1、,公共管理学 （第二版）,课程中文名称:公共管理学（第二版） 课程英文名称：Public Management 课程类别：必修 课程学分数：3 课程学时数：54 授课对象：公共管理相关专业本科生 本课程的前导课程：管理学 教学目的和要求等请参见光盘中教学建议文件夹,目录,第一讲 绪论：什么是公共管理 第二讲 公共管理理论与实践的发展 第三讲 公共管理的主体 第四讲 公共管理的物品及供给 第五讲 公共管理职能 第六讲 公共管理的运行,目录,第七讲 公共管理的管理工具 第八讲 公共管理中的责任与监控 第九讲 公共管理中的政府角色 第十讲 非政府公共组织 第十一讲 当前公共管理的若干热点,第一讲 绪
2、论：什么是公共管理,学习要点： 公共管理与私部门管理的区别 公共管理学对传统行政学的突破 公共管理学产生的社会背景 公共管理学的内涵及其特点 公共管理的公共政策途径和企业管理途径 公共管理学与中国市场经济的关系 公共管理学在中国发展中的地位,第一节 公共管理学的内涵与研究方法,一、公共管理的涵义 （一）公共物品、公共事务与公共管理 “公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。 公共物品（Public goods）和公共事务（Public affairs）是公共管理中的两个重要概念。,1. 公共物品 公共物品是与私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排
3、他性的产品。 2. 公共事务 所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。,（二）管理、公共管理与公共管理学 1. 管理 可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。 公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。,2. 公共管理 所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。 涵义： （1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织； （2）公共管理的对象公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及
4、公共事务的受益对象是社会公众；,（3）由于公共事务关系到社会成员的利 益，这就决定了公共事务及其管理的存在是 永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调 整； （4）公共管理来自民众的授权并负有直 接的社会责任，因此，必须依法进行，其工 作绩效也不能简单地以利润或效率作标准； （5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。,公共管理活动具体类型的“三分法”： （1）公共政策政府制定公共政策的活动； （2）政府管理政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动 （3）非政府组织管理除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。,3. 公共管理学 是以多学科的理论和方
5、法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。 特点7个： （1）公共管理是一个整合性的概念。 （2）公共管理是在并不改变公共部门公共 性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共 部门。 （3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。,（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新管理。 （5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。 （
6、6）公共管理关注和重视政府改革与再造。 （7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。,当前阶段的公共管理学，特点有三： （1）鲜明的实践导向性 （2）理论上的包容性 （3）学科的年轻性,二、公共管理的构成要素 （一）公共管理的主体 公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。 公共管理主体的构成见图11。,（二）公共管理的对象 公共管理的直接对象是各类公共事务。 （三）公共管理的资源和手段 公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。
7、公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。,（四）公共管理的环境 在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。,三、公共管理学的研究内容 （一）公共管理学的基础内容 公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。但另一方面，公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。,（二）公共管理学的前沿领域 公共管理中的政府角色，非政府公共组织，公共部门绩效管理，公共管理的若干热点。,四、公共管理
8、学的研究途径与方法 （一）公共管理学的研究途径 公共管理研究大致可分为两种途径： 公共政策途径（Public policy approach，P途径） 企业管理途径（Business approach，B途径）。,P途径的公共管理强调的是与政策分 析的渊源关系，有如下特征： 第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究； 第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识； 第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。,B途径的公共管理主张师法企业，B途径公共管理的特征： 第一，偏爱企业管理的原则； 第二，对公、私部门的差异不作严格区分； 第三，除了重视策略管理及组
9、织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理； 第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。,与P途径的公共管理比较，目前B途径的公共 管理在学术界和实务界显得更有影响力。 作为同一的公共管理的不同组成部分，P途径和B途径的公共管理有很多共同之处：它们的眼光并不局限有行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。,（二）公共管理学的研究方法 1. 规范方法 2. 实证方法 3. 案例方法 4. 系统方法 5. 比较方法 6. 数理方法,第二节 公共管理成为独立学科的内在依据,一、公共管理与私部门管理有本质区别 （
10、一）公共利益目标与私人利益目标 （二）垄断强制性与自由竞争性 （三）制衡性与自主性 （四）多元理性与经济理性 （五）政府机制与市场机制,二、现代社会变迁推动公共管理发展 （一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大 （二）社会生活中的公共事务日益增加 （三）公共管理所面临的环境更加复杂多变,三、传统行政学的局限 （一）理论框架局限 （二）管理主体局限 （三）管理理念与手段局限 （四）管理对象与目标局限,第三节 公共管理学是时代的产物,一、西方国家摆脱困境的需要 （一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满 （二）经济衰退和财政压力的加剧 （三）社会问题与政府不可治理性的增加,二、科技革命和全球化浪潮
11、（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量 1. 现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。 2. 现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。 3. 科技革命将导致社会治理新形态的出现。 （二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力,三、政府管理和民主制度方面的矛盾 （一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求 1. 传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。 2. 科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。 3. 科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。 4. 官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。,（二）西方国
