1、非政府组织管理 第二章第二章 非政府组织的理论基础非政府组织的理论基础 案例导入案例导入 第一节第一节公民社会理论和治理理论公民社会理论和治理理论 第二节第二节 市场失灵理论、政府失灵理论市场失灵理论、政府失灵理论 和志愿失灵理论和志愿失灵理论 第三节第三节 新制度经济学和自治组织理论新制度经济学和自治组织理论案例导入：案例导入：英国慈善组织晒家底英国慈善组织晒家底 提高机构运作透明度提高机构运作透明度第一节第一节 公民社会理论和治理理论公民社会理论和治理理论 一、公民社会理论一、公民社会理论 二、治理理论二、治理理论 一、公民社会理论一、公民社会理论 1 1、公民社会理论的源起和发展、公民社
2、会理论的源起和发展2 2、公民社会内涵、公民社会内涵3 3、公民社会的价值和原则、公民社会的价值和原则 公民社会公民社会政治权利的层面政治权利的层面市民社会市民社会民间社会民间社会社会经济社会经济生活的层面生活的层面 从国家与社会关系来从国家与社会关系来看，作为一种对国家权看，作为一种对国家权威统治抗争力量的层面威统治抗争力量的层面“Civil SocietyCivil Society”在国内有三种不同的译名：在国内有三种不同的译名：1、公民社会理论的源起和发展、公民社会理论的源起和发展古希腊罗古希腊罗马时期马时期中世纪中世纪文艺复文艺复兴时期兴时期17、18世纪世纪2020世纪世纪7070年
3、代以来年代以来亚里士多德、西塞罗亚里士多德、西塞罗：根据法律建立起来的独根据法律建立起来的独立自足的立自足的政治共同体政治共同体教会与国家的争论、经院哲学教会与国家的争论、经院哲学的思辨淹没了公民社会概念的思辨淹没了公民社会概念霍布斯、洛克：霍布斯、洛克：公民社会公民社会是从自然状态经过订立契是从自然状态经过订立契约而形成的约而形成的政治社会政治社会伴随着市场经济的成熟以及伴随着市场经济的成熟以及国家和社会的分离，公民社国家和社会的分离，公民社会成为介入政治国家与个人会成为介入政治国家与个人之间的社会经济生活之领域。之间的社会经济生活之领域。公民社会理论成为当代世界公民社会理论成为当代世界一股
4、重要的社会政治思潮。一股重要的社会政治思潮。在我国，对公民社会理论的在我国，对公民社会理论的研究：研究：引介、实体、模式引介、实体、模式着眼于个人、社会着眼于个人、社会与国家的关系层面。与国家的关系层面。私人领域私人领域志愿性团体志愿性团体公共领域公共领域社会运动社会运动2 2、公民社会内涵、公民社会内涵 戈登戈登怀特怀特指出：公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一指出：公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而
5、形成，以保护或增进他们的利益或价值。会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值。他主张将企业或经济机构同公民社会区分对待，前者作为经济社会或经济系统他主张将企业或经济机构同公民社会区分对待，前者作为经济社会或经济系统构成了公民社会的基础。构成了公民社会的基础。四个机构性要素：四个机构性要素：第 9 页是指私人自己从事商品是指私人自己从事商品生产和交换的经济活动生产和交换的经济活动领域。其中市场机制和领域。其中市场机制和私人产权是构成这种私私人产权是构成这种私人领域的两大要素，它人领域的两大要素，它们保证个人能够自主地们保证个人能够自主地从事经济活动和追求私从事经济活动和追求私人利益，自
6、主地进行个人利益，自主地进行个人自我发展和道德选择，人自我发展和道德选择，个人享有不受干扰的独个人享有不受干扰的独处和保持隐私的权利。处和保持隐私的权利。是团体成员基于共同是团体成员基于共同利益或信仰而自愿结利益或信仰而自愿结成的社团，培养团体成的社团，培养团体成员的公共精神，形成员的公共精神，形成自助和互助精神，成自助和互助精神，也为团体成员提供了也为团体成员提供了参与公共事务，特别参与公共事务，特别是国家事务的机会和是国家事务的机会和手段，提高参与能力手段，提高参与能力和水平。是公民社会和水平。是公民社会的核心要素。的核心要素。介于私人领域和公共权介于私人领域和公共权威之间的一个非官方的威
