1、第三章 环境保护法的基本原则一、法的原则与法的基本原则法的原则辨析法的基本原则界说法的原则辨析 “原则”一词，是现代社会实践和理论研究中被广泛地使用的一个词汇。在现代汉语中，原则的基本含义是指“观察问题、处理问题的准绳”。（参见辞海“原则”词条，上海辞书出版社1999年版，第409页。）它具体包括两层含义：其一，原则是“从自然界和人类历史中抽象出来的”，而且“只有正确反映事物的客观规律的原则才是正确的”；其二，原则作为具有高度抽象性、概括性的理性归纳，它包含着人类社会的价值或者社会运行的规律，因而它又能够回归到社会实践中，对于人们观察问题、处理问题、解决问题具有指导作用。从原则的从原则的含义可
2、以得知，原则是人类逻辑思维的一个含义可以得知，原则是人类逻辑思维的一个转换枢纽，它隐含着人类在社会科学理论研转换枢纽，它隐含着人类在社会科学理论研究和社会实践过程中追求理性的一种重要方究和社会实践过程中追求理性的一种重要方法。法。法律原则是指那些可以作为规则思想基础或政治基础的综合性、稳定性的原理和准则。在任何一个法律体系中，法的原则都是必不可少的要素（一般认为，法的要素包括：法律规则、法律原则、法律概念和技术性事项。）如在我国社会主义法律体系中，便在宪法中明确规定了人民主权原则、法律平等原则、人权原则等。法的基本原则界说在不同的法域中，都存在着围绕一定社会关系而抽象出来的法的原则。根据法的原
3、则在法的结构体系中所处的不同地位和所起的不同作用，可以将其划分为法的基本原则和法的一般原则和具体原则。相对于法的一般原则和具体原则，法的基本原则在法的结构体系中处于核心地位，对于法起着更为根本的指导作用，它体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法学体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。探讨法的基本原则法的基本原则的现实意义 从法学研究方法论的角度而言，对于法的基本原则的探究，可以推动我国法学理论研究实然分析与应然分析的结合。“实然”是指事物的实际状态，它回答的问题是“事实是什么”；“应然”是指事物的理想状态，它回答的问题是“应当是什么”。单纯运用实证方法，它只是对现
4、行法律规则精神内涵的一种宣示，体现的是法的实际状况；单纯运用价值分析，它只是对法的基本价值和基本理念的一种追求，反映的是法的理想状况。当我们同时运用实证分析与价值分析方法的时候，我们既可以看到法的实际面貌，又能够确立法所追求的价值目标和发展方向。法的基本原则是法学价值分析和实证分析的汇合点：从上位的角度分析，法的基本原则是对实质意义上的法的根本价值、基本原理的揭示；从下位的角度分析，法的基本原则是对现行法律规则精神内涵的宣示。二、环境保护法的基本原则 目前我国环境保护法学术界对于环境保护法基本原则的概念，在学理上尚未形成统一的认识。归纳起来，大致有以下几种学说：1、环境管理准则说 2、环境法律
5、规定或体现说 3、环境法指导准则说1、环境管理准则说 该学说认为，环境保护法的基本原则是调整因开发、利用、保护、改善环境而产生的社会关系的根本的或主要的准则，它是整个环境管理活动的指导思想和出发点，构成环境保护法的灵魂，决定着环境保护法整体的统一和协调。（王灿发著：环境法教程，中国政法大学出版社1997年版，第72页。）；或者认为，环境保护法的基本原则是指我国环境保护法所确认的、体现环境保护工作基本方针、政策，并为国家环境管理所遵循的基本准则。（金瑞林主编：环境法学，北京大学出版社1999年版，第120页。）2、环境保护法律规定或体现说 认为环境保护法的基本原则是在环境保护法中规定或体现的，对
6、环境保护实行法律调整的基本指导方针（韩德培主编：环境保护法教程，法律出版社1998年版，第63页）；或者认为，环境法的基本原则，是指通过环境法规明确规定或体现的、反映环境法基本特征和环境工作基本政策的、对环境资源活动具有普遍指导作用的指导方针或指导性准则（蔡守秋主编：环境资源法学教程）。3、环境保护法指导准则说 该学说认为，环境法的基本原则是指贯穿于整个环境法之中，所有环境法律规范都必须遵循和贯彻的，调整并决定一切环境法律关系主体所有行为的指导思想和基本准则，是环境法性质的集中体现（吕忠梅著：环境法，法律出版社1997年版，第58页。）；或认为，环境法的基本原则是指以保护环境、实现可持续发展为