12、家民主的现状难以满足民众的“民主需求” 1. 民众应直接参与公共服务的供给过程。 2. 公民应既能控制政治家，又能控制官僚。 3. 国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。 4. 国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。,第四节 公共管理学与中国的发展,一、公共管理学与中国的市场经济 （一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷 （二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展,二、公共管理学与中国的社会发展 （一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展 （二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正
13、在进行的社会转型,第二讲 公共管理理论与实践的发展,学习要点： 公共管理的管理学思想渊源 公共管理的经济学思想渊源 公共管理学的两个发展阶段 各国的新公共管理实践 对新公共管理的评析,第一节 公共管理学的理论渊源,重点分析管理学和当代经济学理论对公 共管理学的影响。 一、管理理论 （一）古典学派理论 弗里德里克泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。 管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。,（二）行为学派理论 通过梅奥（J. E. Mayo）的著
14、名霍桑实 验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产 效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用 “社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同 时将非正式组织的概念引入管理学。,（三）决策学派理论 决策学派以赫伯特西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中 处于中心地位，管理就是决策。决策在管 理的各个层面存在，但在领导高层尤为重 要。 决策学派的另一位代表人物查尔斯林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。,（四）系统学派理论 系统学派以切斯特巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。 20世纪6070年代，系统
15、学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论。,（五）新管理主义理论 新管理主义是20世纪80年代以后在信息 革命背下产生的理论。 处于发展变化中的新管理主义主要包 括如下3个方面。 1. 企业再造理论 所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。,2. 虚拟企业 虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。,3. 学习型组织。 学习型组织是指通过培养弥
16、漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。,二、当代经济学理论 （一）公共选择理论 公共选择理论（Public choice theory ）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯布坎南（James. M. Buchanan）是这一理论的代表人物。 所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者
17、简单地定义为把经济学应用于政治科学。,公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。 公共选择具有3个规定性：集体性，规则性，非市场性。 政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。 公共选择理论对公共管理学有3个理论启示。,（二）政府失灵论 “政府失灵”（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一
18、个核心论题。,所谓“政府失灵”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。 政府干预为什么会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失灵论”。,布坎南认为政府干预行为的局限性表现及其原因主要有以下4个方面： 1. 公共决策失效 相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。,布坎南等人认为
19、造成公共决策失误的原 因是多方面的： （1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。 （2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。 （3）决策信息的不完全性。 （4）选民的“短见效应”。 （5）选民的“理性而无知”。,2. 政府工作机构的低效率 原因在于： （1）缺乏竞争性压力。 （2）没有降低成本的激励机制。 （3）缺乏监督信息。 3. 政府的内部性与扩张 政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。 政府部门的扩张包括政府部
20、门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。,4. 政府的寻租活动 寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。 现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。,寻租活动导致“政府失灵”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，
21、只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。 “政府失灵论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为3点。,（三）代理理论和交易费用理论 委托代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共管理学的影响十分巨大。 1. 代理理论（Agent Theory） 委托代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有3个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其
22、是代理方寻机违约为自己谋利。,2. 交易费用理论（Transaction cost theory） 交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。 交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。,第二节 公共管理学科的发展历程,作为一门独立学科，公共管理学的历史不长。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。1887年后共管理研究进入学科前期行政学阶段。 学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。,根据历史分期的方法，公共管理总体上可以
23、分为公共行政和公共管理两大时期。 依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把公共行政时期大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。 公共行政学科关注的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。 公共管理关注的核心应是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。,一、公共行政时期（188720世纪80年代） （一）传统的公共行政（18871960） 这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。 1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前
24、后有变化。 2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个 时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管 理思想和行为主义管理思想。,（二）新公共行政时期（19601980） （1）在政治与行政的关系方面，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。 （2）韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。 （3）从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。 （4）这一时期公共政策研究得到空前的发展，大有形成独立学科的趋势。,二、公共管理时期（1980年至今） 公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主
