1、 第五章第五章 中国土地使用制度改革中国土地使用制度改革教学重点教学重点土地的特性与土地配置的基本土地的特性与土地配置的基本理论理论中国土地中国土地使用制度的历史使用制度的历史回顾回顾中国土地使用制度改革的绩效评价中国土地使用制度改革的绩效评价教学教学难点难点中国农村和城市土地中国农村和城市土地使用使用制度的演进差异制度的演进差异深化深化中国土地使用制度改革的对策思路中国土地使用制度改革的对策思路第一节第一节 土地的特性与土地配置的基本土地的特性与土地配置的基本理论理论一、土地的功能与基本特性一、土地的功能与基本特性二、土地资源配置的基本理论二、土地资源配置的基本理论（一）土地资源与土地资产（
2、一）土地资源与土地资产 土地资源是指，土地，作为自然要素，于现在或可土地资源是指，土地，作为自然要素，于现在或可预见的将来，能为人们所利用并能产生经济效益的那部预见的将来，能为人们所利用并能产生经济效益的那部分土地。分土地。土地资产，是指具有明确的权属关系土地资产，是指具有明确的权属关系(有其物主有其物主)和和排他性，并具有经济价值的土地资源。它是土地的经济排他性，并具有经济价值的土地资源。它是土地的经济形态，是资本的物的表现。形态，是资本的物的表现。一、土地的功能与基本特性一、土地的功能与基本特性 土地具有资源和资产的双重内涵，前者是指土地，土地具有资源和资产的双重内涵，前者是指土地，作为自
3、然资源，是人类生产和生活的根本源泉；后者是作为自然资源，是人类生产和生活的根本源泉；后者是指土地，作为财产，具有了经济指土地，作为财产，具有了经济(价值价值)和法律和法律(独占权独占权)意义。意义。一、土地的功能与基本特性一、土地的功能与基本特性（二）土地的功能（二）土地的功能 1 1、土地有负载的功能。、土地有负载的功能。2 2、土地有养育的功能。、土地有养育的功能。3 3、土地有仓储的功能。、土地有仓储的功能。4 4、土地有提供景观的功能。、土地有提供景观的功能。5 5、土地有、土地有储蓄和增值的功能。储蓄和增值的功能。一、土地的功能与基本特性一、土地的功能与基本特性（三）土地在社会物质生
4、产中的地位和作用（三）土地在社会物质生产中的地位和作用 它与劳动、资本一起被称为生产三要素，其中，尤它与劳动、资本一起被称为生产三要素，其中，尤以土地与劳动为最基本的生产要素，正如威廉以土地与劳动为最基本的生产要素，正如威廉配第所配第所说：说：“劳动是财富之父，土地是财富之母劳动是财富之父，土地是财富之母”。土地在非农业部门只起一般生产资料的作用。而在土地在非农业部门只起一般生产资料的作用。而在农业生产中，土地是主要生产资料。农业生产中，土地是主要生产资料。它一方面是社会物质生产不可缺少的生产资料，另它一方面是社会物质生产不可缺少的生产资料，另一方面还是土地关系的客体一方面还是土地关系的客体。
5、一、土地的功能与基本特性一、土地的功能与基本特性（四）土地的基本特性（四）土地的基本特性 1 1、土地是自然的产物土地是自然生成的，是自然的、土地是自然的产物土地是自然生成的，是自然的产物。产物。2 2、土地面积的有限性土地是自然的产物。、土地面积的有限性土地是自然的产物。3 3、土地位置的固定性每一块土地都有固定的空间位、土地位置的固定性每一块土地都有固定的空间位置。置。4 4、土地质量差异的普遍性土地是自然生成的，不是、土地质量差异的普遍性土地是自然生成的，不是人类按统一标准制作的。人类按统一标准制作的。5 5、土地利用的永续性土地是可更新资源。、土地利用的永续性土地是可更新资源。一、土地
6、的功能与基本特性一、土地的功能与基本特性 土地资源配置面临的基本问题是如何使土地利用结土地资源配置面临的基本问题是如何使土地利用结构和空间分布合理有效，从而达到某种均衡状态。构和空间分布合理有效，从而达到某种均衡状态。（一）西方古典经济学派的地租理论（一）西方古典经济学派的地租理论（二）马克思的地租理论（二）马克思的地租理论（三）新古典经济学派的地租理论（三）新古典经济学派的地租理论二、土地资源配置的基本理论二、土地资源配置的基本理论 配第认为，劳动者从他的收获之中，配第认为，劳动者从他的收获之中，“扣除了自己扣除了自己的种子，并扣除了自己食用及为换取衣服和其他必需而的种子，并扣除了自己食用及