7、目标，以环境保护和法的基本理念为基础，以现代科学技术和知识为背景所形成的贯彻于环境立法和执法的基础性和根本性准则（汪劲著：中国环境法原理，北京大学出版社2000年版，第79页。）。以上三种学说都是在我国环境法产生和发展的特定历史时期提出，都在一定程度、一定角度上概括了我国环境保护法基本原则的特征。尽管这些学说的积极意义不容置疑，但其存在的问题也是显而易见。如环境管理准则说将环境保护法局限于国家的环境管理活动，在强调环境保护法的公法特征时，忽视了环境保护法同时调整平等主体之间的环境保护法律关系的私法特征，因此其定义存在着较大的缺陷（不忽视私益的同时更加重视环境公益）。法律规定或体现说将环境保护法
8、的基本原则归纳、概括和提炼定位于对现行环境保护法的实然分析，仅仅关注于考查环境保护法的基本原则“是什么”，而没有考虑环境保护法的基本原则“应该是什么”的问题，其理论视角存在着缺陷，背离了我国法的基本原则研究在于推动部门法学理论体系构建的根本目的。相对于前面两种学说，环境保护法指导准则说表现出了较大的变化，它强调了环境保护法基本原则对环境法制的指导作用，克服了单纯实然分析的视角缺陷，但由于没有充分认识到我国法的基本原则的特殊背景及其根本目的，该学说没有将环境保护法的基本原则的概念建立在细致的逻辑分析基础之上，仍然存在着套用以往环境保护法学理论的基本原则学说之嫌。根据前面对法基本原则的界说，在对我
9、国环境保护法自身特征进行分析的基础上，我们将环境保护法的基本原则定义为：适应环境保护社会实践的客观需要，承载环境保护法根本价值或者揭示环境保护法基本原理，对环境保护法理论构建具有普遍性指导意义的高度抽象、高度概括的环境保护的法治理念。确立环境保护法基本原则的标准 对于环境保护法的基本原则而言，其与具体原则的区别主要表现在：（1）基本原则是环境保护法的根本准则，贯穿于整个环境保护法，统帅环境保护法的各项制度及规范；具体原则则是某个或某些环境保护法制的一般准则，适用于特定的范围。（2）基本原则体现环境保护法的根本价值和基本原理，是环境保护立法、司法、执法、守法及研究环境保护法的总的指导思想；具体原
10、则虽然也体现根本价值，但直接反映的是特定的价值，仅仅是特定领域和环节的指导思想。（3）基本原则是国家对环境保护法律关系的基本政策的集中体现，反映的是社会经济生活条件的本质要求；具体原则所体现和反映的往往间接一些。鉴于基本原则和具体原则的差异，我们认为，在确立环境保护法的基本原则时，首先要考虑以下几个方面：（1）环境保护法的基本原则应适用于环境保护）环境保护法的基本原则应适用于环境保护法的一切领域，在环境保护法律领域中具有普遍的法的一切领域，在环境保护法律领域中具有普遍的指导意义。指导意义。环境保护法的基本原则必须是在环境保护法律体系中得到广泛适用，构成环境保护法的基础和核心，并适用于环境保护法
11、律体系的各个环节和所有领域、一切效力范围的原则，而不是仅仅适用于某个环节、某个领域的具体原则。由于环境保护法调整对象的复杂性和保护对象的广泛性，所以它包含着各种各样的原则，有属于保护自然生态环境方面的原则，有属于污染防治和其他公害方面的原则，但并不是所有这些原则都是环境保护法的基本原则。（2）环境保护法的基本原则，必须是环境保护）环境保护法的基本原则，必须是环境保护法这一独立的法律部门所特有的基本原则，是环境法这一独立的法律部门所特有的基本原则，是环境保护法根本价值和基本原理的体现保护法根本价值和基本原理的体现（作为环境保护法的基本原则只能是环境保护法律部门区别于其他法律部门的特殊原则，而不是
12、与其他法律部门共用的原则。环境保护法基本原则是环境保护法自身特殊性的体现，也是环境保护法与其他部门法相区分的一个重要标尺。从上位的角度分析，环境保护法的基本原则是环境保护法的价值目标、法律目的的明确体现；从下位的角度分析，它能够对环境保护法的各种具体法律制度和各项环境保护法律规范具有整合和指导作用。（3）内容的相对性和稳定性）内容的相对性和稳定性。环境保护法的基本原则是建立在特定的社会经济和文化价值等客观基础之上的，是对社会客观存在的反映，它必然会随着社会物质条件和文化观念的变迁而变化。从具体内容来看，环境保护法的基本原则从来不是一成不变的，它只是一定时期根据环境问题的特点及其解决方法的认识的
13、基础上形成的，并随着社会经济的发展、价值观念的演变、环境保护理论和实践的发展等方面的变化而不断改进、充实和完善。其内容的相对性也并不意味着环境保护法基本原则的易变性，相反，由于环境保护法基本原则体现的是环境保护法的根本价值和基本原理，在一定历史时期，它也具有较强的稳定性。因此，我们认为，判断某一个原则是不是环境保护法的基本原则，除了要考虑这一原则是否符合环境保护法基本原则的外在特征之外，还要结合应然的角度分析这一原则是否能够承载环境保护法的根本价值或者能够揭示环境保护法的基本原理。这也是由法的基本原则所决定的。我国环境保护法的基本原则有哪些？关于环境保护法的基本原则具体包括哪些内容，各种著作和
