1、第二章第二章 公共事业组织公共事业组织第一节 国家与社会的关系市民社会 国家与社会关系 公共事业管理主体 公共事业组织 非政府组织 第三部门 非营利性 志愿失灵关键术语关键术语 一、一、“市民社会市民社会”（一）市民社会理论的由来与发展 1、古典市民社会理论 “市民社会”（亦称公民社会，英文为Civil Society）一词最早出现于亚里士多德的政治学中，用来指古希腊的城邦社会。公元17世纪至18世纪，当一些契约论思想家（如洛克、卢梭、康德等人）反对为专制王权提供理论依据的君权神授思想时，市民社会概念再次受到重视。市民社会概念的使用呈现出如下三个特征：第一，他们对这个概念的使用具有强烈的道德判
2、断意味。第二，他们往往在政治社会的意义上使用市民社会的概念。第三，他们承认市民社会是先于政治社会而存在的。黑格尔的法哲学原理对现代意义的“市民社会”概念有很大影响。黑格尔的贡献在于把政治国家和市民社会加以分离，强调市民社会系由非政治性的社会所组成。马克思吸收了黑格尔市民社会概念的合理内核，纠正了其缺陷，进一步完善了这一概念。他认为市民社会乃是“私人利益的体系”或特殊的私人利益关系的总和，它包括了处在政治国家之外的社会生活的一切领域。同时，他把黑格尔颠倒的市民社会与政治国家之间的关系重新颠倒了过来，不是国家产生市民社会，而恰恰相反，市民社会是国家的前提和基础。2、当代市民社会理论当代西方学者提出
3、用国家市场（经济）市民社会的三分法来代替国家市民社会的二分法，认为市民社会是经济领域中市场和政治领域中民主的社会学意义上的对应物，它连同民主和市场构成发展学派万应妙药的“魔力三重唱”，成为治疗20世纪90年代诸种流行病症的常用处方（）帕森斯认识到了社会从传统向现代转变过程中，由社会共同体（Social Community）执行的社会整合功能对整个社会系统生存和持续的重要性。社会体系（1951年）、经济与社会（1956年）（）哈贝马斯将黑格尔的“市民社会”分解为两个领域，即“狭义的市民社会”（经济领域）和“公共领域”。（）美国哲学家柯亨和阿拉托在1992年发表的市民社会与政治理论一书的序言中，“
4、把市民社会理解成为经济与国家之间的社会互动领域，它首先是由私人领域（尤其是家庭）、结社的领域（尤其是志愿结社）、社会运动，以及各种公共交往形式构成的”。“市民社会”在当代的发展大体体现的特征达成如下共识：第一，市民社会的构成主体是各类社团。第二，非政府性。第三，非营利性。（二）中国市民社会的发展特点我国的“民间社会”与西方市民社会之间的确存在着许多相似特征：。第一，二者都是从国家过度干预状态下趋于独立的。第二，二者都是市场经济作用的结果。第三，二者都代表着与政治、经济相对的市民生活领域。我国“民间社会”与西方市民社会之间也存在着不同之处：显著的不同在于引致西方市民社会产生并一直影响着它运行的两
5、大思想渊源上。中国“民间社会”发展有向“市民社会”借鉴的必要：首先，从市民社会建立的外部环境来看：（1）国家与市民社会是相对分立的领域，市民社会具有独立的生存空间，国家确认市民社会中各类组织活动的权力，凡是能增进国家利益的或公共利益的活动，国家都予以保护和支持。中国目前“社会”的发展首要的问题是型构国家与社会之间合理的良性的关系，创造出适合社会发展的外部秩序。（2）西方市民社会的成熟很大程度上依赖于西方的法制。对于我国市民社会的发展来说，法律法规的出台也是很关键的。其次，从市民社会自身发展来看，市民社会的发展离不开第三部门。三、三、“第三部门第三部门”“第三部门”，这个概念是由美国学者列维特最
6、先使用的。目前常见的第三部门同义语还有“独立部门”（Independent Sector）、“志愿部门”（Voluntary Sector）、“利他部门”（Altruistic Sector）、非政府组织（Non Government Organization）和非营利性组织（Non Profit Organization）等。国际社会对于“第三部门”概念界定：一是直接给出法律上的定义。二是依据组织的资金来源定义。三是强调组织的基本机构和运作方式，因此被称之为“结构运作”定义。“第三部门”概念作为对这一组织形态（志愿部门）的研究：（）托克维尔在论美国的民主（）法国社会学家迪尔凯姆在社会分工论（