7、为换取衣服和其他必需而给与别人的部分之后，剩下的谷物就是这块土地一年的给与别人的部分之后，剩下的谷物就是这块土地一年的自然的真正的地租自然的真正的地租”。魁奈提出了魁奈提出了“纯产品纯产品”理论，指出地租来自于农业理论，指出地租来自于农业生产产品在补偿生产过程中所消耗掉的生产资料以及劳生产产品在补偿生产过程中所消耗掉的生产资料以及劳动者与农业资本家的生活资料外的剩余，他的扣除项实动者与农业资本家的生活资料外的剩余，他的扣除项实际是对生产费用的扣除。际是对生产费用的扣除。（一）西方古典经济学派的地租理论（一）西方古典经济学派的地租理论 杜尔哥发展了魁奈关于杜尔哥发展了魁奈关于“纯产品纯产品”的理
8、论观点。他的理论观点。他强调强调“纯产品纯产品”是土地对农业劳动者的赐予，而土地所是土地对农业劳动者的赐予，而土地所有者之所以能够获得这种剩余，凭借的是人为法律规定有者之所以能够获得这种剩余，凭借的是人为法律规定的的土地私有权土地私有权。斯密的价值观具斯密的价值观具有有二重性二重性，使得他的地租理论表现使得他的地租理论表现出一些矛盾的观点相互交织和并存。斯密认为，地租是出一些矛盾的观点相互交织和并存。斯密认为，地租是“作为使用土地的代价作为使用土地的代价”。同时，他也感觉到了土地所。同时，他也感觉到了土地所有权要求地租的作用。但在另一方面，斯密又认为地租有权要求地租的作用。但在另一方面，斯密又
9、认为地租是自然力发生作用的结果。是自然力发生作用的结果。安德森对地租理论的重要贡献是揭示了级差地租规安德森对地租理论的重要贡献是揭示了级差地租规律。他彻底否定了魁奈关于地租来自于自然赐予的观点，律。他彻底否定了魁奈关于地租来自于自然赐予的观点，指出不是地租决定产品的价格，而是指出不是地租决定产品的价格，而是产品价格决定地租，价格决定地租，而土地肥力的差别是形成级差地租的原因。而土地肥力的差别是形成级差地租的原因。李嘉图认为，农产品的价值取决于耕种劣等土地所李嘉图认为，农产品的价值取决于耕种劣等土地所需要的劳动，按照生产价格出售农产品，农业资本家可需要的劳动，按照生产价格出售农产品，农业资本家可
10、取得平均利润；而租种优等和中等土地的农业资本家可取得平均利润；而租种优等和中等土地的农业资本家可获得超出平均利润以上的超额利润，但由于等量资本获获得超出平均利润以上的超额利润，但由于等量资本获取等量利润规律的作用以及订立契约的相互竞争，这一取等量利润规律的作用以及订立契约的相互竞争，这一部分超额利润会落入土地所有者的手中。部分超额利润会落入土地所有者的手中。马克思地租理论的要点在于，他深刻马克思地租理论的要点在于，他深刻揭示了地租的性质和来源。马克思指出，揭示了地租的性质和来源。马克思指出，地租是地租是“土地所有权在经济上借以实现即土地所有权在经济上借以实现即增殖价值的形式增殖价值的形式”。它
11、是劳动者所创造的。它是劳动者所创造的剩余价值超过平均利润的余额。剩余价值超过平均利润的余额。马克思把地租分为了马克思把地租分为了3 3类：第一类为类：第一类为级差地租，第二类为绝对地租，第三类则级差地租，第二类为绝对地租，第三类则为垄断地租。为垄断地租。（二）马克思的地租理论（二）马克思的地租理论 马克思以劳动价值论为基础，通过剩余价值理论揭示马克思以劳动价值论为基础，通过剩余价值理论揭示剥削，指出地租也是剩余价值的一部分，而土地所有者取剥削，指出地租也是剩余价值的一部分，而土地所有者取得地租，凭借的是土地所有权。得地租，凭借的是土地所有权。西方古典政治经济学家一般也以劳动价值论为基础，西方古
12、典政治经济学家一般也以劳动价值论为基础，但他们在地租的性质或来源问题上有各种不同的观点，但但他们在地租的性质或来源问题上有各种不同的观点，但对土地利用存在级差地租的认识大体是一致的，他们或多对土地利用存在级差地租的认识大体是一致的，他们或多或少地也认识或感觉到土地所有权对地租的要求。或少地也认识或感觉到土地所有权对地租的要求。（三）新古典经济学派的地租理论（三）新古典经济学派的地租理论 18031803年，萨伊关于年，萨伊关于“物品的效用就是物品价值的基物品的效用就是物品价值的基础础”理论的提出，使古典经济理论逐渐偏离劳动价值论理论的提出，使古典经济理论逐渐偏离劳动价值论而转向价格理论。而转向
13、价格理论。克拉克财富的分配一书中，土地不再作为一种克拉克财富的分配一书中，土地不再作为一种与劳动和资本并列的生产要素，而被看作一种特殊的资与劳动和资本并列的生产要素，而被看作一种特殊的资本货物。他认为，劳动的收入是工资，资本的收入是利本货物。他认为，劳动的收入是工资，资本的收入是利息，资本货物的收入则是利息派生形式的租金。他通过息，资本货物的收入则是利息派生形式的租金。他通过对劳动和资本这两种生产要素边际递减的分析，提出了对劳动和资本这两种生产要素边际递减的分析，提出了要素边际生产力的概念。要素边际生产力的概念。马歇尔不仅创立了局部均衡理论，而且用边际方法马歇尔不仅创立了局部均衡理论，而且用边