25、体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。,在实践上，公共管理力图解决3个问题：第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能；第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化；第三，改革政府部门内部的管理体制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。,第三节 新公共管理,“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治
26、学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。,新公共管理的核心思想： 把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。,一、主要工业化国家的新公共管理实践 （一）英国新右派的政府改革 主要特点7个： （1）视民众为顾客，并强调顾客的选择权。 （2）创造市场或准市场的竞争
27、机制。 （3）扩大个人及私部门的活动范围；增加私部门提供公共服务的机会。,（4）将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。 （5）对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。 （6）由市场来检测绩效目标。在部门内，对部门绩效的评判，取决于顾客的满意度。 （7）弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。,（二）美国的新治理 特征： （1）强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务。 （2）鼓励民间部门参与公共物品的生产，并强调决策过程的分权化。 （3
28、）强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身；同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。 （4）在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。,（三）其它西方国家的实践 1. 澳大利亚和新西兰 2. 欧洲大陆各国,（四）各国新公共管理实践的共同特点 1. 为解决本国的财政问题，采取私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。 2. 为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念
29、和私营部门的管理技能。 3. 为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整。主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。,4. 实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。 5. 通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。,（五）当前西方政府改革的新动向 1. 在政
30、府与市场之间作公共选择。 虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。 2. 政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。 虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。,3. 强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。 20世纪80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。 4. 各国政府都开始重视政策制定能
31、力的提高和政策执行效率的改善。 在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。,二、对新公共管理的评析 （一）新公共管理的时代特征 1. 新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。 与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式有一系列创新，主要表现在4个方面： 第一，为公共部门管理尤其是政府管理研究，奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践
32、模式。,2. 新公共管理体现了国家与社会、政府 与市场关系的新格局 20世纪80年代开始，首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点上后撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。,3. 新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势 政府与市场关系新格局的形成，关键是由政府职能定位的根本性转变引起的。这种转变就是政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变。在公共管理中，这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化。,（二）新公共管理的“解题”特色 新公共管理在化解西方政府运行面
33、临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”（目前关注的焦点是政府如何管理）这两个方面。,在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足，因而政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。 如何实现传统的政府职能向社会的转移？新公共管理的一个重要思路是，将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。,在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的基本思路：引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本提高管
34、理效益。具体表现为： 1. 广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。 2. 政府服务以顾客为导向。 3. 由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。 4. 通过多种形式的授权改善公共部门的工作。 5. 放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。 6. 文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。 7. 重视公共人力资源管理。,（三）新公共管理的理论困难与受到的批评 1. 新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。 2. 新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义（Market fundamentalism）。,（四）新公共管理的借鉴意义 1. 必须加大政府体
35、制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面； 2. 充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率； 3. 必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系； 4. 注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。,第三讲 公共管理的管理主体,学习要点： 公共组织与非公共组织的区别 公共组织的基本结构 公共组织的类型和作用 公共组织领导者的领导方式 公共组织的变革,第一节 公共组织的理论,一、公共组
36、织的概念 （一）组织和公共组织 所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务 和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环 境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现 某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地 说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关 系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。,所谓公共组织，是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。 非公共组织则一般不以公
