1、11/6/20221建设项目管理与审计建设项目管理与审计审计署投资司 杨献龙2006年3月11/6/20222建设项目审计的一般内容1.基本建设程序审计项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告是否经过审批，审批程序是否符合国家有关规定；2.项目管理制度审计项目法人责任制是否落实，组织机构是否符合国家的法律及有关规定；项目法人的各项规章制度是否健全，执行是否严格；3.勘测设计审计勘测设计单位的资质是否符合有关规定，勘测设计的深度和质量是否满足要求，设计依据、标准、规范、定额是否严格执行国家有关规定，设计变更是否按规定进行报批，对勘测设计单位的设计质量和信誉以及服务水平进行评价；4.工程招投
2、标审计项目的勘测设计、监理、施工单位的选择以及主要设备材料的采购是否进行了招标，招投标运作是否规范，签订的各种协议和合同是否严密、可靠、规范，有无中标后进行转包、违规分包的问题；11/6/20223建设项目审计的一般内容5.开工条件的审计项目法人的组建、初步设计及总概算的批复、项目资本金及其他建设资金的落实、施工组织设计大纲的编制、主体工程（或控制性工程）施工招标、设计图纸交付协议的签订、监理招标、征地拆迁及“七通一平”工作、需要的主要设备和材料定货等开工条件是否具备；6.施工和工程进度审计施工单位的资质是否符合有关规定，施工技术方案和施工机械设备、技术人员、施工方法、安全控制、设备材料使用、
3、工程进度是否符合合同要求，对施工企业的施工质量、总体水平和信誉进行评价；7.设备材料采购审计设备材料的采购合同，尤其是引进国外成套设备和关键设备的合同是否符合国家有关规定、严密、可靠，合同执行情况，对设备材料厂家和供应商信誉进行综合评价；8.工程监理审计监理单位的资质是否符合有关规定，现场监理人员数量和资质，以及监理手段是否满足工程建设的要求，监理工作是否规范，对监理单位信誉进行综合评价；11/6/20224建设项目审计的一般内容9.工程质量审计项目建设、施工监理单位的质量管理体系是否建立健全，质量责任制是否落实，工程质量是否符合设计要求，是否出现过质量事故，是否存在瞒报工程质量事故和在工程质
4、量事故处理上弄虚作假现象，质量监管部门对工程质量的检验评定工作是否规范和到位；10.资金使用和概算控制审计项目单位的财务制度是否健全，财务管理是否规范，项目的资金来源是否符合有关规定，资金到位情况，资金的使用是否符合概算和有关规定，支付是否按照合同执行，概算控制措施是否落实，概算审批和调整是否符合国家规定；11.投资环境审计项目所在地的各个部门和各个方面有无对建设项目乱收费、乱摊派、乱集资的现象，有无以各种借口干扰、影响项目建设的情况；12.竣工验收审计竣工验收是否符合国家有关规定和验收标准，主要结论和意见是否符合实际情况；13.项目效益审计项目建设的经济效益和社会效益是否达到了可行性研究预定
5、的目标，项目建设对环境的影响是否控制在国家有关环保规定的范围内。11/6/20225审计工作的组织 财务审计 管理审计 造价审计 效益审计%?11/6/20226基本建设程序11/6/20227基本建设各阶段工作要点（一）项目建议书阶段项目建议书阶段 投资主管部门对项目建议书的审批；规划部门的规划意见书；需新征建设用地的，要取得国土资源部门出具的项目用地预审意见；经环保部门批准的环境影响评价文件；根据国家和本行业、本地方规定应提交的行业准入文件。投资主管部门收到项目建议书申请后，如认为申请材料不齐全或者不符合法定形式，应在收到项目申请报告后5个工作日内告知项目申报单位，要求澄清、补充或调整。在