14、际方法分析了地租。在级差地租方面，他基本上承袭了李嘉图分析了地租。在级差地租方面，他基本上承袭了李嘉图的地租理论。但他认为，地租可分为狭义和广义的两种。的地租理论。但他认为，地租可分为狭义和广义的两种。狭义地租完全是自然界的恩赐，非人力所为，而广义地狭义地租完全是自然界的恩赐，非人力所为，而广义地租还包括对土地进行投资改造所得的报酬。租还包括对土地进行投资改造所得的报酬。1879 1879年，乔治提出，地租是由等量劳动和等量资本年，乔治提出，地租是由等量劳动和等量资本在某块土地上的产出与在生产率最低的土地上的产出之在某块土地上的产出与在生产率最低的土地上的产出之差决定的。在最差的土地上，边际产
15、出等于边际成本，差决定的。在最差的土地上，边际产出等于边际成本，在其他土地上，地租等于边际产出减去边际成本。在其他土地上，地租等于边际产出减去边际成本。在新古典经济学家们看来，李嘉图和乔治的地租概在新古典经济学家们看来，李嘉图和乔治的地租概念都是不完善的。他们认为，租金应与供给非弹性的生念都是不完善的。他们认为，租金应与供给非弹性的生产要素相联系。因此，使用土地这种供给非弹性的要素产要素相联系。因此，使用土地这种供给非弹性的要素的报酬是商业租金。而商业租金包含两种成分：转移收的报酬是商业租金。而商业租金包含两种成分：转移收入和经济租金。前者是对地力消耗的补偿，后者是商业入和经济租金。前者是对地
16、力消耗的补偿，后者是商业租金扣除转移收入后的剩余部分，它反映了人们对稀有租金扣除转移收入后的剩余部分，它反映了人们对稀有土地需求所支付的代价。土地需求所支付的代价。地租理论的现实意义主要在于：土地所有权的存在地租理论的现实意义主要在于：土地所有权的存在导致了对地租的要求，而土地自然地理条件的不同，决导致了对地租的要求，而土地自然地理条件的不同，决定了同等投入会有不同的产出，由于地租的作用，在竞定了同等投入会有不同的产出，由于地租的作用，在竞争市场的条件下，城市土地资源将得到有效配置。古典争市场的条件下，城市土地资源将得到有效配置。古典时期的杜能和以后的新古典学派，己完全偏离劳动价值时期的杜能和
17、以后的新古典学派，己完全偏离劳动价值论，而通过效用和利润最大化分析建立了土地合理利用论，而通过效用和利润最大化分析建立了土地合理利用的区位理论。的区位理论。尽管新古典经济学派的理论掩盖了资本主义剥削的尽管新古典经济学派的理论掩盖了资本主义剥削的性质，但他们对土地合理利用的分析方法，尤其是他们性质，但他们对土地合理利用的分析方法，尤其是他们所提供的城市土地资源是否合理配置的判断尺度，是值所提供的城市土地资源是否合理配置的判断尺度，是值得我们借鉴和深入研究的。得我们借鉴和深入研究的。第二节第二节 中国城市土地使用制度的历史中国城市土地使用制度的历史回顾回顾一、改革开放前城市土地的无偿使用时期（一、
18、改革开放前城市土地的无偿使用时期（1949194919781978）二、改革开放后城市土地的有偿使用时期（二、改革开放后城市土地的有偿使用时期（19791979至今）至今）（一）城市土地无偿使用制度的形成（一）城市土地无偿使用制度的形成（二）城市土地无偿使用制度的特征（二）城市土地无偿使用制度的特征（三）城市土地无偿使用制度的弊端（三）城市土地无偿使用制度的弊端一、改革开放前城市土地的无偿使用一、改革开放前城市土地的无偿使用时期（时期（1949194919781978）旧中国实行土地私有制度，城市土地在国土面积中所旧中国实行土地私有制度，城市土地在国土面积中所占的比重很小。占的比重很小。新中国
19、成立以后，针对不同性质的所有权形式，分阶新中国成立以后，针对不同性质的所有权形式，分阶段逐步实现城市土地国家所有制。段逐步实现城市土地国家所有制。新中国成立初期的城市土地形成了国有与私有并存的新中国成立初期的城市土地形成了国有与私有并存的格局。格局。19501950年年4 4月月3 3日政务院公布的日政务院公布的契税暂行条例契税暂行条例第第8 8条指条指出出:“各机关与人民相互间有土地房屋之买卖、典当、赠与各机关与人民相互间有土地房屋之买卖、典当、赠与或交换行为者，均应缴纳契税。或交换行为者，均应缴纳契税。”（一）城市土地无偿使用制度的形成（一）城市土地无偿使用制度的形成 1956 1956年