14、学者的观点并不一致，至今尚未形成统一的、符合当代环境保护法发展趋势的基本原则。这也反映了环境保护法作为一门新兴的、独立的法律部门仍处于不断完善的阶段，人们对其认识也有一个不断提高的过程。例如，蔡守秋教授认为，环境保护法的基本原则包括“环境与经济、社会协调发展原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，环境责任原则，环境民主原则”；吕忠梅教授认为，环境保护法的基本原则包括“协调发展原则，预防为主的原则，环境责任原则，公众参与原则”；陈泉生教授认为，环境保护法的基本原则主要有“环境保护同经济、社会持续发展相协调原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，全面规划、合理利用自然资源原则，环境责任原则，国
15、家干预原则，环境民主原则”；周珂教授认为，环境保护法的基本原则应包括“环境保护同经济、社会持续发展相协调原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复的原则，依靠群众保护环境的原则”；韩德培主编的环境保护法教程认为，环境保护法的基本原则包括“环境保护与经济、社会发展协调原则，预防为主、防治结合、综合治理原则，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，依靠群众保护环境的原则”；曹明德教授认为环境法的基本原则包括“物种平等原则，代际公平原则，生态优先原则，预防为主原则，合理开发利用原则，污染者付费、受益者补偿原则，公众参与原则”；汪劲教授结合中国的环
16、境保护实际，提出如下环境法的基本原则：协调发展原则，预防为主、防治结合原则，开发者养护、污染者治理原则，协同合作原则，公民参与环境决策原则。根据前面的论述，判断某一个原则是不是环境保护法的基本原则，除了要考虑这一原则是否符合环境保护法基本原则的外在特征之外，还要从应然的角度分析这一原则是否能够承载环境保护法的根本价值或者能够揭示环境保护法的基本原理。从上面所列举的这些有代表性的学者的观点中，我们可以得出，其中环境保护同经济、社会协调发展原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，公众参与原则等四项原则属于我国环境保护法的基本原则，它们也被绝大部
17、分学者所认同，并且能够承载环境保护法的根本价值，能够揭示环境保护法的基本原理，对我国环境保护法的各项具体法律制度和各项环境保护法律规范具有真正的指导作用。但是有些原则却并不能确立为我国环境保护法的基本原则。如有学者主张的“全面规划、合理利用自然资源原则”或“合理开发利用原则”。我们认为，它们只能构成环境保护法的一般法律原则，即只能适用于自然资源保护领域，却并不能适用于污染防治领域。因此，不应将此原则上升为我国环境保护法的一项基本原则。（一）环境保护与经济、社会（一）环境保护与经济、社会发展相协调的原则发展相协调的原则关于环境保护与经济发展的关系，国际上曾出现过两种截然不同的观点：1、概念、概念
18、先发展经济，然后再治理环境“先污染先污染,后治理后治理”。很多工业发达国家就是走了这条道路，我国也曾经历过一段“先污染后治理”和严重浪费资源的道路。一种主张:主张应强调环境保护，抑制经济发展。认为环境污染和破坏既然是由于经济、社会发展造成的，那么，要解决环境问题的出路就只有停止发展。停止发展论其著名代表是罗马俱乐部于1972年发表的研究报告增长的极限，该报告有如下基本观点：另一种主张罗马俱乐部的基本观点人类社会的发展由人口激增人口激增、加速发展的工业生产加速发展的工业生产、农业生产农业生产、资源资源消耗和环境恶化消耗和环境恶化五种相互制约的因素构成。这五种趋势都按一定的指数增长。五种增长的启动
19、因素是人口的增长。人口增长要求提供更多的粮食和工业品，进而使耕地和工业生产量也以指数增长，工业增长使资源的消耗量越来越大，排入环境的废弃物也越来越多。它们是人口增长和工业增长的双重产物，因而其增长速度比人口增长和工业增长更快。当时通过计算机模拟，五种增长趋势到本世纪初会达到极限。由于人类与环境系统存在着发展的无限性和地球发展的无限性和地球的有限性的有限性这一基本的矛盾，如果增长不停止而达到极性时，便会导致全球性危机和人类社会的突然瓦解。因而，他们提出“必须把经济增长限制到零”，即所谓“零增长论零增长论”。怎样评价上述两种观点呢？两种观点显然都不妥当。“先污染后治理先污染后治理”论，实际是只重视
