1、国企国企分类改革与治理：分类改革与治理：现实与走向现实与走向 北京师范大学公司治理与企业发展研究中心北京师范大学公司治理与企业发展研究中心 20142014年年4 4月月9 9日日高明华教授高明华教授目录目录1.国企历史发展及属性2.中国国企改革误区及后果3.中国国企如何分类改革4.中国国企如何分类治理5.中国国企如何分类监管2.国企历史发展及属性国企历史发展及属性1.1 历史视角看国企历史视角看国企 二战前及战时：弥补私人资本不足，应对战争和经济危机。二战后至80年代前：扮演为私人经济服务的角色。公共品和准公共品基础设施承担社会福利国家经济安全 产业引领产业升级金融调控，稳定经济 80年代之
2、后：私有化，国企主要提供公共品。1.2 美国国企美国国企 美国人对国企怀有矛盾心理：一方面，美国人高度崇尚自由主义，不赞成把国企作为达到某种目的的工具；另一方面，又认为国企是一种可供选择的组织私企可以依靠国企来提供信贷、刺激投资、降低风险、稳定价格、承担服务等。国企可从事私企不愿经营的产业，如铁路运输、公共交通等。国企比政府能够更好地完成某些公共服务，可以使公共服务脱离党派的控制。20世纪80年开始放松管制运动，竞争性国企进一步退出。目前美国国企创造的GDP不到1%，因为国企所在领域基本上是不赚钱的领域。1.3 英国国企（英国国企（1 1）20世纪70年代之前，英国对国企较为看重，认为国企是国
3、家经济、社会和政治措施的一部分。技术发展导致产业革命，而产业革命需要大量投资和其他创新，而这是私企难以达到的；30年代危机导致的特殊困难，也需要国企。20世纪70年代末开始国企私有化，但有些国企私有化失败而重新回归国有，突出表现是铁路运输改革。1.3 英国国企（英国国企（2 2）：铁路改革失败）：铁路改革失败 1994年开始实施铁路改革法案，1997年完成。原国家铁路公司被120多家私营企业取代。从1997年到2002年五年期间，接连发生了13起严重事故。Discovery拍摄的纪录片显示，事故原因是：本应该统一经营的公共铁路被分别包给两个不同的私有企业，负责信号系统和运输的公司之间缺乏沟通；
4、负责该线路运营的泰晤士列车公司在对新的安全系统进行成本核算之后，认为更新火车事故防御系统的费用大于事故发生后的赔偿，因而搁置了更新计划，宁可进行事故后的伤亡赔偿，也不愿意进行安全系统改造。由于事故频发，英国铁路私有化最终以政府重新收回国有而结束。目前英国国企创造的GDP占2%。1.4 欧洲大陆法系国企欧洲大陆法系国企 欧洲大陆法系国企的共性是：满足公众利益，如基础设施、公共交通等；具有全国性意义的高风险部门，如核燃料、天然气等；出于控制目的，如造币厂；解决地区和部门差异；战略考虑，如国防；服务于私企，如成果转化平台、创造宽松环境等。概括起来：满足公益，包括公共品（如基础设施、国防）和准公共品（
5、如天然气、核燃料），以及为私企服务。经济调控（如造币）和经济引领（如解决地区差异）1.5 总结：西方发达国家国企基本特点总结：西方发达国家国企基本特点 国有企业是为解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共问题而存在的，公共性是国有企业的本质属性。国企有两大职能（均不是为了盈利）实现宏观调控（如稳定经济，平抑物价）；提供公共品和准公共品，包括为私企提供服务。特定时期也会谋求盈利（如引领经济，促进经济发展），但经济基本稳定后则会大部退出，只报留少部分。GDP比重绝大部分介于1-10%之间，英美很低，法、德较高。总体规模不大，主要分布在公共事业、基础设施和国家安全等领域。2.中国国企改革误区
6、及后果中国国企改革误区及后果2.1 国企改革目标是什么？国企改革目标是什么？国民福利还是国资增值？国资所有者是谁？国民还是政府？应该是：国民福利的最大化。应该是：国民福利的最大化。提供公共品和准公共品，是直接提高国民福利 宏观调控是间接提高国民福利，为提高国民福利创造环境。2.2 国有企业改革的误区（国有企业改革的误区（1 1）30多年的国企改革追求的国资增值，即大一统的市场化，或者说是“赚钱”，而非国民福利，把手段当成了目标。十八届三中全会决定中关于国企改革的思路基本上都是手段（如增强国企控制力、影响力，鼓励民企进入国企，推进混合所有制），对于国企改革目标仍是模糊的。2.2 国有企业改革的误