7、）世纪70年代美国就有组织社会学家对“第三部门”在公共行政管理领域中的作用加以论述，也有将其作为社会管理的一种实务策划来推行。第二节第二节 公共事业组织的概念公共事业组织的概念和特征和特征一、组织的概念与分类一、组织的概念与分类（一）组织的概念从结构上说，组织是特定的群体为了共同的目标，按照特定原则通过组织设计，使得相关资源有机组合并以特定结构运行的结合体。从功能上说，组织是为达到组织目标而必须从事的各项工作或活动进行分类组合，通过组织设计、职位设计、授权诸环节确定组织的管理幅度和管理层次，进行组织结构的整合，协调上下左右关系的活动过程。（二）组织的分类1、在现代社会中，组织的公共目标和非公共
8、目标，构成了组织目标的两大类型：公共组织和非公共组织。公共组织包括：政府组织，非政府组织，准政府组织。2、如果按组织的基本性质分类，可以把组织分为营利性组织与非营利性组织。3、如果按组织的活动内容和社会功能分类则有政治组织，经济组织，社会文化组织。4、在我国，按照分类管理的原则，我国的社会组织大体可分为机关、事业单位、社会团体、企业和民办非企业单位五大类型。二、公共事业组织的概念与分类二、公共事业组织的概念与分类（一）公共事业组织的概念从公共事业组织的本质和功能出发，公共事业组织可以定义为是依照一定的规则（有关政策、法规或内部章程），以独立、公正为原则，凭借自身特有的功能、资源为社会提供各种服
9、务的公益性组织。（二）公共事业组织的分类1.国际上的分类（1）联合国国际标准产业分类体系（The U.N.Inter Standard Industrial Classification System），或简称ISIC体系。（2）欧共体经济活动产业分类体系或简称NACE体系。（3）由美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系The National Taxonomyof Exempt Entities,或简称NIEE体系。（4）由约翰霍布金斯大学组织比较研究中心设计的非营利组织国际分类体系(The International Classification of Nonprofit Organiza
10、tions)，或简称ICNPO体系。2.国内分类（1）按照市场中介组织与非市场中介组织分类。（2）按照国民经济行业分类。（3）按照非营利组织的工作性质、活动领域分类。（4）按照机构成立程序、业务性质等因素：事业类、企业类、公务类。（5）从经费来源来看：自给自足型、部分收费型、无偿提供型。三、公共事业组织的特征三、公共事业组织的特征（一）公共事业组织的特征1组织性。_是指它的组成应当有一定的程序，有自己的活动章程，能够行使一定的民事法律权利，承担相应的民事法律责任。2非政府性。公共事业组织通常是非政府的或民间的组织，在组织机构上与政府相分离，而且理事或董事会的成员不应由政府官员担任。3非营利性。
11、4公益性。5志愿性。6灵活性。公共事业组织较少受僵化体制和繁文缛节的束缚，反映迅速，善于灵活地调整自己的工作方向和运作方式，以适应时代的需要。（二）公共事业组织与其他组织的区别 l社会公共事业组织与政府的区别 第一，政府具有行政职能，可依职权做出抽象行政行为，如政府制定各种法规、政策等行为，公共事业组织一般不具有行政职能，无权做出抽象行政行为；第二，政府及政府部门可依职权做出具体行政行为，对相对人进行管理或服务，而且其服务行为一般来说是无偿的，公共事业组织一般不具有行政管理权，其服务活动是有偿的，可以收费。部分公共事业组织接受行政机关的授权与委托承担行政管理职能，行使具体行政行为，同样不允许进