20、，城市私有土地基本上可以买卖、出租、入股、年，城市私有土地基本上可以买卖、出租、入股、典当、赠与或交换等。典当、赠与或交换等。19561956年年1 1月月1818日实现了城市土地的全面国有化。至于城日实现了城市土地的全面国有化。至于城市国有土地的使用，形成了我国计划经济体制下的无偿、市国有土地的使用，形成了我国计划经济体制下的无偿、无限期、无流动的城市土地使用制度。无限期、无流动的城市土地使用制度。1 1、城市土地不是通过市场机制配置，而是通过行政划、城市土地不是通过市场机制配置，而是通过行政划拨方式配置，排斥了市场对土地资源配置的积极作用；拨方式配置，排斥了市场对土地资源配置的积极作用；2
21、 2、城市土地实行无偿无限期使用制度，土地使用者从、城市土地实行无偿无限期使用制度，土地使用者从国家获得用地时不需支付地价，在使用期间也无须缴纳地国家获得用地时不需支付地价，在使用期间也无须缴纳地租，城市土地使用权也没有具体明确的使用期限；租，城市土地使用权也没有具体明确的使用期限；3 3、城市土地使用权不允许转让，从而阻碍了城市土地、城市土地使用权不允许转让，从而阻碍了城市土地这一重要生产要素的合理流动。这种土地使用制度的实质这一重要生产要素的合理流动。这种土地使用制度的实质在于排斥了市场机制的作用，完全由计划机制来配置土地在于排斥了市场机制的作用，完全由计划机制来配置土地资源。资源。（二）
22、城市土地无偿使用制度的特征（二）城市土地无偿使用制度的特征 1 1、城市土地无偿使用导致国家对城市土地的所有权在、城市土地无偿使用导致国家对城市土地的所有权在经济上不能实现。由于城市土地的长期无偿使用，用地单经济上不能实现。由于城市土地的长期无偿使用，用地单位和个人使用国有土地时不需要支付任何的经济代价，国位和个人使用国有土地时不需要支付任何的经济代价，国家实际上只是名义上的土地所有者。家实际上只是名义上的土地所有者。2 2、传统的城市土地使用制度由于排斥了市场机制的作、传统的城市土地使用制度由于排斥了市场机制的作用，对土地使用者也失去了经济约束，导致城市用地需要用，对土地使用者也失去了经济约
23、束，导致城市用地需要的不合理膨胀和土地利用效率的低下，造成土地资源的巨的不合理膨胀和土地利用效率的低下，造成土地资源的巨大浪费。大浪费。（三）城市土地无偿使用制度的弊端（三）城市土地无偿使用制度的弊端 3 3、由于土地使用权不允许转让，导致土地资源无法流、由于土地使用权不允许转让，导致土地资源无法流动，土地使用者宁可让大面积土地闲置、荒废，也不愿意动，土地使用者宁可让大面积土地闲置、荒废，也不愿意转给其他急需用地的单位，造成土地占有不均，土地使用转给其他急需用地的单位，造成土地占有不均，土地使用者的者的利益不均利益不均。4 4、城市土地无偿使用使城市建设资金无法形成良性循、城市土地无偿使用使城
24、市建设资金无法形成良性循环，制约城市经济社会的发展。环，制约城市经济社会的发展。（一）城市土地有偿使用制度的建立（一）城市土地有偿使用制度的建立（1979197919881988年）年）（二）城市土地流转制度的建立（二）城市土地流转制度的建立（1989198920002000年）年）（三）城市土地使用制度改革的逐步深化（三）城市土地使用制度改革的逐步深化（20012001至今）至今）二、改革开放后城市土地的有偿使用二、改革开放后城市土地的有偿使用时期（时期（19791979至今）至今）1 1、征收、征收土地使用费土地使用费。19791979年国务院颁布了年国务院颁布了中华人民共和国中外合资经中
25、华人民共和国中外合资经营企业法营企业法规定规定:“中国合营者的投资可包括为合营企业中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府交纳使国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府交纳使用费。用费。”（一）城市土地有偿使用制度的建立（一）城市土地有偿使用制度的建立（1979197919881988年）年）1980 1980年年7 7月月2626日，国务院日，国务院关于中外合营企业建设用地关于中外合营企业建设用地的暂行规定的暂行规定指出，指出，“中外合营企业用地，不论新征用土中
26、外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。”1982 1982年深圳开始征收土地使用费，收费标准按土地的年深圳开始征收土地使用费，收费标准按土地的区位条件，每平方米区位条件，每平方米1 12121元不等，元不等，1982198219861986年全市累计年全市累计收取的土地使用费共收取的土地使用费共38483848万元。在深圳的带动下，征收土万元。在深圳的带动下，征收土地使用费很快普及到全国，至地使用费很快普及到全国，至19881988年全国已有年全国已有100100多个城市多个城市先后开征了城市土地使用费。先后