7、之间的一个非官方的领域。公众在这一领域领域。公众在这一领域不受限制地、理性地、不受限制地、理性地、批判性地对公共权威及批判性地对公共权威及其政策和其他共同关心其政策和其他共同关心的问题进行讨论并形成的问题进行讨论并形成公共舆论，这种公众舆公共舆论，这种公众舆论成为统治者制定公共论成为统治者制定公共政策的基本依据并对统政策的基本依据并对统治者构成强大的舆论监治者构成强大的舆论监督。督。以捍卫私人领域和公以捍卫私人领域和公共领域自主发展的合共领域自主发展的合法权利不受经济系统法权利不受经济系统和国家侵犯为宗旨和国家侵犯为宗旨私人领私人领域域公共公共领域领域志愿性社团志愿性社团社会运动社会运动3 3
8、、公民社会的价值和原则、公民社会的价值和原则多元主义多元主义公开性和开放性公开性和开放性法治原则法治原则个人主义个人主义公民社会成为一个独立的领域，有着独特的社会价值和原则，恰恰是公民社会成为一个独立的领域，有着独特的社会价值和原则，恰恰是这些价值和原则使得公民社会最终独立于国家和市场。这些价值和原则使得公民社会最终独立于国家和市场。这些基本的社会价值或原则是：这些基本的社会价值或原则是：个人主义的假设个人主义的假设一直是公民社会一直是公民社会理论的基石，它理论的基石，它假定个人而非集假定个人而非集体是社会生活的体是社会生活的基本单位，公民基本单位，公民社会和国家一样社会和国家一样其存在是为了
9、保其存在是为了保护和增进个人的护和增进个人的权利和利益，若权利和利益，若无力提高个人的无力提高个人的现实福利，则公现实福利，则公民社会也就丧失民社会也就丧失其存在的合法性。其存在的合法性。公民社会是一个强公民社会是一个强调包容的社会，它调包容的社会，它倡导个人生活方式倡导个人生活方式的多样化、社团组的多样化、社团组织的多样性、思想织的多样性、思想的多元化，这些多的多元化，这些多样化的生活方式、样化的生活方式、社团组织和思想之社团组织和思想之间是平等的。为维间是平等的。为维系社会的多元化，系社会的多元化，公民社会必须必须公民社会必须必须提倡宽容和妥协的提倡宽容和妥协的文化，以保证多元文化，以保证
10、多元共存共生。共存共生。公民社会鼓励公民社会鼓励公民参与政治公民参与政治生活以制约国生活以制约国家权力，政务家权力，政务活动的公开化活动的公开化和公共领域的和公共领域的开放性是确保开放性是确保公众在公共领公众在公共领域进行讨论和域进行讨论和进行政治参与进行政治参与的重要前提。的重要前提。公民社会论者强调要公民社会论者强调要从法律上保障公民社从法律上保障公民社会与国家的分离，在会与国家的分离，在“国家国家经济经济社会社会”三分法的情况下还要三分法的情况下还要保障它同经济系统的保障它同经济系统的相对独立性。公民社相对独立性。公民社会的法制原则旨在限会的法制原则旨在限定国家的行动疆界，定国家的行动疆
11、界，反对国家随意干预公反对国家随意干预公民社会内部事务，从民社会内部事务，从而保证公民社会成为而保证公民社会成为一个真正自主独立的一个真正自主独立的领域。领域。二、治理理论二、治理理论治理理论治理理论产生的背景产生的背景 治理治理的内涵的内涵 治理理论治理理论的主要观点的主要观点1 1、治理理论产生的背景：、治理理论产生的背景：继之经济全球一体化的影响，各国的经济具有更大的不稳定性和不可预测性，单靠政继之经济全球一体化的影响，各国的经济具有更大的不稳定性和不可预测性，单靠政府或单靠市场都不能解决日益增长的社会问题。治理理论的提出正是在二者之间寻找府或单靠市场都不能解决日益增长的社会问题。治理理
12、论的提出正是在二者之间寻找一种适度的平衡。与此同时，非营利组织的兴起也为寻找这种平衡提供了平台。一种适度的平衡。与此同时，非营利组织的兴起也为寻找这种平衡提供了平台。传统公共政传统公共政 模式面临模式面临 严峻挑战严峻挑战众多社会组织集众多社会组织集团的迅速成长团的迅速成长 在社会资源配在社会资源配置中政府和市场都置中政府和市场都存在着局限性存在着局限性 政府权力的政府权力的有限性有限性 鼓励参与合作鼓励参与合作 治理主体治理主体 的多元化的多元化 2 2、治理的内涵、治理的内涵 全球治理委员会对治理的定义是：全球治理委员会对治理的定义是：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的治理
13、是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。且采取联合行动的持续的过程。治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治理活动虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，在治理格局中，政府不再是治理公共事务的唯一不同，在治理格局中，政府不再是治理公共事务的唯一主体。参与治理的主体还包括其他各种公共机构、非营主体。参与治理的主体还包括其他各种公共机构、非营利组织、企业和