6、进行审批时，如有必要，应在收到材料齐备后5个工作日内，委托有资格的咨询机构进行评估。对经济、社会和环境有重大影响的项目，还应在审批项目建议书前，通过公示、专家评议等方式广泛征求社会各界和公众的意见。11/6/20228基本建设各阶段工作要点（二）可行性研究报告阶段可行性研究报告阶段 投资主管部门的可行性研究报告批复 规划部门出具的规划设计方案审查意见。对项目单位编制的项目可行性研究报告，投资主管部门要委托有资质的社会咨询机构和专家进行评估论证。咨询机构要对出具的评估论证意见承担相应责任。11/6/20229基本建设各阶段工作要点（三）设计工作阶段设计工作阶段投资主管部门的初步设计及概算批复初步
7、设计概算应当包括项目建设所需的一切费用总投资概算不得超过可行性研究报告批准的总投资估算的3%初步设计方案建筑面积不得超过可行性研究报告批准面积的5%，否则应当重新报批项目开工计划及年度计划批复地方发改委已经审定初步设计概算；土地部门已经完成土地划拨或出让手续；环保、交通部门已经完成相关审批手续；实行代建制的项目，代建人已经确定，代建合同已经签订；实行项目法人责任制的项目，项目法人已经成立。规划部门的建设工程规划许可证需要新征建设用地的，还应取得规划部门的建设用地规划许可证。新征（占）集体用地的建设项目，需取得地方政府的批准文件新征（占）国有土地的建设项目，需取得地方国土资源主管部门的批准文件。
8、11/6/202210基本建设各阶段工作要点（三）在取得建设工程规划许可证时，还应取得以下部门的意见或批复：投资主管部门批准年度投资计划；经环保部门批准的环境影响评价文件；人防、消防、园林、交通、市政等主管部门对规划设计方案的审查意见；依法需要进行国家安全事项审查的涉外建设项目，需要有地方涉外项目审查办作出的国家安全事项审查同意意见；在水利工程管理范围、保护范围、清障范围内及城市自来水厂地下水源保护区范围内的建设项目，需要有水务主管部门的审查同意意见；在文保单位及其建控地带内建设的项目，需有文物主管部门对规划设计方案的审查同意意见；新建、改建、扩建公共体育设施，需有体育主管部门对规划设计方案的
9、审查同意意见；11/6/202211基本建设各阶段工作要点（三）在道路两侧开辟通道，设置台阶和门坡，需要有交管部门的审查同意意见；依法需要进行地震安全性评价的建设项目，需要有“工程建设场地的地震安全性评价”内容和经地震主管部门审核批准的抗震设防标准；需要进行交通影响评价的建设项目，需要有交通主管部门批准的交通影响评价报告；在机场净空保护区内的建设项目超过机场净空保护要求时，需要有机场管理机构的审查同意意见；在自然疫源地和可能是自然疫源地范围内建设工程、新改扩建供水设施、新改扩建食品生产经营企业，应有卫生主管部门的审查同意意见；危险化学品储运及矿山项目，应有市安全生产监督部门审查同意意见；按照环
10、境卫生设施建设定额指标和设置标准配套建设的环境卫生设施，应有市政主管部门审查同意意见。11/6/202212基本建设各阶段工作要点（四）建设准备阶段建设准备阶段 本阶段主要是取得建设主管部门的建设工程施工许可证，同时还应取得以下部门的意见或批复：建设工程规划许可证及建设用地规划许可证；国有土地使用证或有关批准文件；施工图纸设计文件审查通知书；项目建设资金落实证明原件；人防部门出具的人防施工图备案回执。11/6/202213基本建设各阶段工作要点（五）建设实施阶段建设实施阶段 应当严格按照批准的初步设计进行建设 在政府投资建设项目实施中严禁通过施工洽商或严禁通过施工洽商或补签其它协议等方式变更设
11、计方案、提高建设标补签其它协议等方式变更设计方案、提高建设标准、增加建设内容准、增加建设内容 对因水文、地质等原因确需变更设计的，应当经原设计单位编制变更设计说明，按照原审批程序原审批程序报投资主管部门审批。11/6/202214基本建设各阶段工作要点（六）竣工验收阶段竣工验收阶段 项目建成后，项目单位应当于六个月六个月内编制完成工程结算和竣工决算，报地方发改委和地方财政局审批（各地方规定不同），按国家和部门、地方有关规定办理竣工验收手续。11/6/202215基本建设程序审计常见问题 审批手续不完整 存在边勘察、边设计、边施工的“三边”工程 项目建议书、可行性研究报告由不具备相应资质的机构编