27、开征了城市土地使用费。2 2、征收、征收土地使用税。19881988年年9 9月月7 7日国务院发布了日国务院发布了中华人民共和国城镇土中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例地使用税暂行条例，规定自该年，规定自该年1111月月1 1日起，开始对城镇日起，开始对城镇土地按不同等级征收土地使用税。土地按不同等级征收土地使用税。根据相关法规，城市土地有偿使用采取两种方式，对根据相关法规，城市土地有偿使用采取两种方式，对国内的土地使用者由中央统一征收土地使用税，对外商投国内的土地使用者由中央统一征收土地使用税，对外商投资企业和外国企业在华机构用地由各地区、城市收取土地资企业和外国企业在华机构用地由各地区
28、、城市收取土地使用费。使用费。1 1、土地使用权有偿出让和转让。、土地使用权有偿出让和转让。19871987年年7 7月，深圳市政府提出以土地所有权与使用权月，深圳市政府提出以土地所有权与使用权分离为指导思想的改革方案，尝试将土地使用权作为商分离为指导思想的改革方案，尝试将土地使用权作为商品有偿出让。品有偿出让。19871987年年9 9月月9 9日，深圳首次以协议方式有偿出让土地，日，深圳首次以协议方式有偿出让土地，将将53005300平方米的地块以平方米的地块以106106万元协议出让给中国航空技术万元协议出让给中国航空技术进出口公司工贸中心。进出口公司工贸中心。（二）城市土地流转制度的建
29、立（二）城市土地流转制度的建立（1989198920002000年）年）1987 1987年年1111月月2525日，深圳通过招标方式以日，深圳通过招标方式以611611元元/平方米平方米的价格出售一块住宅用地使用权，深华工程开发公司在的价格出售一块住宅用地使用权，深华工程开发公司在9 9家家投标公司的激烈竞争中获取一块投标公司的激烈竞争中获取一块4635546355平方米住宅用地为期平方米住宅用地为期5050年的使用权。年的使用权。19881988年年4 4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了了中华人民共和国宪法修正案中华人民共和国宪法修正案，将
30、原，将原宪法宪法中有关中有关土地不得转让的规定改为土地不得转让的规定改为“土地的使用权可以依照法律的土地的使用权可以依照法律的规定转让规定转让”。1990 1990年年5 5月国务院发布了月国务院发布了中华人民共和国城镇土地使中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例用权出让和转让暂行条例，对国有土地使用权出让、转，对国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题作出了明确的规定。让、出租、抵押、终止等问题作出了明确的规定。国有土地有偿使用制度不可避免地存在一些问题：（国有土地有偿使用制度不可避免地存在一些问题：（1 1）土地资源配置依然存在着双轨制，即行政划拨与有偿出让土地资源配置依然
31、存在着双轨制，即行政划拨与有偿出让并存。（并存。（2 2）在土地有偿出让方式中，协议出让方式所占比）在土地有偿出让方式中，协议出让方式所占比重过高。（重过高。（3 3）政府对城市土地市场的调控能力不强，尤其）政府对城市土地市场的调控能力不强，尤其是对存量土地进入市场的调控力弱，导致土地供应总量失是对存量土地进入市场的调控力弱，导致土地供应总量失控。控。2 2、土地收购、土地收购储备储备开发开发出让机制的初步形出让机制的初步形成成 19961996年上海成立了我国第一家土地储备机构年上海成立了我国第一家土地储备机构“上上海土地发展中心海土地发展中心”，19971997年年8 8月杭州成立了月杭州
32、成立了“杭州市土地储杭州市土地储备中心备中心”。经过试点城市的实践，土地储备的经验和成果。经过试点城市的实践，土地储备的经验和成果得到各地政府和土地管理部门的认可，随后各地纷纷成立得到各地政府和土地管理部门的认可，随后各地纷纷成立土地储备机构，推广这一新的土地供应方式。土地储备机构，推广这一新的土地供应方式。土地储备制度的基本内容是根据两权分离的原则，成土地储备制度的基本内容是根据两权分离的原则，成立由土地管理部门授权经营的土地储备机构，采取征购、立由土地管理部门授权经营的土地储备机构，采取征购、回收、置换等方式将增量土地和存量土地集中到土地储备回收、置换等方式将增量土地和存量土地集中到土地储