20、经济发展，而不顾环境保护，以牺牲环境为代价谋求经济的发展。而增长的极限虽忽视了人类社会的能动性。但它指出了五者之间的相互制约的关系，提出增长超过极限将导致全球危机的警告是具有科学意义的虽然两者完全相反，但他们有一个共同的错误：本质上都是对环境利益与经济利益关系认识的失本质上都是对环境利益与经济利益关系认识的失误，把发展与环境看成是互不相容的对立关系误，把发展与环境看成是互不相容的对立关系。定义：环境保护与经济、社会发展相协调(协调发展原则）是指:环境保护与经济建设和社会发展同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。核心思想和理论基础是协调发展协调发展这一原则，正确地
21、反映了环境保护与经济社会发展之间的关系，同时也指出了如何正确对待和处理它们之间的关系。与可持续发展比较可持续发展是世界环境与发展委员会提出的基本指导原则协调发展：着重从横向的关系上。即制约发展的基本因素的关系上，对发展提出要求；可持续发展：则从纵向历史发展的过程中，即当前需要与未来需要的关系上，对发展提出要求；两者的目的都是为了保证社会的可持续发展。从某种意义上说，协调发展原则是可持续发展原则在环境保护法中的体现和具体化。2 2、意义、意义是社会经济规律和自然生态规律的客是社会经济规律和自然生态规律的客观要求观要求社会主义生产的目的社会主义生产的目的，是为了保证最大限度，是为了保证最大限度地满
22、足整个社会不断增长的物质和文化的需地满足整个社会不断增长的物质和文化的需要。要。自然生态规律是处理好人与自然关系的重要自然生态规律是处理好人与自然关系的重要规律，必须遵循规律，必须遵循是社会主义现代化建设的需要是社会主义现代化建设的需要是保障人体健康、发展社会生产力的是保障人体健康、发展社会生产力的需要需要以人为本以人为本3 3、贯彻、贯彻加强环境与发展的综合决策加强环境与发展的综合决策 把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划划采取有利于环境保护的经济、技术政策和措采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施施 加强环境保护科学技术研究加强环境保护科学技术研
23、究强化环境监督管理强化环境监督管理加强环境与发展的综合决策加强环境与发展的综合决策涉及经济、社会发展的重大决策，必须全面全面考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策考虑，统筹兼顾、综合平衡、科学决策。不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要不仅要根据经济和社会发展的需要，同时还要考虑环境和资源的承载能力考虑环境和资源的承载能力。要正确处理经济增长速度和综合效益的统一、生产力布局与资源优化配置、产业结构调整与解决结构性污染、资源开发利用与保护生态环境等问题。从源头源头就控制可能对环境的污染和破坏。把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划把环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划“六五”以前，我国实际上都
24、没有把环境保护列入五年规划。这是造成我国环境污染和破坏严重的总根源。在“六五”计划中，开始列入了环境保护的目标、要求和措施；在“七五”计划中，继续列有环境保护专章，规定了“七五”期间环境保护的基本任务和主要措施；“八五”计划中的环境保护有了加强。为了保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分并参与综合平衡，国家计委和国家环保局于1994年发布了环境保护计划管理办法环境保护计划管理办法，从而使编制环境保护计划的工作有法可依、有章可循。采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施环境保护的经济、技术政策，是为了解决一定历史发展阶段的环境问题，落实环境保
25、护战略方针、实现预期的环境保护目标，保障环境保护与经济、社会协调发展的有力手段。它对于环境保护工作具有诱导、约束和协调的功能环境经济政策主要有：奖励综合利用政策，经济优惠政策，征收环境资源补偿费政策等。加强环境保护科学技术研究加强环境保护科学技术研究我国当前环境问题相当严竣，防治污染和生态破坏的科学技术落后是重要原因之一，所以必须加强环境保护科学技术研究，依靠科学技术解决问题。强化环境监督管理强化环境监督管理在我国,许多环境污染和生态破坏问题，是由于监督管理不严和管理不善造成的。通过强化监督管理可以解决许多环境问题。评价 协调发展原则并不能为正确处理经济与环境的关系提供具体的行为模式，它只是一
