1、论经济结构调整中的税收政策改进论经济结构调整中的税收政策改进与创新与创新 山东大学经济学院 李齐云 v【内容摘要】【内容摘要】税收政策是政府指导和诱导资源配置的一项重要经济政策，它在促进经济结构调整过程发挥着重要的作用。我国目前的税收政策在许多方面还不能完全适应经济结构调整的要求，因此，必须通过对我国现行税收政策的改进和创新来推动经济结构的调整和优化：税收政策主体应按市场经济的要求制订和实施税收政策；弱化税收收入目标，保证税收调控目标（特别是促进经济结构调整的税收政策目标）的实现；改革不利于经济结构调节和优化机制形成的税收政策及政策手段；推行以产业导向为主，区域导向为辅的复式税收优惠政策等。一
2、、税收政策在经济结构调整中的作用v第一，税收政策要保证市场机制对经济结构调整基础性作用的发挥。税收政策最基础的作用始终是作为生产要素自由流动的外部制度条件，对纳税人来说应尽量减少除税额和奉行成本之外的税收成本，对征税人（政府和税务机关）来说应尽量减少税收的征收成本。此外，税收政策还应在纠正“市场失灵”方面发挥应有的作用。v第二，采取鼓励性的税收政策，通过经济利益诱导生产要素的配置，实现经济结构向预定目标调整。(1)鼓励研究与开发，发展高新技术产业，以信息化改造传统产业。（2）鼓励企业兼并联合、资产重组，鼓励企业集团化和扶持中小企业发展，提高企业国际竞争力。（3）鼓励投资于落后地区，发挥中西部地
3、区的比较优势，实现区域经济协调发展。（4）建立健全社会保障体系，以税收为城镇建设筹集资金，实施城镇化战略，实现工业化和城镇化的良性互动。第三，采取限制性税收政策，抑制某些经济行为，辅助经济结构调整，实现社会福利最大化。比如：限制高能耗、高污染产业的发展，限制某些与我国目前人均收入水平存在差距的高档娱乐消费行为等。v总之，税收政策的作用在于通过中性的税收政策促进生产要素的自由流动，为经济主体的市场选择创造公平的制度环境，通过鼓励性和限制性的税收政策促进经济结构的主动调整。二、当前我国税收政策不适应经济结构调整的表现v（一）当前税收政策不利于经济结构自我调整、自我转换机制的形成v（二）税收政策缺少
4、对产业组织结构调整的支持v（三）中观税负结构与经济结构的调整方向不符v（四）税收优惠政策手段单一，产业导向薄弱，对技术改造和科技创新的激励作用不足v（五）税收收入目标与税收政策的经济结构调整目标之间存在矛盾v（一）当前税收政策不利于经济结构自我调整、自我转换机制的形成 v1.1994年税制改革时面对的宏观经济形势是通货膨胀，表现为投资过热，因此税制改革侧重于用重税抑制投资，调控宏观经济。为了达到此项目的，国家对增值税的税基和征税范围作了一定的限制。v从税基角度看，我国的增值税是生产型增值税，其结果是资本有机构成高的企业增值税税收负担一直较重，这导致各行业增值税税负不平等，扭曲了资源配置，使资源
5、过多地流向资本有机构成低的行业。v从征收范围角度看，我国对在本国境内销售、进口货物，提供加工、修理、修配劳务征收增值税，而对在本国境内提供增值税征收范围以外的劳务、转让无形资产和销售不动产征收营业税。由于大部分的劳务被排除在增值税征收范围之外，增值税链条不完整，其“中性”作用并没有发挥出来。v随着信息时代的到来，无形资产和劳务在公司经营中的作用越来越重要，公司要消耗大量的劳务，但对劳务征收的营业税并不能作为劳务使用者的进项税额来抵扣。知识密集型或技术密集型企业会因为增值税不广泛的征收范围而承担较重的税负。可见，我国当前的税制不利于产业重心向资本密集型或技术密集产业转移，这不利于产业结构的优化。
6、v我国税制抑制投资的另一措施是通过企业所得税实施的，即通过限制可扣除性的费用来高估应税利润，以减少企业税后利润抑制投资。费用不能在应税所得中扣除，致使税后利润不能完全体现企业的经营成果，企业要达到预定盈利目标所付出的成本因为企业所得税的存在而加大，这可能会使企业改变经营方向。例如，计税工资制较低的标准工资扣除不鼓励企业引进高素质人才，实现向技术密集型企业的转变。v 2.地方市场分割的存在使要素难以在全国范围内自由流动，不利于确定地区比较优势，更不利于实现规模经济和培育企业的市场意识和竞争能力。而地方市场分割的重要根源则是分税制的不合理性。另外中央和地方划分财权的标准不是按事权财权一一对应原则来