33、备机构手中，由土地储备机构统一组织土地开发或再开发，机构手中，由土地储备机构统一组织土地开发或再开发，将将“生地生地”、“毛地毛地”变为变为“熟地熟地”、“净地净地”，然后根，然后根据城市土地供应的年度计划，分期分批将储备土地投入市据城市土地供应的年度计划，分期分批将储备土地投入市场。场。2001 2001年之前，土地有偿出让方式以协议出让为主。年之前，土地有偿出让方式以协议出让为主。20012001年年5 5月，国务院下发月，国务院下发关于加强国有土地资产管理的关于加强国有土地资产管理的通知通知，确立了经营性土地实行，确立了经营性土地实行“招拍挂招拍挂”制度。制度。20012001年年6 6
34、月，国土资源部下发月，国土资源部下发关于整顿和规范土地市场秩序关于整顿和规范土地市场秩序的通知的通知，强调健全土地市场制度。，强调健全土地市场制度。20012001年年1010月，国土月，国土资源部发布资源部发布划拨用地目录划拨用地目录，细化了划拨用地的范围，细化了划拨用地的范围，对不符合划拨的土地，一律有偿使用。对不符合划拨的土地，一律有偿使用。（三）城市土地使用制度改革的逐步（三）城市土地使用制度改革的逐步深化（深化（20012001至今）至今）2001 2001年之前，土地有偿出让方式以协议出让为主。年之前，土地有偿出让方式以协议出让为主。20012001年年5 5月，国务院下发月，国务
35、院下发关于加强国有土地资产管理的关于加强国有土地资产管理的通知通知，确立了经营性土地实行，确立了经营性土地实行“招拍挂招拍挂”制度。制度。20012001年年6 6月，国土资源部下发月，国土资源部下发关于整顿和规范土地市场秩序关于整顿和规范土地市场秩序的通知的通知，强调健全土地市场制度。，强调健全土地市场制度。20012001年年1010月，国土月，国土资源部发布资源部发布划拨用地目录划拨用地目录，细化了划拨用地的范围，细化了划拨用地的范围，对不符合划拨的土地，一律有偿使用。对不符合划拨的土地，一律有偿使用。（三）城市土地使用制度改革的逐步（三）城市土地使用制度改革的逐步深化（深化（20012
36、001至今）至今）20022002年年7 7月国土资源部颁布的月国土资源部颁布的招标拍卖挂牌出让国招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定有土地使用权规定要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地要以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有等各类经营性用地要以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权。土地使用权。20032003年国土资源部颁布了年国土资源部颁布了协议出让国有土协议出让国有土地所有权规定地所有权规定，要求土地协议出让也必须公开和引入市，要求土地协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。场竞争机制。20042004年年国务院关于深化改革严格土地管理的决定国务院关
37、于深化改革严格土地管理的决定提出要提出要“禁止非法压低地价招商禁止非法压低地价招商”。20062006年国务院年国务院关于关于加强土地调控有关问题的通知加强土地调控有关问题的通知中规定了工业用地必须采中规定了工业用地必须采用招拍挂方式出让。用招拍挂方式出让。20072007年年3 3月，月，中华人民共和国物权法中华人民共和国物权法对土地招拍挂对土地招拍挂范围进行了明确规定。范围进行了明确规定。20082008年，年，国务院关于促进节约集约用地的通知国务院关于促进节约集约用地的通知提提出，今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、出，今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础
38、设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用。使用。20122012年年1111月党的十八大报告提出，改革征地制度，提月党的十八大报告提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。高农民在土地增值收益中的分配比例。20132013年年1111月十八届月十八届三中全会审议通过了三中全会审议通过了中共中央关于全面深化改革若干重中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定大问题的决定，指出了我国进一步市场化改革的方向，指出了我国进一步市场化改革的方向，提出了提出了建立城乡统一的建设用地市场建立城乡统一的建设用地市场。第三节第三节 中国农村土
