车，政府补贴政府补贴 续表续表 政府策略（工具）比较政府策略（工具）比较教育教育治安治安保护保护街道街道公路公路住房住房垃圾垃圾收集收集运输运输凭凭单单制制学费凭单，学费凭单，退伍军人退伍军人福利福利凭单使低收入凭单使低收入房客可租住任房客可租住任何可接收和支何可接收和支付得起
23、的任何付得起的任何地方的住房地方的住房给老年人和残给老年人和残疾人的交通凭疾人的交通凭单能够被用于单能够被用于出租车出租车市场市场系统系统私立私立学校学校银行雇佣私银行雇佣私人保安人保安市场管市场管委会委会商品房商品房房东雇佣私房东雇佣私人物业公司人物业公司雇佣清洁工提雇佣清洁工提供服务汽车租供服务汽车租赁赁志愿志愿服务服务教区教区学校学校社区居民组社区居民组成防盗组织成防盗组织住房合作社住房合作社社区居民合社区居民合作，轮流服作，轮流服务务郊区居民合伙郊区居民合伙使用汽车使用汽车自我自我服务服务家庭教育家庭教育安装门锁和安装门锁和防盗系统防盗系统店主清店主清扫商店扫商店门口人门口人行道行道自建房屋自建房屋住户将垃圾住户将垃圾带到垃圾填带到垃圾填埋场埋场自驾车，自行自驾车，自行车，步行车，步行