12、制 没有按照可行性研究报告批复的要求及时成立项目法人 初步设计概算超过可行性研究报告批准的总投资估算的3%，初步设计方案建筑面积超过可行性研究报告批准面积的5%时，可行性研究报告没有重新报批。11/6/202216建设项目管理 若干概念：建设项目 单项工程 单位工程 分部工程 分项工程 有关制度：法人责任制 资本金制 招投标制 合同管理制 监理制管理审计依据：合法性 vs.合理性？11/6/202217项目法人责任制项目法人责任制是指按公司法的规定设立有限责任公司形式的项目法人，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值实行全过程负责的一种项目管理制度。依照
13、公司法，国家发展计划委员会于1996年4月制定颁发了关于实行建设项目法人责任制的暂行规定。根据暂行规定要求，国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，实行项目法人责任制。新上项目在项目建议书被批准后，应及时组建项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作。项目可行性研究报告经批准后，正式成立项目法人。并按有关规定确保资本金按时到位，同时及时办理公司设立登记。11/6/202218国发199635号 主要是对各种经营性项目 公益性投资项目不实行资本金制度。外商投资项目(包括外商投资、中外合资、中外合作经营项目)按现行有关法规执行。投资项目资本金占总投资的比例:计算基数：作为计算资本金基数的
14、总投资，是指投资项目的资产投资与铺底流动资金之和，具体以经批准的动态概算为依据。交通运输、煤炭项目，资本金比例为35%及以上；钢铁、邮电、化肥项目，资本金比例为25%及以上；电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业的项目，资本金比例为20%以上。项目资本金制度11/6/202219合同管理制 1993年9月正式实施中华人民共和国经济合同法 1991年起，建设部和国家工商局相继联合颁发了建设工程勘察合同示范文本、建设工程施工合同示范文本、建设工程监理合同示范文本、建筑装饰施工合同示范文本。2000年，参照FIDIC合同条件，对建设工程施工合同示范文本进行了修订，将该文本
15、在部分政府工程中推行使用。此外，还参照FIDIC合同条件，针对不同的工程规模、性质、承发包方式等，制定不同的合同通用条款和专用条款。形成标准合同文本系列，供在不同的政府工程中强制推行使用。现行的合同文本均为推荐使用文本。11/6/202220建设监理制 工程建设监理：监理单位受项目法人的委托，根据国家批准的工程项目建设文件、有关法律、法规和工程建设监理合同及其它工程建设合同，对工程建设实施的监督管理。工程建设监理的主要内容：控制投资、建设工期和工程质量 进行工程合同管理 协调有关单位间的工作关系11/6/202221招投标制度 1999年8月，中华人民共和国招标投标法 2001年6月，建设部房
16、屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法，规定：在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目。全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。建设工程的招标方式分为公开招标和邀请招标两种。11/6/202222招投标的主要工作和审计要点招投标的主要工作和审计要点 1.发布招标公告或投标邀请书（1）基本内容 公开招标的工程项目，招标公告须在国家和省（直辖市、自治区）规定的报刊或信息网等媒介上公开发布，同时在