39、地使用制度的的历中国农村土地使用制度的的历史回顾史回顾一、改革开放前农村公有土地制度的形成及特点一、改革开放前农村公有土地制度的形成及特点（1949197719491977）二、改革开放后农村统分结合的双层经营体制的形二、改革开放后农村统分结合的双层经营体制的形成与演变（成与演变（19781978至今）至今）（一）农村农村土改时期的土地制度（一）农村农村土改时期的土地制度（1949195219491952）（二）农业合作化时期的农村土地制度（二）农业合作化时期的农村土地制度（1953195719531957）（三）人民公社时期的土地制度（三）人民公社时期的土地制度（19581978195819
40、78）一、改革开放前农村公有土地制度的一、改革开放前农村公有土地制度的形成及特点（形成及特点（1949197719491977）中央人民政府于中央人民政府于19501950年通过土地改革法的颁布年通过土地改革法的颁布和通行，予以下述明文规定和通行，予以下述明文规定“对封建时代下，以地对封建时代下，以地主利益维护为主、剥削普通农民的土地所有制，予以彻主利益维护为主、剥削普通农民的土地所有制，予以彻底化地废除；并基于农业生产力的解放、农业的健康发底化地废除；并基于农业生产力的解放、农业的健康发展以及农业工业化的实现，构建以农民利益维护为核心展以及农业工业化的实现，构建以农民利益维护为核心的土地所有
41、制。的土地所有制。”（一）农村农村土改时期的土地制度（一）农村农村土改时期的土地制度（1949195219491952）土地改革是中国土地发展史上的一个重要转折。在中土地改革是中国土地发展史上的一个重要转折。在中国共产党的领导下封建剥削的土地所有制被废除，农民国共产党的领导下封建剥削的土地所有制被废除，农民翻身得解放。它不仅是中国土地改革史上最大的一次，也翻身得解放。它不仅是中国土地改革史上最大的一次，也是最顺利、最成功的一次。是最顺利、最成功的一次。但是，土地改革在成功的同时也暴露了很多弊端，在但是，土地改革在成功的同时也暴露了很多弊端，在土地改革中过度迁就农民、努力实现平均主义是农业合作土
42、地改革中过度迁就农民、努力实现平均主义是农业合作化的源头。土地改革后形成了一种小农经济模式，这给后化的源头。土地改革后形成了一种小农经济模式，这给后期七地发展的规模化增加了难度。在中国的很多地区都实期七地发展的规模化增加了难度。在中国的很多地区都实行农民土地所有制，这使得中国贫富差距越来越大，不利行农民土地所有制，这使得中国贫富差距越来越大，不利于中国土地的全面发展。于中国土地的全面发展。社会主义过渡时期为了克服土地改革后农村出现新社会主义过渡时期为了克服土地改革后农村出现新的贫富两极分化现象，并且满足分散农户互助劳动和交的贫富两极分化现象，并且满足分散农户互助劳动和交流生产资料的需要，中央决
43、定引导农民走合作化道路。流生产资料的需要，中央决定引导农民走合作化道路。截至截至19531953年，我国已经建立了多种多样的合作社和年，我国已经建立了多种多样的合作社和互助组，随着互助组，随着19551955年关于发展农业生产互助合作的决年关于发展农业生产互助合作的决议的出台，又进一步促进了合作社的构建议的出台，又进一步促进了合作社的构建。（二）农业合作化时期的农村土地制（二）农业合作化时期的农村土地制度（度（1953195719531957）纵观整体，加入互助组的农民的相互合作只存在于生纵观整体，加入互助组的农民的相互合作只存在于生产过程中，完整统一的土地产权依然属于农民。在初级社产过程中，
44、完整统一的土地产权依然属于农民。在初级社中，集体所有权已经有了发展趋势，土地的使用权与收益中，集体所有权已经有了发展趋势，土地的使用权与收益权已不再归农民所有而属于集体；而在高级社中，以熟人权已不再归农民所有而属于集体；而在高级社中，以熟人社会为主的农村社区界限被突破。更高的集体层级成为所社会为主的农村社区界限被突破。更高的集体层级成为所有权的主体，土地产权、使用权等都被明确规定为集体所有权的主体，土地产权、使用权等都被明确规定为集体所有。这一强制性的制度改变过程虽由政府主导，但已渐渐有。这一强制性的制度改变过程虽由政府主导，但已渐渐违背了自愿互利原则，对农民的权益和利益造成了损害。违背了自愿