14、社会个人等。在处理公共事务时，不同利组织、企业和社会个人等。在处理公共事务时，不同主体发挥其特有的作用，以实现处理效率的最大化、方主体发挥其特有的作用，以实现处理效率的最大化、方式的最优化。主体的多元共存的局面也意味着治理权力式的最优化。主体的多元共存的局面也意味着治理权力的多中心，而且在治理格局中，这些权力之间是平等的的多中心，而且在治理格局中，这些权力之间是平等的合作关系，而不是隶属和统辖的关系。合作关系，而不是隶属和统辖的关系。（1）治理主体的多元化）治理主体的多元化 公共治理理论强调首先要通过公民自主自治能够解公共治理理论强调首先要通过公民自主自治能够解决的问题，若自主方式可以解决问题
15、，则政府就不应该决的问题，若自主方式可以解决问题，则政府就不应该插手。在治理理论体系中，有限政府应该成为政府的理插手。在治理理论体系中，有限政府应该成为政府的理想形态。有限政府不但可以减少政府滥用权力的机会，想形态。有限政府不但可以减少政府滥用权力的机会，还可以有效保障其他主体能够自由平等地参与到公共事还可以有效保障其他主体能够自由平等地参与到公共事务的管理中。同时，也可以极大的降低管理成本，提高务的管理中。同时，也可以极大的降低管理成本，提高管理效率。当然，在公共治理中，政府之外的其他治理管理效率。当然，在公共治理中，政府之外的其他治理主体可能互相推诿责任从而导致治理失灵。此时，政府主体可能
16、互相推诿责任从而导致治理失灵。此时，政府因其特殊的属性和职能应及时担负起责任，确保治理的因其特殊的属性和职能应及时担负起责任，确保治理的顺利进展。顺利进展。（2）政府权力的有限性）政府权力的有限性 治理理论主张主体多元化、权力多中心化，其目的治理理论主张主体多元化、权力多中心化，其目的就在于强调在治理中必须注重鼓励利益相关者、专家学就在于强调在治理中必须注重鼓励利益相关者、专家学者以及关心公共事务的组织和个人的广泛参与。者以及关心公共事务的组织和个人的广泛参与。在传统的统治格局中，权力的运行方向是自上而下在传统的统治格局中，权力的运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，对社会公共事务实行单
17、一的，它运用政府的政治权威，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，它向度的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理所拥有的管理机标等方式实施对公共事务的管理。治理所拥有的管理机制是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的。制是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的。（3）鼓励参与合作）鼓励参与合作 3 3、治理理论的主要观点、治理理论的主要观点 格里格里斯托克斯托克在其在其作为理论的治理：五个论点作为理论的治理：五个论点 一文中
18、，对治理理论的主要论点作了概括。一文中，对治理理论的主要论点作了概括。第二节第二节 市场失灵、政府失灵市场失灵、政府失灵 和志愿失灵理论和志愿失灵理论一、市场失灵理论一、市场失灵理论二、政府失灵理论二、政府失灵理论三、志愿失灵理论三、志愿失灵理论 市场失灵市场失灵的表现的表现垄断垄断 外部性外部性 信息信息 不对称不对称宏观宏观经济的经济的不稳定不稳定 一、市场失灵理论一、市场失灵理论分配分配不公平不公平 外部性外部性 外部性又称为溢出效应、外部影响或外差效应，指一个人或一外部性又称为溢出效应、外部影响或外差效应，指一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况。群人的行动和决策
19、使另一个人或一群人受损或受益的情况。经济外部性经济外部性是经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和是经济主体（包括厂商或个人）的经济活动对他人和社会造成的非市场化的影响。即社会成员（包括组织和个人）从事经社会造成的非市场化的影响。即社会成员（包括组织和个人）从事经济活动时其成本与后果不完全由该行为人承担。济活动时其成本与后果不完全由该行为人承担。分为正外部性分为正外部性 和负外部性：和负外部性：正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益正外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是某个经济行为个体的活动使他人或社会者无须花费代价，负外部性是