7、确定的，再加上当前政治体制的某些不合理环节，使得地方政府片面追求短期的地方利益，推行地方保护主义，人为地造成地方市场分割。此问题的存在阻碍了经济结构自我调整、自我转换机制的形成。v（二）税收政策缺少对产业组织结构调整的支持v 1.缺乏实现企业集团化的税收政策。除了源于分税制不合理的地方市场分割使要素不能实现跨地区、跨行业、跨部门自由流动，阻碍资产重组外，另一个不利于企业集团化的因素是缺乏完善的社会保障制度。没有完善的社会保障制度使劳动力流动风险难以化解，劳动力倾向于滞留于原来的企业，企业为解决冗员问题困难重重。v社会保障资金以收费形式而不是以税收形式征集，权威性、强制性不足，拖欠现象严重，社会
8、保障体系建设得不到及时充足的资金支持。v2.缺乏支持小企业发展的税收政策。小企业在科技创新，吸纳劳动力等方面发挥着巨大的作用。小企业的特点和作用决定了政府应采用一定的金融、财政（包括税收）等政策扶持其发展。但我国目前却没有支持小企业发展的专门税收政策。v（三）中观税负结构与经济结构的调整方向不符v理论上讲，要快速发展第三产业应有较优惠的轻税政策相配合。可是我国目前三个产业的实际税负率分布并不符合这一理论。第三产业税收负担率大大高于第一产业，也高于第二产业。v“两税”税收负担率中，基础产业较高，而轻工业和商业则低的多。主要行业中与产业政策意图相左的税负分布状况反映出税收政策未能及时根据产业政策进
9、行调整，形成一定程度的偏离。v地区税负结构与我国开发西部的政策也不和谐。将我国31个省区的税收负担率以9%为界划分为两个区域，其中低于9%的有15个省区，高于9%的有16个省区。列入西部大开发的12个省区（表3中有下划线者）中只有4个处于下区，而其余8个都处在上区，占上区省份的50%。地区税负结构是地区税收政策的执行结果，当前的税收负担结构说明现行的税收政策没有进行及时调整，以辅助国家区域政策的实施。v（四）税收优惠政策手段单一，产业导向薄弱，对技术改造和科技创新的激励作用不足v 税收优惠可分为税率式优惠和税基式优惠。税率式优惠以降低税率的形式存在（免税可视为零税率的税率式优惠），而税基式优惠
10、内容较多，主要包括加速折旧、税前列支（扣除）、投资抵免等方式。v税收优惠政策的目标不明确，产业导向作用差，主要表现为：（1）以区域作为界定税收优惠对象的依据，急需税收政策扶持的西部地区并没有得到足够的税收优惠。（2）以资金来源作为划分税收优惠对象的依据，使内、外资企业面对不同的企业所得税待遇。（3）以所有制作为划分税收优惠对象的依据。由于企业享受的税收优惠政策受到多重条件的限制，企业资源难以按照产业导向进行配置，产业结构难以向预定方向调整。v税收优惠政策对科技创新应发挥一种基础性的激励作用，但现实中税收优惠政策只起到了“锦上添花”的作用，一是税收优惠政策的重点是对科技创新成果的奖励，而非对科学
11、研究和中试过程的支持，同时对转化阶段的支持也不够；二是税收优惠政策偏重于新建高科技企业，而忽略了传统企业的技术改造与创新，使高技术和高科技产业的发展成为空中楼阁。v（五）税收收入目标与税收政策的经济结构调整目标之间存在矛盾v我国税收收入中采用比例税率的流转税占绝对比重，说明税制的累进性不太强。按理论分析，税收收入对GDP的弹性系数应大致维持在1左右。但是通过实证考察我国历年来GDP与税收收入的资料（见表4），可以看到与以上理论分析相悖的结论：19941996年间，经济增长速度很快，但弹性系数却一直低于1；19972000年间，经济增长速度放慢，弹性系数却快速拉升至2左右，1999年甚至达到了3
12、.37。v这种现象出现的重要原因之一是指令性税收计划的存在。指令性税收计划的弊端在于：一是税收计划的编制存在问题。我国的税收计划编制和分配一直采用“基数系数+特殊因素”的方法，税收计划任务逐年加码。二是税收计划过于刚性，灵活性差。在我国，税收收入是各级政府执政业绩的主要考核指标，允许财政超支但不允许短收，并且更为严重的是税收计划在执行的过程中还存在层层追加任务的情况，这使得税务部门疲于应付收入任务，而执行税法、落实经济调控的职能难以贯彻。v指令性税收计划歪曲了税法利用税收促进产业结构调整的意图。税收脱离经济状况的独立发展，篡改了市场形成和税法修正过的税后受益的部门分布状态。更进一步，由于指令性