7、区（国有企业改革的误区（2 2）国企“大一统”改革的表现是：其一，一些应该市场化或需要加快市场化的行业却没有市场化或市场化程度很低，如电信、金融、钢铁、路桥建设等，继续维持高垄断，把消费者剩余转化为生产者剩余。其二，一些不应该市场化或者只应该适度市场化的行业却在极力推进市场化，如公共交通、医疗卫生、义务教育、铁路运输等，这意味着百姓双重纳税。2.3 国企国企“大一统大一统”市场化改革后果（市场化改革后果（1 1）“大一统”改革所带来的后果，不是国民福利的提高，而是下降。竞争性领域国企垄断严重，市场化不足：创新动力不足，成本控制不力，技术落后；产品价高质次（包括低服务）。2.3 国企国企“大一统
8、大一统”市场化改革后果（市场化改革后果（2 2）以电信为例：收入：美国低收入人群月实际收入在1700-2300美元左右，用一个最低值 1700美元表示；北京的低收入人群月实际收入在1600元左右。美元和RMB差不多数量。电话费宽带费：美国25美元电话包月（含网络），1700美元=68个月电话费；北京电话费加4M宽带，至少180元/月，1600=8.8月电话月租费和宽带费。如此计算，中国电话和网费差不多是美国的近8倍。2.3 国企国企“大一统大一统”市场化改革后果（市场化改革后果（3 3）竞争性国企垄断造成实际收益率和名义收益率的巨大差距，后者包括应归公众所有的垄断租金（包括土地租、价格租、利息
9、租、资源租、补贴、分红租等）2.3 中中石油名义绩效石油名义绩效/实际绩效实际绩效/垄断租金垄断租金(亿元亿元)项目项目2007年年2008年年2009年年2010年年名义企业绩效（营业利润）1939.581495.201447.651930.86垄断租金 其中：土地租236.94249.30253.43268.08资源租 410.29498.83294.59377.61价格租 153.93-226.441,631.15891.41利息租 7.135.7710.0010.91政府补贴 388169.1410.9715.99企业实际绩效（营业利润）743.29798.60-752.49366.8
10、6名义营业利润率（%）23.2313.9614.2013.18实际营业利润率（%）8.907.46-7.382.50注：本表没有考虑分红租等垄断租金，因此仍是保守计算注：本表没有考虑分红租等垄断租金，因此仍是保守计算。2.3 国企国企“大一统大一统”市场化改革后果（市场化改革后果（4 4）公益性和自然垄断性国企过度市场化同样造成国民福利下降，如公交、医院、铁路运输等。十堰市公交民营化改革5年间，发生四起大规模停运事件。长沙市公交民营化后，不愿搭载那些手持红色免费乘车优待证的老年人。合肥市公交民营化后，为在限定时间内跑完每一趟车，往往采取违章、超速、闯红灯等非常手段，在2007年前5个月造成11
11、位市民死亡。医院市场化改革，看不起病，老人跌倒无人扶。铁路运输市场化改革：刚性需求的票价上涨为了谁？3.中国国企如何分类改革中国国企如何分类改革3.1 特殊国情决定国有企业应分类改革特殊国情决定国有企业应分类改革 中国国企总体规模大，分布广泛。以上市公司为例，到2013年底，上市公司中的国有控股公司数量尽管降到了42%。但是，国有控股企业控制的资产和营业收入却超过80%，体量仍然庞大。而且在上市公司涉及的18个行业中，国有控股公司分布在其中的17个行业（只有卫生和社会工作行业没有国有控股公司）。中国还处于社会主义市场经济初级阶段，因此，短期内不同类型的国有企业还会同时并存，但必须认识到，它们的
12、地位和目标是不同的。3.2 国企类型国企类型公益性公益性国有企业国有企业：提供公共品，如城市基础设施、公共交通、环境卫生、国防、公园、消防等。合理垄断性国有企业 自然垄断性自然垄断性国有企业国有企业：具有规模报酬递增和成本递减性，如输电、管道燃气、自来水、铁路运输等。稀缺资源垄断性国有企业：稀缺资源垄断性国有企业：不可再生的资源，如石油、黄金、稀土等竞争性国有企业：竞争性国有企业：除以上两类，其他都应纳入竞争性国有企业，包括目前具有一定行政垄断的企业，如金融、电信服务等。目标目标企业形式企业形式收费或定价收费或定价公益性国企不赚钱，以社会和谐和稳定为唯一目标。国有独资，特殊法人，非企业，财政支
13、持，受专门法规范，一企一法或一类一法。原则上免费，如收费，需在征求公众意见基础上由政府决定。自然垄断性国企盈亏平衡，或“赚小钱”，追求公众福利最大化是首要目标。国有独资企业，受专门法规范，一企一法或一类一法。基于成本递减性和规模经济性，由政府基于平均成本进行定价。稀缺资源垄断性国企资源开发限制，追求经济社会的可持续发展国有独资企业，一企一法或一类一法按供需定价，国家征收高额资源税，盈利全部上缴竞争性国企按市场规则追求最大化利润，没有强制性公共目标（环保、纳税等义务性责任除外）。产权多元化，混合所有制，受商事法规范。企业自主定价。3.3 不同类型不同类型国企改革方向国企改革方向3.4 如何看待现