20、某个经济行为个体的活动使他人或社会受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。受损，而造成外部不经济的人却没有为此承担成本。正正外部性外部性 负负外部性外部性生产者对生产者的外部经济生产者对生产者的外部经济 水果园园主与养蜂场场主水果园园主与养蜂场场主生产者对消费者的外部经济生产者对消费者的外部经济 工厂绿化对周围居民工厂绿化对周围居民消费者对消费者的外部经济消费者对消费者的外部经济 私人花园对路人私人花园对路人消费者对生产者的外部经济消费者对生产者的外部经济 居住环境改善增加生产性投资居住环境改善增加生产性投资生产者对生产者的外部不经济生产者对生产者的外部不经济 上游化工厂对下游渔业公司上
21、游化工厂对下游渔业公司生产者对消费者的外部不经济生产者对消费者的外部不经济 建筑施工对居民的休息建筑施工对居民的休息消费者对消费者的外部不经济消费者对消费者的外部不经济 隔壁寝室放声高歌影响自己休息隔壁寝室放声高歌影响自己休息消费者对生产者的外部不经济消费者对生产者的外部不经济 大声说话影响医生看病大声说话影响医生看病垄断垄断少数企业凭借其控制的巨额资本，足够的生产经营规模和市场份额，少数企业凭借其控制的巨额资本，足够的生产经营规模和市场份额，通过协定、同盟、联合、参股等方法，操纵与控制一个或几个部门通过协定、同盟、联合、参股等方法，操纵与控制一个或几个部门 的商品生产或流通，以获取高额利润。
22、的商品生产或流通，以获取高额利润。垄断行业就是行业或市场中只有一个厂商的情况。而垄断市场就是指垄断行业就是行业或市场中只有一个厂商的情况。而垄断市场就是指 整个行业中只有唯一的一个厂商的市场组织。整个行业中只有唯一的一个厂商的市场组织。在一个充分竞争的市场之中，没有哪个卖家或买家能够通过控制自己在一个充分竞争的市场之中，没有哪个卖家或买家能够通过控制自己 的销售量或购买量来对均衡的市场价格产生影响。而通过并购行为的销售量或购买量来对均衡的市场价格产生影响。而通过并购行为 所形成的垄断企业与此恰哈相反，竞争企业是价格接受者，而垄断所形成的垄断企业与此恰哈相反，竞争企业是价格接受者，而垄断 企业是
23、价格制定者。企业是价格制定者。按垄断价格出售商品就会导致低效率，生产能力过剩，社会资源不能按垄断价格出售商品就会导致低效率，生产能力过剩，社会资源不能 得到最优配置，导致资源分配的扭曲，从而破坏正常的市场运作，得到最优配置，导致资源分配的扭曲，从而破坏正常的市场运作，使其不能发挥自发而有效的调控功能使其不能发挥自发而有效的调控功能 。分配不公平分配不公平每个国家在经济发展中都会遇到如何将蛋糕做大以及如何分配蛋糕的每个国家在经济发展中都会遇到如何将蛋糕做大以及如何分配蛋糕的问题，也就是如何处理经济发展中的公平和效率问题。效率是市场的问题，也就是如何处理经济发展中的公平和效率问题。效率是市场的首要
24、追求，但是人们对公平的追求同追求效率一样执着。首要追求，但是人们对公平的追求同追求效率一样执着。市场虽然能促进经济效率的提高和生产力的发展，但不能自动带来社市场虽然能促进经济效率的提高和生产力的发展，但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。单靠市场机制，财富分配的两级分化是不会分配结构的均衡和公正。单靠市场机制，财富分配的两级分化是不可避免的。然而个人的分配状况不仅仅取决于人的努力程度、机遇等，可避免的。然而个人的分配状况不仅仅取决于人的努力程度、机遇等，还受税制、社会政策的变革等外在因素的影响。还受税制、社会政策的变革等外在因素的影响。市场在提供具有效益外溢的公共产品时，总是难以避免失灵。市
25、场在提供具有效益外溢的公共产品时，总是难以避免失灵。宏观经济的不稳定宏观经济的不稳定市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调发展。市场调节实现的市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调发展。市场调节实现的 经济均衡是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有经济均衡是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有 相当程度的自发性和盲目性，由此产生周期性的经济波动和经济总量相当程度的自发性和盲目性，由此产生周期性的经济波动和经济总量 的失衡。市场经济本身不能抑制经济周期性波动、失业和通货膨胀。的失衡。市场经济本身不能抑制经济周期性波动、失业和通货膨胀。作为市场经济基本规律的价值规律