26、种指导思想。通过该原则可以矫正人们破坏环境的具体行为，所以各级人民政府在经济建设工作中是否真正贯彻该原则并没有法律保障，目前大多数是取决于政府的执政水平高低和环境意识的强弱。为了真正使协调发展原则发挥其功能，有必要设置政府环保责任制，考核其政绩不能仅看经济指标，还要综合考虑环境指标，如达不到法律要求就要追究相应的法律责任。（二）预防为主、防治结合、综合治理的原则1、概念概念：什么是预防为主预防为主、防治结合、综合、防治结合、综合治理的原则治理的原则？是指采取各种预防措施，防止环境问题的产生和恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的限
27、度之内。明确了预防和治理的关系，确定了治理环境污染和破坏的途径和方式。它要求防治环境污染和破坏，要以预防为主，做到“防患于末然防患于末然”；同时，应采取各种措施，综合治理已经产生的环境污染和破坏为什么要实行预防为主原则？是由环境问题的本身的特点决定的：消除危害需要时间长，有些甚至是无法补救的；“末端治理”模式的不足：一是治理成本高，致使企业缺乏治理污染的积极性和主动性；二是治理难度大，同时存在污染转移的风险；三是无助于生产过程中资源浪费的减少；四是造成政府行政监督管理和执法的成本过高。如果重视环境保护，环境问题是可以解决的。2、意义、意义 可以获得投资省、收效大的效果可以获得投资省、收效大的效
28、果 环境问题产生的原因是多方面的，由于国家财力有限，不可能拿出很多资金用于治理环境污染和破坏。实行这一原则，可以起到事半功倍的作用。可以使我国的环境保护工作由消极的可以使我国的环境保护工作由消极的应付转为积极的防治。应付转为积极的防治。山东鲁药投资逾亿元建设山东鲁药投资逾亿元建设“三废三废”工程案工程案 析论预防为主原则析论预防为主原则案情简介 山东鲁抗医药集团有限公司(以下简称“鲁抗公司”)是我国抗生素生产基地之一。多年来，该公司坚持发展和环保两手抓的经营方针，取得了持续稳定的发展。鲁抗公司自上个世纪80年代初期以来，投资逾亿元资金，建设了一系列废气、废液、废渣处理工程，如1983年起公司投
29、资2 400万元，相继建成了生物流化床、深井曝气、氧化沟和厌氧好氧等一系列废水处理装置。其中，厌氧生化处理青霉素丝体残渣装置，通过了国家医药管理局组织的成果鉴定，填补了国内空白，并在实际应用中取得了良好的效果。90年代后期，针对国家对淮河流域企业提出的环保高要求，公司审时度势，高瞻远瞩，果断投资5 000万元，在南区引进建成了一套CASS污水综合处理系统，使南区的日污水处理能力达18万吨，COD去除率超过95，1999年，通过了山东省环保局废水排放全面达标验收。在解决废水污染的同时，鲁抗公司先后对6台锅炉的除尘系统进行了改造，选用全硫含量低于05的低硫煤及新型除尘器，保证了烟气、粉尘、二氧化硫
30、排放指标低于国家规定的标准限值。鲁抗公司在狠抓环境保护工作的过程中积极探索，建立了许多行之有效的制度。每一位员工在进入生产岗位前，都要接受环保法规和防治污染知识的教育；公司按照清洁生产的要求，对生产过程进行全面监控，严格按GMP标准和IS014001标准组织生产，尽可能地把污染消灭在生产过程之中；建立了“五不准”原则，即：不准清浓污水混流，不准菌渣冲入下水道，不准废炭、废油、废溶煤冲入下水道，不准包装物、杂物冲入水池，不准擅自停用环保设备和装置。凡违反“五不准”的员工，查出一个，下岗一个。1998年，公司成立了环保检查小组，协助监督生产单位推行清洁生产。整个集团公司建立起了科学高效的环保管理网
31、络，对提炼、发酵、溶煤等重点排污岗位设置警示牌，生产实现微机自控，发动全员开展节能降耗，减轻环保压力；同时，公司还开展了环保学习月活动，对各单位的环保情况进行现场检查和评比；在工程建设中，公司提出了“预防为主、防治结合”，认真实施环保“三同时”制度。因为在环境污染预防和治理方面的突出贡献，鲁抗公司先后被评为“全国工业污染普查工作先进企业”、“山东省医药环保先进单位”，并于2001年顺利通过了IS014001环保体系认证。鲁抗公司坚持预防为主、防治结合的原则，坚决将污染消除在生产过程中，实现了经济效益与环境效益“双赢”，鲁抗公司的成功经验值得向全国企业推广。案情分析预防为主原则是国内外防治环境污