14、实中国企如何看待现实中国企的的多元性多元性 现实中的国企很少有纯粹的公益性国企、自然垄断性国企或竞争性国企？怎么归类？应该通过改革或重组做纯粹的国有企业，使不同类型国有企业更符合自身的本质属性。如果让同一个国企既做公益又赚钱，将导致目标的冲突，最终可能哪个目标也实现不了。纯粹的国企，可使复杂的问题简单化。混合所有制的“混合”意味着同一企业中存在多元股东或经济主体，不同经济主体入股同一企业的目的是寻求企业价值或利润的最大化。公益性国企：不赚钱，不适合发展混合所有制。自然垄断性国企：赚小钱，也不适合发展混合所有制。稀缺资源垄断性国企：为防止资源过度消费，价格应由市场决定，这意味着企业能赚钱；为防止
15、企业因能够赚钱而过度开发，必须征收高额资源税，盈利应全部上交国家财政。也不适合发展混合所有制经济。只有竞争性国企才适合发展混合所有制经济。3.5 哪类国企适合发展混合所有制哪类国企适合发展混合所有制 在公司控股形态上，无需追求国有绝对控股，尽可能采用国有相对控股，以实现股东之间的相互制衡。在董事会职能上，要避免把董事会和经营层混为一谈，这有利于避免国有股东干预企业经营问题。在董事会构成上，董事会中必须有较多的独立董事，或者应有非国有股东（尤其是小股东）的代表，以增强非国有股东参股国有企业的动力。在高管选聘和考核上，必须积极发展职业经理人市场，以贡献来对经理人进行考核。3.6 竞争性国企如何发展
16、混合所有制竞争性国企如何发展混合所有制 2014年3月5日，李克强总理在第十二届全国人大第二次会议的政府工作报告中指出，要“在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目”。如何看待七大领域的开放？3.7 七大领域需具体分析（七大领域需具体分析（1 1）金融业和电信业可以归为竞争性行业，可以放开。石油和资源开发中的不可再生的稀缺资源开发属于同一类，应限制放开；资源开发中的可再生资源开发属于竞争性行业，可完全放开。铁路和电力大体可以归为同一类，具体可以分为两种类型：一是竞争类型，对于铁路来说，主要指铁路建设，如轨道铺设、桥梁建设、机车生产、车站修建等；对于
17、电力来说，主要包括电力设备和器材、发电等，完全可以放开经营。二是自然垄断类型，包括铁路运输和输电，应限制放开3.7 七大领域放开需具体分析（七大领域放开需具体分析（2 2）公用事业比较复杂，大体可以分为三类：一是公益类型，比如城市基础设施、公共交通、环境卫生、国防、道路、桥梁、公园、消防、污水处理、防洪等。对于这种类型，其建设阶段以及设备生产是竞争性的，民营资本可以进入；但建设阶段完成后的运营则是公益性的，只能适合国有企业来经营。二是自然垄断类型，如自来水、输电、管道天然气、热力供应等，应限制放开。三是竞争类型，如文化娱乐场所、出租车、邮政、房屋修缮等，应充分放开。3.7 七大领域需具体分析（
18、七大领域需具体分析（3 3）3.8 国有企业改革阻力国有企业改革阻力 在理念上，把市场经济等同于市场化，把市场化等同于赚钱。民营企业参股国有企业的忧虑，担心被国有资本控制。既有国有垄断企业利益集团的阻挠。政府财政收支的压力，短期财政收入减少，而支出会增加。4.中国国企如何分类治理中国国企如何分类治理4.1 公益性国企和合理垄断性国企公益性国企和合理垄断性国企 所有者权益：明确所有权属公众，公众有决策参与权。董事会治理：不完全独立，须有公众利益代表，强调公众代表的决策参与和监督，政府具有指导或监督作用。财务治理和信息披露：成本控制是核心，严防人为虚增成本；严格信息公开和透明。高管激励：不是薪酬，
19、而是行政职务的提升，薪酬应当与同级别公务员标准一致，但根据贡献有所差别。社会责任：履行社会责任是公益性国企的唯一目的，是合理垄断性国企的首要目的。法律：特别法，一企一法或一类一法。4.2 竞争性国企竞争性国企 所有者权益：要有保护中小股东的特别条款；国有股东不具有特别的权力；应有投资者利益受损的救济和补偿机制。董事会治理：完全独立，应实行累积投票制。财务治理和信息披露：政府应放弃各种保护和支持，实现各财务主体平等竞争，严格信息公开和透明；高管激励：是市场化的薪酬，对薪酬不应设上限，取消行政级别。社会责任：保证国有产权和非国有产权均不被侵犯，是该类企业的首要社会责任；鼓励承担自愿性社会责任。法律：与其他竞争性企业一样，接受共同的商法规范。5.中国国企如何分类监管中国国企如何分类监管5.国企如何分类监管国企如何分类监管公益性国企和自然垄断性国企：管资产与管人管事相结合。稀缺资源垄断性国企 国内稀缺资源：管资本与管人管事相结合。开发国外资源：以管资本为主。竞争性国企：以管资本为主。谢谢！谢谢！