17、中国工程建设和建筑信息网公开发布。实行邀请招标的工程项目，招标人可以向三个以上符合资质条件的投标人发出投标邀请书。（2）审计重点 发布的媒体是否合格；公告内容是否符合规定；报名及领取资格预审的时间是否充足。11/6/202223招投标的主要工作和审计要点招投标的主要工作和审计要点 2.资格审查 考察该企业总体能力是否具备完成招标工作所要求的条件。包括：资格预审，指在投标前对潜在投标人进行资格审查。需编制资格预审文件，向申请人发放；不得超出资格预审文件中规定的评审标准，不得提高资格标准、业绩标准和曾获奖项等附加条件来加以限制或者排斥投标申请人，不得对投标申请人实行歧视待遇。资格后审，当没有进行资
18、格预审时，在开标后对投标人进行资格审查。审计重点 主要检查文件包括资格预审文件及资格预审评审记录表或登记表，内容包括 招标人资格预审时是否存在超出资格预审文件中规定的评审标准、提高资格标准、业绩标准和曾获奖项等附加条件来加以限制或者排斥投标申请人，或对投标申请人实行歧视待遇的现象；是否有不符合资格预审条件的投标申请人通过资格预审11/6/202224招投标的主要工作和审计要点招投标的主要工作和审计要点3.向合格的投标人发售招标文件投标人收到招标文件、图纸和有关资料后，若有疑问或不清的问题需解答、解释，应在规定的时间前以书面形式提出，招标人应书面或在投标预备会（答疑会）解答。招标人对招标文件所做
19、的任何澄清或修改，须报建设行政主管部门备案，并在投标截止日期15日前发给获得招标文件的投标人。投标人收到招标文件的澄清或修改内容应以书面形式予以确认。招标文件的澄清或修改内容作为招标文件的组成部分，对双方起约束作用。按照有关的要求，应先进行招标文件备案，后发售招标文件。审计重点检查是否有“招标文件备案表”；招标文件的内容是否齐全。勘察、设计、监理、施工、材料及设备等招标文件应针对勘、察设计、监理、施工、材料及设备等招标的特点，编制相应的招标文件。是否留给投标人足够的时间进行投标准备。招标文件的澄清或者修改是否符合规定。11/6/202225招投标的主要工作和审计要点招投标的主要工作和审计要点
20、4.踏勘现场及标前会议 招标人在投标须知规定的时间组织投标人自费进行现场考察。投标人在踏勘现场中如有疑问问题，应在投标预备会前以书面形式向招标人提出，便于投标人提出问题并得到招标人的解答。答疑会结束后，由招标人整理会议记录和解答内容（包括会上口头提出的询问和解答），将以书面形式将所有问题及解答向获得招标文件的投标人发放。会议记录作为招标文件的组成部分，内容若与已发放的招标文件有不一致之处，以会议记录的解答为准。问题及解答纪要同时须向建设行政主管部门备案。审计重点 检查答疑会议纪要及是否按规定备案情况；投标文件的递交与接收是否符合要求；11/6/202226招投标的主要工作和审计要点招投标的主要
21、工作和审计要点 5.开标 开标应在招标文件确定的投标截止时间的同一时间公开进行；开标地点应是在招标文件中规定的地点，开标时投标人的法定代表人或授权代理人应参加开标会议。审计重点 检查开标记录中记载的情况与招标文件的规定是否一致，主要检查的内容为：开标的时间地点及宣读内容是否与招标文件要求一致；参加开标会议的代表资格是否合格。如身份证、委托授权书等；废标的处理是否合理。11/6/202227招投标的主要工作和审计要点招投标的主要工作和审计要点 6.评标 评标由招标人组建的评标委员会按照招标文件中明确的评标定标方法进行。评标委员会成员由招标人和招标人邀请的有关经济、技术专家组成。经济、技术专家人数
22、不少于评标委员评标会总人数的三分之二。评委人员如与招标人或投标人有利害关系的应重新抽取。审计重点 评标委员会的组成是否符合规定；评标打分记录是否与招标文件的规定一致；是否有不符合要求的投标书参加了评标；11/6/202228招投标的主要工作和审计要点招投标的主要工作和审计要点 7.定标及发出中标通知书“评标委员会推荐的中标候选人应当限定在13人，并标明排列顺序。招标人应当接受评标委员会推荐的中标候选人，不得在评标委员会推荐的中标候选人之外确定中标人。”（施工招标投标法第57条）审计重点 评标报告的签字是否齐全、评标委员会推荐的中标候选人是否符合规定；中标结果公示记录是否符合要求；中标通知书的发