37、共利益为目标，它们所追求和维护的是组织成员的私人利益。在市场经济条件下，最典型的非公共组织是作为市场主体的企业，以营利为目的的社会中介组织也属于非公共组织。另外，在政治生活中，服务于非公共利益的特定利益集团也属于非公共组织；在社会生活中，基于特定的生活兴趣而形成的组织一般也属于非公共组织。,（二）公共组织的基本要素 构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。 1物质要素 （1）人员 （2）经费 （3）物资设备 2精神要素 （1）目标 （2）责权结构 （3）人际关系,二、公共组织的特点 （一）公共组织与非公共组织的区别 1基本目的不同 非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的
38、相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。 2提供产品不同 非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。,3管理对象不同 非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。 4活动的依据不同 公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契
39、约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。,（二）公共组织的特性 1社会性 2权威性 3法制性 4系统性 5主动性,三、公共组织的结构 （一）公共组织的纵向结构,（二）公共组织的横向结构 常见种类3种： 1. 按业务性质分工 指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。 2. 按管理程序分工 指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等。 3. 按管理对象分工 指按管理对象分工是指按公共组织服
40、务的人群、财物为对象进行的部门设置。,（三）公共组织的主要结构形式 1. 直线制 2. 职能制 3. 直线职能制 4. 矩阵制,第二节 公共组织的类型,一、政府组织 （一）政府的概念 政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。 政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。,（二）
41、政府的主要类型 现代国家的政府有三种主要形式： 1. 总统制政府 总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。,2内阁制政府 这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。 3委员会制政府 委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。,二、非政府公共
42、组织 （一）非政府公共组织的概念 非政府公共组织，或直接称非政府组织（Non-Governmental Organizations， 简称NGO），是指承担公共物品生产提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共组织。,（二）非政府公共组织的主要类型 公共事业组织，包括事业单位和民办非企业单位。 公共企业组织，指中央和地方政府授权管理公共事务、提供公共产品的国有企业。 社会中介组织，指介于政府、企业、社会公众之间从事咨询、服务、沟通、监督、仲裁、公证等活动的非营利组织。 社会团体，指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。 社会自治组织，是在政府指导
43、下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的组织,三、公共组织的作用 （一）公共组织是公共管理的主体 （二）公共组织是公共管理活动的基本支点 （三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量,第三节 公共组织中的人员,一、公共组织中的领导者 （一）领导与领导者 “领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。 领导者的影响力可以分为两种： 1.权力性影响力。 2.非权力性影响力。,（二）领导者的素质 1. 思想品德素质 2. 文化知识素质 3. 领导能力素质 4
44、. 心理素质 5. 身体素质,（三）领导方式 大体上4种类型： 1. 集权型领导方式 2. 民主型领导方式 3. 放任型领导方式 指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。 4. “无为而治”型领导方式,对于上述领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基础上提出了有效领导的权变理论。权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。,二、公共组织中的一般管理者 （一）领导者与管理者的区别
45、 管理者与领导者的区别：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。,（二）管理者的主要类型与职责 根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。,三、被管理者 （一）内部被管理者公共组织成员 1. 管理者与被管理者的静态划分 2. 管理者与被管理者的动态划分 （二）外部被管理者社会公众,社会公众从4个方面影响着公共管理： （1）社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在
46、的基础。 （2）社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。 （3）社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。 （4）社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。,第四节 传统公共组织的困境与变革,一、科层制的基本特征 （一）马克斯韦伯的科层制理论 德国社会学家马克斯韦伯，被称为“组织理论之父”。韦伯的科层制（或译官僚制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。,（二）科层制组织的三特征 1组织标准化 为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：（1）分工专业化。（2）工作指标化。（3）人员统一化。 2工作秩序化 科层制管理方法强调在
47、公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。 3管理规范化 科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。,二、传统科层制组织的困境 （一）对传统科层制理论的评述 传统科层制理论的基本贡献： 首先，把专业化分工原理引入组织管理，提出了专业化管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展奠定了一般的原则基础。,其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。 第三，倡导“理性化法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业
48、分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调一致，法规完备，高效合理的组织体系。,不足表现为： 第一，只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。 第二，强调组织的非人格化、理性化，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。 第三，只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。,（二）科层制组织的内在缺陷 （1）科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。 （2）采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。 （3）排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得
49、过且过、不负责任。 （4）依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。,科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但是，公共组织的科层制，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。,三、公共组织的变革 （一）公共组织变革的主要动因 引起公共组织变革的外部因素： 1. 经济体制的转轨推动公共组织的变革 2. 政治制度的更迭导致公共组织的变革 3. 社会发展程度促进或制约公共组织的变革 4. 国际环境的重大变化影响公共组织的变革,（二）公共组织变革的目标 1. 公共组织对外在环境的适应力、改造力 2. 公共组织自身的稳定性、协调性,（三）公共组织变革的主要内容 1. 公共组织职能的变革 从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心