26、，一方面它以生产比例不断遭到破作为市场经济基本规律的价值规律，一方面它以生产比例不断遭到破 坏和生产资料、社会劳动的巨大浪费为代价；另一方面坏和生产资料、社会劳动的巨大浪费为代价；另一方面,它又能自发它又能自发 地调节社会生产地调节社会生产,使社会再生产维持适当的比例。当生产的比例遭到使社会再生产维持适当的比例。当生产的比例遭到 破坏时，经济就处于萧条期，失业率和通货膨胀率都将上升，为社会破坏时，经济就处于萧条期，失业率和通货膨胀率都将上升，为社会发展埋下了不安定的伏笔。发展埋下了不安定的伏笔。信息不对称信息不对称现实中，人理性都是有限的，不仅生产者对市场有关信息不可能完全现实中，人理性都是有
27、限的，不仅生产者对市场有关信息不可能完全了解，消费者同样也只能获取部分信息。市场经济中的各主体间信息了解，消费者同样也只能获取部分信息。市场经济中的各主体间信息是不充分的，各主体只能根据其所掌握的信息进行决策。是不充分的，各主体只能根据其所掌握的信息进行决策。交易中的双方若出现信息的不对称，就存在掌握更丰富信息的一方通交易中的双方若出现信息的不对称，就存在掌握更丰富信息的一方通过逆向选择和道德风险在与对方的交易中利用自己的信息而造成市场过逆向选择和道德风险在与对方的交易中利用自己的信息而造成市场失灵。失灵。逆向选择指交易双方在信息不对称时，买方总是优先购买质量差的商逆向选择指交易双方在信息不对
28、称时，买方总是优先购买质量差的商品，使质量好的商品在市场上无法存在，表现为质量差的商品总是把品，使质量好的商品在市场上无法存在，表现为质量差的商品总是把质量好的商品驱逐出市场。质量好的商品驱逐出市场。道德风险指在一方无法观察到另一方所控制和采取的行动时，知情方道德风险指在一方无法观察到另一方所控制和采取的行动时，知情方在最大化自身效用的同时作出不利于他人的行动和决策。在最大化自身效用的同时作出不利于他人的行动和决策。政府失灵政府失灵的主要成因的主要成因和类型和类型行政行政职能职能定位定位不当不当二、政府失灵理论二、政府失灵理论寻租寻租 公共公共政策政策失效失效 政府政府机构机构低效率低效率 政
29、府的政府的内部性内部性 政府机构低效率政府机构低效率 政府机构的低效率就是政府执行政策的效率不高，官僚机构作风严重。政府机构的低效率就是政府执行政策的效率不高，官僚机构作风严重。造成政府机构低效率的原因是多方面的：造成政府机构低效率的原因是多方面的：首先，政府机构缺乏竞争机制。政府中大部分工作人员通过考录首先，政府机构缺乏竞争机制。政府中大部分工作人员通过考录任用致使他们缺乏选票的约束。在民主政体中，公务员的终身雇佣也任用致使他们缺乏选票的约束。在民主政体中，公务员的终身雇佣也使他们感受不到提高工作效率的压力。升迁或撤职作为一个主要的压使他们感受不到提高工作效率的压力。升迁或撤职作为一个主要的
30、压力，但在金字塔式的政府机构中，其作用也是及其有限的。力，但在金字塔式的政府机构中，其作用也是及其有限的。其次，政府机构缺少降低成本的激励机制。政府机构不以赢利为其次，政府机构缺少降低成本的激励机制。政府机构不以赢利为目的，往往只注重产出而不关注投入，而且政府所提供的服务的成本目的，往往只注重产出而不关注投入，而且政府所提供的服务的成本往往难以进行精确的计算，加之政府的工作具有一定的垄断性质，本往往难以进行精确的计算，加之政府的工作具有一定的垄断性质，本身缺乏竞争，使得减低成本的动力更为不足。身缺乏竞争，使得减低成本的动力更为不足。再次，政府机构有效的缺乏监督。为了监督政府，人们设置了大再次，
31、政府机构有效的缺乏监督。为了监督政府，人们设置了大量的监督机构监督政府的运作。但是，政府所提供的服务具有自然垄量的监督机构监督政府的运作。但是，政府所提供的服务具有自然垄断性，它和监督机构之间的信息是不对称的，使得监督机构容易被政断性，它和监督机构之间的信息是不对称的，使得监督机构容易被政府所蒙蔽。府所蒙蔽。公共政策失效公共政策失效制定和实施公共政策是政府干预经济活动的主要手段，然而政府在政制定和实施公共政策是政府干预经济活动的主要手段，然而政府在政策制定和执行时存在诸多阻碍因素，使得干预调控的政策并没有提高策制定和执行时存在诸多阻碍因素，使得干预调控的政策并没有提高资源配置效率，反而导致资源