23、出是否符合规定。11/6/202229招投标的主要工作和审计要点招投标的主要工作和审计要点8.签订合同应以招标文件和投标文件的主要内容为原则签订合同，不允许有实质性偏离。招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交；经中标人同意，可将其投标保证金抵作履约保证金。招标人与中标人签订合同后，对未中标的投标人应依据投标书设计工作量的大小，给予一定的经济补偿。政府投资和政府融资的项目签订合同后，招标人应当向有关部门备案。审计重点是否在规定的时间内签订合同；是否以招标文件和投标文件的主要内容为原则签订合同；签订合同的主体是否合格；签订合同的主体如是法人单位的分支机构，是否办理了授权手续；合同内容是
24、否完整；合同是否存在肢解、违法分包、转包的问题。11/6/202230招投标的主要工作和审计要点招投标的主要工作和审计要点 机电设备国际公开（邀请）招投标程序的特殊性机电设备国际公开（邀请）招投标程序的特殊性 1.商务部是机电产品国际招标投标的国家行政主管部门，负责监督和协调全国机电产品的国际招标投标工作，制定相关规定；2.机电产品国际招标投标一般应采用公开招标的方式进行；根据法律、行政法规的规定，不适宜公开招标的，可以采取邀请招标，采用邀请招标方式的项目应当向商务部备案；3.机电产品国际招标应当在招标网上完成招标项目建档、招标文件备案、招标公告发布、评审专家抽取、评标结果公示、质疑处理等招标
25、业务的相关程序；4.机电产品国际招标活动中所需专家必须由招标机构及业主在招标网上从国家、地方两级专家库中采用随机抽取的方式产生；11/6/202231招投标的主要工作和审计要点招投标的主要工作和审计要点 5.机电产品国际招标一般采用最低评标价法进行评标；6.招标文件制定后，招标机构应当将招标文件送评审专家组审核，并通过招标网报送相应的主管部门备案。承担招标文件审核的评审专家组应有三名以上单数组成。评审专家组在审核招标文件时，主要审核商务、技术条款是否存在歧视性条款或不合理的条件，以及招标文件编制内容是否构成三个以上潜在投标人参与竞争。7.招标文件的发售期，自招标文件公告之日起至投标截止日止，不
26、得少于二十日，对大型设备或成套设备不得少于五十日。11/6/202232招投标的主要工作和审计要点招投标的主要工作和审计要点8.在商务评标过程中，有下列情况之一者，应予废标，不再进行技术评标：投标人未提交投标保证金或保证金金额不足、保函有效期不足、投标保证金形式或出具投标保函的银行不符合招标文件要求的；投标文件未按照要求逐页签字的；投标人及其制造商与招标人、招标机构有利害关系的；投标人的投标书、资格证明未提供或不符合招标文件要求的；投标文件无法定代表人签字，或签字人无法定代表人有效授权书的；(6)投标人业绩不满足招标文件要求的；投标有效期不足的；投标文件符合招标文件中规定废标的其他商务条款的。
27、所列文件应当提供原件，并且在开标后不得澄清、后补，否则将导致废标。11/6/202233招投标的主要工作和审计要点招投标的主要工作和审计要点 9.在评标结束后，招标机构应当在招标网进行评标结果公示，公示期为七日。审计要点审计要点 应进行国际招标的机电产品没有进行国际招标；进行机电产品国际招标的代理机构不符合规定；招标公告发布的媒体不符合规定；没有按照规定向商务部备案。11/6/202234招投标审计实例招投标审计实例评标一些施工单位同时投几个标段，一些标书内容完全一样，但打分出现较大偏差，直接影响中标情况。在评分标准中规定有当地高速公路6项以上供货业绩以上得6分，存在明显的排斥外省单位的情形。