32、染和破坏的经验教训的科学总结。20世纪50年代以前，西方工业发达国家走的是一条“先污染后治理”的道路，但是实践证明，这种方式是不可取的。(1)采取“先污染后治理”方式发展经济得不偿失。以一些发达国家为例，在20世纪60年代至70年代，这些国家的环境投资一般要占到国民生产总值的1一2，日本1970年环境投资占国民生产总值的1，到1975年上升到2，实际支出达200亿美元；美国在20世纪70年代初环境投资占国民生产总值的16，实际支出约500亿600亿美元；欧共体(即现在的欧盟)曾做过一个估算，若通过治理解决环境问题，总投资占国民生产总值的3，若以正常国民经济增长率为5计算的话，大部分要花到环境投
33、资上去。再看看我国的情况，据统计，1985年与1993年主要生态破坏(森林、草地、耕地、水域)造成的经济损失，1985年的年度总损失为726亿元，未来总恢复费用为347亿元；1993年的年度总损失为672亿元，未来总恢复费用为431亿元，1985年与1993年中国生态破坏的经济损失分别占当年国民生产总值的87和39。数字是枯燥的，但数字也是最有说服力的。在采用预防为主的环境战略前，以环境污染和生态破坏为代价的发展方式的确取得了一定的经济发展，但如果我们把环境因素考虑进去，其实相当一部分经济增长已经被抵消了，当我们为取得的成绩沾沾自喜之余，才发现原来治理费用如此之大，在经济上极不合算，这样的增长
34、值中包含了太多的水分。(2)环境问题一旦产生就很难消除。如果产生的环境问题可以消除，即便花费大量的治理费用，那最终也可能还公众一个清新、舒适的生活环境，可怕的是有些环境问题根本是不可能消除，例如自然资源的形成经历了上万年甚至几十万年的时间，但人们往往忽视了这个因素，认为大自然是取之不尽、用之不竭的天然宝库，为了经济利益进行掠夺式的开采，而不注意对其加以保护，这种经营方式将会导致自然资源因过度开采而枯竭，使之不能恢复或永远灭失。再如某些野生动物，由于人类的过度捕杀，已经变成今天的濒危动物，若再不采取措施保护，有可能导致该物种在地球上灭绝，这些情况的出现又将导致生态系统的失衡，给人类的生存繁衍以及
35、经济和社会的发展造成严重的危害。对于这些，与其到环境问题出现后后悔不已，不如从一开始就采取积极措施加以防范，避免损害的发生。(3)预测环境影响的科学技术也存在有限性和滞后性。人类对自然的认识是随着实践逐步深化的，但因为环境问题具有很大的复杂性和可变性，使得依靠科学技术对环境问题的认识也带有极大的不确定性，也就是说科学技术并不是总能为环境保护工作提供充分的论据。当科学论据被证实的时候，也许环境问题早已出现了。例如针对向空气中排放C02气体对气候的影响，科学家曾提出两种截然相反的理论：一种认为工业活动排放的C02等气体会导致“温室效应”，使全球变暖；另一种观点则认为这些气体会产生“阳伞效应”，从而
36、使全球变冷。但无论变冷还是变暖，都会给全球的生态系统造成极大影响。因此我们不能等到两种理论争出个孰是孰非，而是从现在开始就应采取预防措施，控制人类活动，减少CO2的排放。在为自己盲目开发利用自然的活动付出沉重的代价之后，西方国家开始从“病重求医、末端治理”的反应性政策、单向治疗政策转变到：“预防为主、综合防治”的预期性政策、综合性政策。美国自1969年国家环境政策法颁布后，大部分环境法规中有了环境影响评价等预防污染的措施，1984年又将其固体废物处置法修改为资源保护回收法，将固体废物管理重点从废物的处理转为处理、处置与回收利用相结合，提出了减少固体废物产生总量的技术和方法，宣布从固体废物开始，
37、实行“从摇篮到坟墓”全过程管理和废物减量化的原则。在国际上，1980年发表的世界自然资源保护大纲推荐了一揽子预期性的环境政策，并指出“这些政策要求在环境受损害之前便要付诸行动”，“把治理与预防明智地结合起来”。1982年5月通过的内罗毕宣言也指出“与其花很多钱，费很多力气在环境破坏后亡羊补牢，不如预防其破坏。”预防为主原则在我国逐步被认识到并在法律中加以明确规定经历了一个过程。我国早在1972年制定的关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)中就提到了贯彻“预防为主”的方针，然而当时仅是一个类似于口号的倡导，因为早期虽然曾提出环境保护的主张，但由于当时注意力集中在大力发展经济上，而且当时的环境问