13、税收计划的存在，各地区形成了不均衡的中观税负分布。地区间税负水平的不统一引起资源低效率流动，容易导致地区分割，不利于全国统一大市场的形成。受此影响，市场经济中产业结构自行调整、自行转换机制也难以成熟。三、促进经济结构调整的税收政策的改革与创新v（一）税收政策主体应按市场经济的要求制订和实施税收政策v（二）弱化税收收入目标，保证税收调控目标（特别是促进经济结构调整的税收政策目标）的实现v（三）促进经济结构调整的税收政策手段的改革与创新v（一）税收政策主体应按市场经济的要求制订和实施税收政策v 税收政策是通过税法表现出来的，为了保证税收政策的合理化，首先，应改进立法授权制度。其次，根据立法法规范税
14、法的立法程序。v税务机关的正确执法是税收政策发挥作用的保证。为了保证促进经济结构调整的税收政策的效果，就应严格执法，加强征管，但不能就征管论征管，还应做一些其它工作，比如，修正和改变影响税收执法和征管的因素（如税收计划等）和加强司法监督。v（二）弱化税收收入目标，保证税收调控目标（特别是促进经济结构调整的税收政策目标）的实现v（1）改指令性税收计划为指导性税收计划，尤其是税收计划不能硬化为任务，其关键是将税务机关的考核标准由收入改为执法水平。（2）实行零基税收计划。零基税收计划的主要特点是取消基数在计划编制和分配中的基础作用，完全以经济发展水平和税收法律、法规为依据，重新编制每个年度的税收计划
15、。从效果来看，零基税收计划优于基数法中的税收负担率法。零基税收计划的编制必须以科学的税收预测为基础，为此必须在税务系统内部建立健全税收预测机构。v（三）促进经济结构调整的税收政策手段的改革与创新v1.改革不利于经济结构自动调节和优化机制形成的税收政策。v 改革增值税制度。v改革企业所得税制度。v改革消费税。v改革与建筑业和房地产业相关的税收。v改革现行分税制下的税收返还机制，尽快建立中央对地方的一般性转移支付机制。v2.改革与产业组织有关的税收政策。v建立健全社会保障制度是进行经济结构调整的基础条件之一。v将现行企业所得税按应税所得额划分适用税率的做法，改为按企业组织类型决定税率，为小企业专门
16、设立一档低税率，小企业不论应税所得额的高低均适用低税率。v修订小企业的判断标准。v3.确立以产业导向为主，区域导向为辅的复式税收优惠政策。v 我国的税收优惠政策主要是税率式优惠（包括免税），较少运用税基式优惠政策，特别是加速折旧、税前列支（扣除）、投资抵免、税收信贷技术开发基金等方式。v西方国家的税收优惠政策正在从侧重于税后优惠的税率式优惠向侧重于税前优惠的税基式优惠发展演变，其原因是税基式优惠总能充分调动企业从事科研及技术开发和增加投入的积极性，有助于增加其资金来源，充分体现出政府对科技创新的基础推动作用。因此，我国的税收优惠应努力实现由税率式优惠为主向税基式优惠为主的转变。v要发挥优惠政策
17、的产业导向作用应做好两件事：一是明确税收优惠的效力范围。二是简化和明确当前经济结构调整主线中税收优惠政策“以产业导向为主，区域导向为辅”的目标，使全国的税收政策系统化、条理化。v在产业为主导的前提下，税收优惠政策重心应从东部向西部转移，配合西部大开发战略的实现，并且东西部优惠方式可以根据情况不同而有所差异。v我国企业科技创新的税收优惠政策也应进一步改革。第一，鼓励企业加大科技研究和开发方面的投入已是当前发达国家税收优惠政策的重点，我国对企业科技创新的税收优惠重点也应从对企业、科技成果的优惠转向对科技研究、中试和转化过程的支持。增加R&D费用扣除、加速折旧、提取科技开发基金、税收抵免等都是可采用的方法。另外，为了促进科技成果的转化，对风险基金的经营者和投资者应当实行优惠。第二，放宽科技创新税收优惠政策的范围，扩大优惠额度。除了软件业和大规模集成电路等高科技企业外，生物制药、化学制药，新材料、生物工程、基因工程、光电工程等新科技行业都应划入税收优惠的范围中。v 谢 谢v 2002/11/15