28、部分施工单位违规中标。成立时间不到一年，根本不符合财务强制性指标（3年内流动比率不得小于1）；投标两个标段，两标段项目经理、总工均为一个人。均违规中标。施工单位借用资质投标，围标七家投标单位的投标保证金退到一公司账户中标单位投标保证金和履约保证金均由*公司代交，并实际由该公司完成施工，*总公司和所属的控股4个控股公司（控股公司经理为总公司副总经理）全部投标一个标段。以虚假业绩骗取中标成立于2002年，标书中出现1999年、2000年的业绩，经证实所附业绩、人员证书、审计报告都存在造假的行为；依靠编制虚假业绩骗取中标沥青供应两个标段，合同金额1.06亿元，实际上不具备履约能力。11/6/2022
29、35工程进度控制承包单位编制施工总进度计划总监理工程师审批承包单位编制年、季、月进度计划总监理工程师审批按计划组织实施监理工程师对进度实施情况进行检查分析基本实现计划严重偏离计划编制下一期计划签发监理通知采取调整措施11/6/202236质量控制-材料设备11/6/202237质量控制-分项分部工程11/6/202238质量控制-单位工程11/6/202239投资控制-原则序号 建设工程投资阶段投资计算允许误差率1项目建议书投资估算20以内2可行性研究投资估算10以内3初步设计概算3以内4竣工验收决算0（实际投资额）建设投资各阶段计价允许误差11/6/202240工程造价控制11/6/2022
30、41工程造价控制-变更管理11/6/202242投资控制不力常见问题 扩大规模 提高标准 削减内容 夹带其它 重复投资 丢项漏项 变更洽商过多 原设计标准滞后11/6/202243投资项目造价审计 造价审计的地位和意义 造价审计面临的困难和问题 法律问题 技术问题 造价审计与效益审计的关系 造价审计的组织方式11/6/202244投资项目造价审计内容1.审查编制依据。编制依据应当符合行政主管部门发布的相关规定。2.审查概预算编制的合法性、时效性及适用范围：有无任意扩大投资额或留有缺口；建设内容、建设规模、建筑结构、建筑面积、建筑标准、总投资是否符合前一阶段批复文件及本阶段设计文件的规定；定额或
31、指标的适用范围、定额基价或指标的调整、定额或指标中缺项的补充是否合规、适用；材料设备规格、型号、数量是否符合设计文件，原价及运杂费是否符合市场情况和相关法规；工程量是否与图纸相符，是否在合理的控制指标之内；(6)各项技术经济指标是否经济合理；已经签订的设计、监理、施工合同，设备、材料采购合同内容和金额是否符合初步设计及其总概算，是否符合招标文件及中标价；已经发生的工程进度结算价是否与合同规定一致，结算审查程序是否符合管理办法；已发生的变更洽商是否符合管理办法，是否有超出初步设计范围的情况。对符合管理办法且未超出初步设计内容的变更洽商，如果变更洽商已计价，审核其计价无重大误差后汇总；如果变更洽商
32、未计价，要做一个总体估价；已做竣工结算的单项工程或分部工程要对竣工结算复审，看其是否存在不合理或不符合初步设计的内容，并看其结算价是否超概算或低概算很多。11/6/202245投资项目造价审计 确定建设工程总投资 审计工作如果在工程施工阶段进入，应就当时掌握的全部资料对建设工程已发生的投资和预计发生的投资进行全面汇总，并与批复的总概算进行对比，做出符合原概算、超概算或低于原概算的预测；审计工作如果在竣工决算之后进入，应对竣工决算中每个项目投资额进行复查、确认，确定审计后的竣工决算价，并与批复的总概算进行对比。11/6/202246投资项目财务审计简介 概述 近几年的成功经验 资金为主线 延伸审计，内外配合 与造价审计相辅相成11/6/202247投资效益审计简介 效益审计内容 3E：经济性、效率性、效果性 5E：、公正性、环境性 其他：可持续性、财务效益、经济效益、社会效益、环境效益 评价指标体系问题 效益评价的客观性和权威性问题11/6/202248谢谢大家！