38、题也不是很突出，所以环境保护并未真正提上议事日程，该原则在实践中的重要意义也就未真正引起重视。随着经济建设的开展，环境问题逐步突现出来。于是在1982年8月召开了全国工业系统防治污染经验交流会议，之后不久，国务院又作出了关于结合技术改造防治工业污染的几项规定(1983年2月)，强调通过采用先进的技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污染物消除在生产过程之中。这些思想在以后的环境法律中以法律的形式予以明确，如环境保护法第25条、国务院关于进一步加强环境保护工作的决定(1990年12月)，水土保持法第4条，大气污染防治法第15条，水污染防治法第22条。2003年实施的清洁生产法更是对该原则的具体化
39、。我国是一个发展中国家，由于资金技术等方面的限制，难以筹集巨额资金用于污染治理，但我们又不能因为进行生产会导致污染而因噎废食，放弃经济建设。确立预防为主原则，可以尽量避免环境损害，将环境损害消除于生产过程之中，做到防患于未然。对于不可避免的污染，通过各种净化治理措施，达到环境目标的要求，这无疑是一种投资少、收效大，把经济建设和环境保护协调起来的有益尝试。3、贯彻、贯彻 贯彻环境保护法的预防为主的原则并不是空喊口号就能实现的，而要求有一系列配套措施保证其得到执行，其具体体现在以下几个方面：全面规划、合理布局全面规划、合理布局 环境污染和生态破坏同生产的不合理布局有重要的内在联系。其中农业生产和资
40、源的开发布局(直接以自然资源作为劳动对象，如农、牧、采掘业)同自然环境破坏有直接关系；工业生产布局(不直接依赖环境，但生产中排放废弃物)同环境污染有直接的关系。生产部门的分布，又影响居民点的分布，从而影响城镇分布、人口密度及交通、文化设施分布。严格控制新的环境污染和破坏严格控制新的环境污染和破坏 通过执行环境影响评价制度和“三同时”制度，把环境问题解决在建设之前或建设过程之中。积极治理老的环境污染和破坏积极治理老的环境污染和破坏 对已经产生的环境污染和破坏，要采取综合措施积极治理积极治理对严重污染环境的企业、事业单位，要限期限期治理治理，对逾期末完成治理任务的，应依责令其关闭关闭、停产或转产停
41、产或转产 实行城市环境综合整治实行城市环境综合整治 把环境保护规划纳入城市总体发展规划，调整城市产业结构和工业布局，改善城市能源结构，减少污染物排放总量，不断完善城市环境综合整治定量考核制度。加强环境监测加强环境监测 通过环境监测，掌握环境质量状况及发展趋势，为加强环境监督管理和治理提供科学依据。清洁生产促进法 2003年1月1日正式施行-预防为主原则的新突破清洁生产指：不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害人类健
42、康和环境的危害。其内涵包括三个方面：对生产生产过程而言，清洁生产包括节约能源和原材料，淘汰有毒有害材料，减少废物（废渣、废水、废气）和有害物质的产生量；通过综合利用和循环利用减少废物和有害物质的排放量。对产品产品来说，清洁生产旨在降低产品全生命周期，即从原料的提取到产品的最终处置对人类和环境的有害影响。对服务服务来说，清洁生产是指将预防性环境战略结合到生产工艺、技术和产品等的设计和提供的服务中。清洁生产的实质实质，是贯彻污染预防原则，从生产设计、能源与原材料选用、工艺技术与设备维护管理等社会生产和服务的各个环节实行全过程控制，从生产源头减少资源的浪费，促进资源的循环利用，控制污染产生，实现经济
43、效益和环境效益的统一。意义：意义：立法方向的重要转变，是对传统发展模式的根本变革，实施可持续发展的必由之路。只有实现生产方式的根本转变，走新型工业化道路、实行清洁生产，才能彻底解决经济发展与环境保护的矛盾。与传统的末端治理比较，清洁生产有三个显著特点：第一、清洁生产体现的是预防为主的思想。第二、清洁生产体现的是集约型的增长方式。第三、清洁生产体现了环境效益与经济效益的统一。第一、清洁生产体现的是预防为主的思第一、清洁生产体现的是预防为主的思想。想。传统的末端治理与生产过程相脱节，即“先污染、后治理”，侧重点是侧重点是“治治”清洁生产要求从产品设计开始，到选择原材料、工艺路线和设备，废物利用，运
44、行管理的各个环节，通过不断加强管理和技术进步，提高资源利用率，减少乃至消除污染物的产生，侧重点是侧重点是“防防”。第二、清洁生产体现的是集约型的增长第二、清洁生产体现的是集约型的增长方式。方式。传统的末端治理是建立在大量消耗资源能源来推动经济发展的粗放型增长方式的基础上，不仅带来许多难以解决的环境问题，而且经济也难以持续增长。清洁生产要求改变以牺牲环境为代价的、传统的、粗放型的经济发展模式;走内涵发展道路，这就要求企业必须大力调整产品结构，革新生产工艺，优化生产过程，提高技术装备水平，加强科学管理，合理、高效配置资源，最大限度地提高资源利用率，实现节能、降耗、减污、增效。第三、清洁生产体现了环