45、互利原则，对农民的权益和利益造成了损害。而且，在农业社会主义改造过程中，由于要求过急、而且，在农业社会主义改造过程中，由于要求过急、动作过粗、改变过快、形式单一，而未能全面考虑到全国动作过粗、改变过快、形式单一，而未能全面考虑到全国各地合作化程度方面的巨大差距，导致社会基础不稳固，各地合作化程度方面的巨大差距，导致社会基础不稳固，但也在一定程度上赶超了当时的生产力发展水平。但也在一定程度上赶超了当时的生产力发展水平。19581958年年8 8月，中共中央发布关于在农村建立人民公月，中共中央发布关于在农村建立人民公社问题的决议。决议推行的人民公社规模，以一乡一社问题的决议。决议推行的人民公社规模
46、，以一乡一社、两千户左右农户为标准，并给出了小社并大社进而社、两千户左右农户为标准，并给出了小社并大社进而升级为人民公社的做法和步骤。升级为人民公社的做法和步骤。1959 1959年年8 8月，中共中央政治局通过了关于人民公社月，中共中央政治局通过了关于人民公社的十八个问题，首次明确了人民公社的三级所有制，的十八个问题，首次明确了人民公社的三级所有制，即人民公社所有制、生产大队（原高级社）所有制和生即人民公社所有制、生产大队（原高级社）所有制和生产队所有制，其中生产大队所有制为主导。产队所有制，其中生产大队所有制为主导。（三）人民公社时期的土地制度（三）人民公社时期的土地制度（19581978
47、19581978）19621962年年9 9月公布的农村人民公社工作条例修正草案月公布的农村人民公社工作条例修正草案（即人民公社（即人民公社“六十条六十条”）明确了人民公社的基本核算单）明确了人民公社的基本核算单位是生产队，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，位是生产队，实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益分配。组织收益分配。直到直到19781978年启动农村改革前，尽管中间略有调整，中年启动农村改革前，尽管中间略有调整，中国农村一直实行国农村一直实行“三级所有，队为基础三级所有，队为基础”的土地集体所有的土地集体所有制度。制度。（一）（一）“统分结合的双层经营体制统分结合的双层经
48、营体制”形成时期（形成时期（1978199319781993）（二）土地承包经营权稳定时期（二）土地承包经营权稳定时期（1993200819932008）（三）（三）“长久不变长久不变”和土地制度的动态稳定时期（和土地制度的动态稳定时期（20082008至至今）今）二、改革开放后农村统分结合的双层二、改革开放后农村统分结合的双层经营体制的形成与演变（经营体制的形成与演变（19781978至今）至今）1 1979979年年9 9月通过的中共中央关于加快农业发展若干月通过的中共中央关于加快农业发展若干问题的决定中，把问题的决定中，把“不许包产到户，不许分田单干不许包产到户，不许分田单干”，改为改为
49、“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。1982 1982年中央一号文件下发，正式承认了年中央一号文件下发，正式承认了“双包双包”责责任制的合法性。任制的合法性。19831986 19831986年的几个中央一号文件都对年的几个中央一号文件都对“统统”和和“分分”的内涵作了越来越明确的界定。的内涵作了越来越明确的界定。（一）（一）“统分结合的双层经营体制统分结合的双层经营体制”形成时期（形成时期（1978199319781993）19911991年，党的十三
50、届八中全会通过了中共中央关于年，党的十三届八中全会通过了中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定，把这一体制正式表进一步加强农业和农村工作的决定，把这一体制正式表述为述为“统分结合的双层经营体制统分结合的双层经营体制”，指出，指出“要在稳定家庭要在稳定家庭承包经营的基础上，逐步充实集体统一经营的内容。一家承包经营的基础上，逐步充实集体统一经营的内容。一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事，乡村集体经济一户办不了、办不好、办起来不合算的事，乡村集体经济组织要根据群众要求努力去办组织要根据群众要求努力去办”。1993 1993年年3 3月宪法修正案正式把这一体制纳入宪法。月宪法修正案正式把这一