32、配置效益降低或浪费资源。资源配置效率，反而导致资源配置效益降低或浪费资源。第一，公共政策所要实现的目标不能代表公共利益。第一，公共政策所要实现的目标不能代表公共利益。现有的决策体制现有的决策体制中公众所起的作用并不大，而且直接民主和代议制民主都存在着明显中公众所起的作用并不大，而且直接民主和代议制民主都存在着明显的缺陷，使得政策也难以真正体现民众的需求。而制定政策的行政人的缺陷，使得政策也难以真正体现民众的需求。而制定政策的行政人员有着其自身的利益偏好，其所制定的公共政策总是试图要先满足其员有着其自身的利益偏好，其所制定的公共政策总是试图要先满足其自身的需求，而很少考虑对公共利益的影响。自身的
33、需求，而很少考虑对公共利益的影响。第二，决策信息不完全导致政策失败。第二，决策信息不完全导致政策失败。掌握完全的信息既存在技术上掌握完全的信息既存在技术上的难度，更因为广泛私人利益的存在使得政府选择性地接收信息。这的难度，更因为广泛私人利益的存在使得政府选择性地接收信息。这样，政府在未掌握充分信息的基础上进行决策必然难以满足真实的需样，政府在未掌握充分信息的基础上进行决策必然难以满足真实的需求，也难以取得理想的预期效果。求，也难以取得理想的预期效果。第三，政策执行存在障碍。第三，政策执行存在障碍。由于执行人员素质的参差，导致他们对政由于执行人员素质的参差，导致他们对政策的理解也存在误差。而且，
34、任何一项公共政策都是对社会价值的重策的理解也存在误差。而且，任何一项公共政策都是对社会价值的重新分配，在此必然造成利益既得集团的利益流失，他们会阻碍政策的新分配，在此必然造成利益既得集团的利益流失，他们会阻碍政策的开展。开展。政府的内部性政府的内部性所谓所谓“内部性内部性”是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织织 目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。非市场领域内部性的存在，意味着政府组织的非市场领域内部性的存在，意味着政府组织的“私人私人”的成本和利润的成本和利润很很 可能支配了他们的公
35、共决策行为，并在很大程度上左右了那些意志薄可能支配了他们的公共决策行为，并在很大程度上左右了那些意志薄 弱的行政部门和贪图享乐的政府官员，诱使其行为准则可能会偏离服弱的行政部门和贪图享乐的政府官员，诱使其行为准则可能会偏离服 务的宗旨，以至于他们很可能无视国家和人民的利益，致使政府失灵。务的宗旨，以至于他们很可能无视国家和人民的利益，致使政府失灵。尼斯坎南尼斯坎南认为，影响政府官员行动的变量有薪金、职务津贴、公共声认为，影响政府官员行动的变量有薪金、职务津贴、公共声 誉、权力和任免权等。内在效应使政府机构在非市场活动中不断扩大誉、权力和任免权等。内在效应使政府机构在非市场活动中不断扩大 机构规
36、模即提高机构运行成本，使其高于技术上的成本，导致较高的机构规模即提高机构运行成本，使其高于技术上的成本，导致较高的 单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平，这样就产生了非单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平，这样就产生了非 市场缺陷。市场缺陷。公共产品公共产品“搭便车搭便车”现象现象广东省东莞市的一些镇在给外来务工者办理暂广东省东莞市的一些镇在给外来务工者办理暂住证中违反国家规定在收取住证中违反国家规定在收取5 5元钱办证费之外另元钱办证费之外另外多收外多收156.5156.5元钱。其中名目为治安联防费、流元钱。其中名目为治安联防费、流动人口调配费等。动人口调配费等。（20042
37、004年年4 4月月1717日，中央电视台的日，中央电视台的“焦点访谈焦点访谈”报道）报道）寻租寻租租金：租金：是指某种资源由于产权垄断或经营垄断而产生的超额收入。政是指某种资源由于产权垄断或经营垄断而产生的超额收入。政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍了市府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍了市场竞争的作用，从而创造了少数有特权者取得超额收入的机会。这种场竞争的作用，从而创造了少数有特权者取得超额收入的机会。这种超额收入被称为超额收入被称为“租金租金”。寻租：寻租：经济人经济人通过各种政治的或经济的、合法的或非法的手段从政府通过各种政治的或经济的、合