45、境效益与经济第三、清洁生产体现了环境效益与经济效益的统一。效益的统一。传统的末端治理，不仅投入多、治理难度大、运行成本高，往往只有环境效益，没有经济效益；清洁生产从源头抓起，实现生产全过程控制，污染物最大限度地消除在生产过程中，不仅能源、原材料消耗和生产成本降低，经济效益提高，竞争力增强，而且环境状况从根本上得到改善，能够实现经济与环境的“双赢”清洁生产与传统的末端治理的最大不同是找到了环境效益与经济效益相统一的结合点。清洁生产与其他制度支撑之间的关系环境友好技术、环境友好产品清洁生产循环经济其中清洁生产更加体现在减量化原则方面清洁生产的制度支撑导向目录（关于清洁生产的技术、工艺设备、产品）限
46、期淘汰（禁限措施）产品标志清洁生产审核（绿色会计）经济刺激（政府要安排专项资金给予扶持、建立中小企业发展基金等）清洁生产促进法的贯彻-形成企业自觉实施清洁生产机制 继续推进示范试点工作；加强宣传、教育、培训和信息引导，树立清洁生产理念，增强企业实施清洁生产的自觉性；开展创建清洁生产先进企业活动，树立一批资源利用率高、污染物排放量少、环境清洁优美、经济效益显著、具有国际竞争力的清洁生产企业。研究制定促进企业实施清洁生产的政策和清洁生产促进法配套法规;加大以清洁生产为主要内容的结构调整和技术进步的支持力度;严格环境管理和监督；国家经贸委将采取积极措施：研究制定促进企业实施清洁生产的政策和清洁生产促
47、进法配套法规。组织制定第二批当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录，对使用清洁生产设备（产品）的继续给予减免税收的优惠政策；制定第二批国家重点行业清洁生产技术导向目录、清洁生产审核办法、重点行业清洁生产指南、清洁生产企业评价指标体系、强制回收的产品和包装物目录和具体回收办法等；加大以清洁生产为主要内容的结构调整和技术进步的支持力度，包括清洁生产技术开发、技术示范、技术改造和技术推广；严格环境管理和监督。对新建、扩建、改建项目不采用清洁生产工艺和技术的，项目审批部门不批准立项，环保部门不批准环境评价，金融机构不予贷款；对严重污染环境，被责令治理的重点企业，不采用清洁生产工艺、技术进行结构调整
48、和技术改造的，主管部门不得批准其恢复生产；继续推进示范试点工作。在继续推进重点城市、重点行业清洁生产试点工作的基础上，要抓好重点流域、重点企业清洁生产示范试点工作。首先将太湖流域建成全国清洁生产基地；在重点行业选择一批企业开展示范试点，制定规划，逐步实施，使资源利用率达到同行业最高，污染物达到或接近“零”排放；加强宣传、教育、培训和信息引导，树立清洁生产理念，增强企业实施清洁生产的自觉性；开展创建清洁生产先进企业活动，树立一批资源利用率高、污染物排放量少、环境清洁优美、经济效益显著、具有国际竞争力的清洁生产企业。通过典型示范，引导更多企业转变发展思路，实现工业污染防治从末端治理向污染预防转变，
49、实现经济发展与环境保护“双赢”。（三）污染者负担、利用者补偿、开（三）污染者负担、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复的原则发者养护、破坏者恢复的原则1、概念、概念（又称环境责任原则）（又称环境责任原则）“污染者付费污染者付费”，是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会。最先是由联合国经济合作与发展组织环境委员会在1972年初提出的。我国1979年在环境保护法（试行）中规定了“谁污染谁治理”的原则。“利用者补偿利用者补偿”，是指开发利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任在传统的计划经济体制下，认为环境资源不是劳动创造的，没有劳动价值；随着环境
50、保护工作的发展和理论研究的深化，人们认识到环境资源是有价值的，其价值表现在自然再生产能力上，人类为维护、恢复、增殖自然资源及开发替代资源应付出的必要劳动时间。所以，国家作为环境资源的所有者，实行环境资源有偿使用是理所当然的“开发者养护开发者养护”，是指开发利用环境资源者，不仅有依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源的义务。自然资源的开发与保护是互相联系、互相制约的。开发的目的是为了利用，而保护好环境资源，就可以使开发获得最佳的经济效益和生态效益，并为更好地持续利用创造条件。所以开发利用环境资源的单位和个人，不仅有依法开发利用的权利，同时还负有保护的义务。环境保护法第十九条规定，开发利用自