38、法的或非法的手段从政府官员处获得某种垄断特权，或者是官员处获得某种垄断特权，或者是政府机构及其官员政府机构及其官员直接凭借其垄断直接凭借其垄断特权而取得的非生产性利润的活动。特权而取得的非生产性利润的活动。如，审批经济中的土地经营权。如，审批经济中的土地经营权。表现：表现：在发展中国家和转型期的国家，寻租主要表现为行贿、受贿、在发展中国家和转型期的国家，寻租主要表现为行贿、受贿、索贿等腐败现象索贿等腐败现象,以取得政府无意创租和主动创租所形成的租金。以取得政府无意创租和主动创租所形成的租金。影响：影响：寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何
39、新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大的一部分的社会财富装入私只不过改变生产要素的产权关系，把更大的一部分的社会财富装入私人腰包。寻租不仅使生产经营者提高经济效率的人腰包。寻租不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失动力消失，而且还极，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的活动增大经济中的交易费用交易费用。寻租导致不同政府部门及官员寻租导致不同政府部门及官员争权夺争权夺利利，影响政府声誉和增加廉政成本；大权在握的政府官员极有可能，影响政府声誉和增加廉政成本；大权在握的政府官员极
40、有可能“受非法提供的金钱或其他报酬诱惑，做出有利于提供报酬的人从而受非法提供的金钱或其他报酬诱惑，做出有利于提供报酬的人从而损害公共和公共利益的行为损害公共和公共利益的行为”。行政职能定位不当行政职能定位不当行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用等问题。行政职能的划定为政府活动府管什么、怎么管、发挥什么作用等问题。行政职能的划定为政府活动划定了疆界，职能定位不当，必将影响到政府效能的发挥。划定了疆界，职能定位不当，必将影响到政府效能的发挥。政府职能定位不当的原因在于：政府职能定位
41、不当的原因在于：其一，政府任意扩大自己的职能范围，滥用政府权力。其一，政府任意扩大自己的职能范围，滥用政府权力。现代市场经济中现代市场经济中政府干预、调控、管理经济的职能应该是有限度的，受到约束的，但在政府干预、调控、管理经济的职能应该是有限度的，受到约束的，但在政府实现其职能过程中，却往往扩大其职能范围，恣意运用政府权力，政府实现其职能过程中，却往往扩大其职能范围，恣意运用政府权力，致使市场运行混乱。致使市场运行混乱。其二，政府行为未能及时与政府职能同步，造成干预不足。其二，政府行为未能及时与政府职能同步，造成干预不足。即政府所实即政府所实行的调控范围较小，力度不够，难以弥补市场失灵和维持市
42、场经济的正行的调控范围较小，力度不够，难以弥补市场失灵和维持市场经济的正常运行。如果政府行为不能同步，就会产生政府失灵。常运行。如果政府行为不能同步，就会产生政府失灵。其三，政府干预市场的一些政策手段之间存在相互牵制，难以实现预期其三，政府干预市场的一些政策手段之间存在相互牵制，难以实现预期效果。效果。比如，用来解决衰退和失业的扩张性财政政策和货币政策会在更比如，用来解决衰退和失业的扩张性财政政策和货币政策会在更大程度上刺激物价上涨，加剧通货膨胀；而对付通货膨胀的紧缩性政策大程度上刺激物价上涨，加剧通货膨胀；而对付通货膨胀的紧缩性政策会抑制经济增长，导致失业增长、生产率降低；运用管理手段刺激总
43、需会抑制经济增长，导致失业增长、生产率降低；运用管理手段刺激总需求会忽略总供给。求会忽略总供给。三、志愿失灵理论三、志愿失灵理论 在市场失灵和政府失灵被社会所认识后，非赢利组在市场失灵和政府失灵被社会所认识后，非赢利组织常被视为挽救政府和市场失灵的最后希望，但是在织常被视为挽救政府和市场失灵的最后希望，但是在现实运作中，非营利组织虽发挥了巨大的作用，其局现实运作中，非营利组织虽发挥了巨大的作用，其局限性也十分明显。限性也十分明显。志愿性是非营利组织的重要特征，非营利组织的活志愿性是非营利组织的重要特征，非营利组织的活动是以志愿为基础的，组织的服务是通过志愿者来提动是以志愿为基础的，组织的服务是
44、通过志愿者来提供的，组织的经济来源也是由社会捐赠而来的。供的，组织的经济来源也是由社会捐赠而来的。当非当非营利组织无法单靠自己的力量来推进慈善和公益事业营利组织无法单靠自己的力量来推进慈善和公益事业之时，就出现了之时，就出现了“志愿失灵志愿失灵”。第 34 页原因原因表现表现1、利益的驱动、利益的驱动2、非营利组织的相、非营利组织的相 对弱势地位对弱势地位3、不合理的绩效考、不合理的绩效考 核体系核体系4、组织的不稳定性、组织的不稳定性萨拉蒙萨拉蒙：“志愿失灵志愿失灵”表现在：表现在：1 1、慈善不足、慈善不足2 2、慈善组织的特、慈善组织的特 殊主义殊主义3 3、慈善组织的家、慈善组织的家
45、长式作风长式作风4 4、慈善组织的、慈善组织的 业余性业余性志愿失灵的表现和原因：志愿失灵的表现和原因：志愿失灵的表现志愿失灵的表现1慈善不足慈善不足非营利组织活动所需经费不是通过强制的税收和追逐利润来取得，而非营利组织活动所需经费不是通过强制的税收和追逐利润来取得，而主要依靠私人的慈善捐赠。但是，由于非政府组织提供的大多是公共主要依靠私人的慈善捐赠。但是，由于非政府组织提供的大多是公共物品或准公共物品，而公共物品供给中普遍存在着搭便车问题，这就物品或准公共物品，而公共物品供给中普遍存在着搭便车问题，这就使非政府组织开展活动所需的资金不是主要来源于公民的志愿捐赠，使非政府组织开展活动所需的资金
46、不是主要来源于公民的志愿捐赠，而是普遍存在着对政府的依赖。而是普遍存在着对政府的依赖。潜在的捐款者和非营利组织之间信息的不对称，使得捐款人难以监督潜在的捐款者和非营利组织之间信息的不对称，使得捐款人难以监督其善款的使用情况。而且在监管不完善的情况下，大部分非营利组织其善款的使用情况。而且在监管不完善的情况下，大部分非营利组织没有形成制度化的财务披露制度，使得一些非营利组织将善款挪作私没有形成制度化的财务披露制度，使得一些非营利组织将善款挪作私用，致使社会对非营利组织的不信任，捐赠积极性下降，因而组织所用，致使社会对非营利组织的不信任，捐赠积极性下降，因而组织所能募集到的资源与非营利活动所需的开
47、支之间有着相当大的缺口。能募集到的资源与非营利活动所需的开支之间有着相当大的缺口。志愿失灵的表现志愿失灵的表现2慈善组织的特殊主义慈善组织的特殊主义非营利组织应以实现社会公益作为其最高的价值观，但是事实上并不非营利组织应以实现社会公益作为其最高的价值观，但是事实上并不存在面向全体社会成员、涵盖社会公益各方面的公益组织，致使非营存在面向全体社会成员、涵盖社会公益各方面的公益组织，致使非营利组织的慈善总是服务于特定的群体。利组织的慈善总是服务于特定的群体。因此，所谓慈善组织的特殊主义就是由于非营利组织服务的狭隘性，因此，所谓慈善组织的特殊主义就是由于非营利组织服务的狭隘性，使得其公益只是组织所服务
48、的特定对象的共同利益，而不是整个社会使得其公益只是组织所服务的特定对象的共同利益，而不是整个社会的公益，甚至出现为了本组织的共同利益而去损害社会其他成员利益的公益，甚至出现为了本组织的共同利益而去损害社会其他成员利益的情况。的情况。对于缺乏发言权的弱势群体，他们是最需要慈善帮助的群体，但往往对于缺乏发言权的弱势群体，他们是最需要慈善帮助的群体，但往往由于无力建立维护自己利益的组织，致使他们无力维护自己的利益。由于无力建立维护自己利益的组织，致使他们无力维护自己的利益。志愿失灵的表现志愿失灵的表现3慈善组织的家长式作风慈善组织的家长式作风 非慈善组织往往具有很强的父权心态，那些控制着慈善资源、掌
49、非慈善组织往往具有很强的父权心态，那些控制着慈善资源、掌握慈善组织经济命脉的人员对如何使用资源具有很大的发言权，他们握慈善组织经济命脉的人员对如何使用资源具有很大的发言权，他们 往往只是依凭自己的偏好和利益做决策，忽略了组织的宗旨和社会的往往只是依凭自己的偏好和利益做决策，忽略了组织的宗旨和社会的 需求，由此往往导致提供了许多富人喜爱的服务，而真正需要帮助的需求，由此往往导致提供了许多富人喜爱的服务，而真正需要帮助的 群体的需求却得不到满足。内部决策过程会出现非民主化和非透明化群体的需求却得不到满足。内部决策过程会出现非民主化和非透明化 的倾向，最后往往是富人偏好取代了社会需求、强势群体的需求
50、掩盖的倾向，最后往往是富人偏好取代了社会需求、强势群体的需求掩盖 了弱势群体的需求。了弱势群体的需求。志愿失灵的表现志愿失灵的表现4慈善组织的业余性慈善组织的业余性 非营利组织在社会中常常将其职能定位为弥补政府无力或不能非营利组织在社会中常常将其职能定位为弥补政府无力或不能涉及的领域，但是在这些领域提供服务往往需要更加专业的技能。涉及的领域，但是在这些领域提供服务往往需要更加专业的技能。如：对于母婴、残障人士等特殊群体的照顾需要经过专业训练如：对于母婴、残障人士等特殊群体的照顾需要经过专业训练的人员。然而，志愿组织受资金、现实表现不尽如人意等的限制难的人员。然而，志愿组织受资金、现实表现不尽如