12、行有偿服务；第三，政府部门在具体行政行为中如果因执行职务而发生争议，必须进行行政仲裁或行政诉讼，行政仲裁或行政诉讼法律关系的主体是政府，承担行政法律责任的是行为主体。公共事业组织在服务活动中发生争议，则要进行民事诉讼，民事诉讼法律关系的主体是独立的法人。公共事业组织在受托从事具体行政行为中如果因执行职务而发生争议，也必须进行行政仲裁或行政诉讼，行政仲裁或行政诉讼法律关系的主体是委托者即政府，而不是行为主体公共事业组织，承担行政法律责任的主体也是委托者即政府，而不是行为主体公共事业组织。第四，政府职能部门是由政府财政全额拨款的，同时政府部门工作人员享受公务员待遇。2公共事业组织与企业的区别。第一
13、，投资者开办企业的目的是利用他们所拥有的经济资源获取投资收益，而公共事业组织对外提供服务或商品往往并不追求经济收益。第二，公共事业组织所提供的许多服务或商品具有独占性。第三，公共事业组织所提供的服务或商品的收费（如果有的话）通常是以成本耗费为基础确定的。第三节第三节 公共事业组织是公共事业管理公共事业组织是公共事业管理的主体之一的主体之一一、现代市场体制的职能优势和局限一、现代市场体制的职能优势和局限（一）市场体制的职能优势（一）市场体制的职能优势（1）信息传递的效率。在供求力量作用下的价格机制是最有效和伸展最广泛的社会调节网络。（2）激发生产社会财富的创造力。市场通过其分配机制使参与者的市场
14、努力得到适当的酬报，利用参与者的利己心来激发他的创造力。（3）有效地组织社会经济活动。（二）市场体制的局限性（1）市场竞争的不完全。理论上完全的市场竞争会带来理想的效率，但在实际的市场活动中，很少存在着完全的市场竞争。（2）市场体制有时难以实现社会公平。（3）在市场体制中，民间企业难以承担提供公共产品的任务。（4）市场体制有时难以实现发展的可持续性要求。（5）市场体制有时难以实现宏观经济的稳定。于是，产生市场失灵。二、现代国家体制的职能优势和局限性二、现代国家体制的职能优势和局限性（一）现代国家体制的职能优势（一）现代国家体制的职能优势（1）提供法律，维护竞争的市场秩序。（2）提供和维持市场得
15、以正常运作的稳定的经济环境。（3）促进资源的合理运用，保护生态环境。（4）从事社会发展活动，提供基本的社会服务。（5）促进和保障社会公平。（6）应付紧急事件。如战争、自然灾害、经济危机以及广泛传染的疾病等。（二）国家体制的局限性（1）国家的主观发展努力同以人为本的发展要求有距离。政府利益，执政连任与拥戴；官员也是经济人，谋求自身利益。（2）政府不少发展努力是低效率的。政府体制具有权力集中化的趋势权力的集中限制了各级官员的积极性和主动性。程序烦琐（3）国家也可能是不公正的。政府受利益集团影响，政策偏差。于是，产生政府失灵。三、公共事业组织（第三部门）职能三、公共事业组织（第三部门）职能优势和局限
16、性优势和局限性（一）公共事业组织的职能优势（一）公共事业组织的职能优势（1）非营利性。公共事业组织的非营利性是指它们不以营利为目的，法律也禁止它们将盈利分配给组织的经营者。（2）沟通性。沟通性表现为深人社会基层、贴近民众的优势。（3）低成本。（二）公共事业组织的局限性第一，筹款不足。志愿失灵最突出的表现是公共事业组织所需的开支与所能筹集到的资源之间存在着一个巨大的缺口。第二，志愿活动的狭隘性（philanthropi particularism）。专业性，活动指向性强第三，志愿组织的家长作风（philanthropic paternalism）。主办者发起者影响大，施惠第四，志愿组织的业余性（
17、philanthropic amateurism）。业余时间、兼职，连续性弱于是，出现志愿失灵。（三）公共事业组织局限性的克服萨拉蒙提出“委托政府”third-party government的理论，即政府为实现自已的目标而将提供公益服务的任务委托给公共组织来执行。政府与第三部门之间存在着一种依据各自比较优势的分工，即政府负责资金动员（public finance），第三部门负责提供服务（private production）。两者的合作可以使双方各自发挥自己的优势，扬长避短，达到1十12的效果，具体表现在公共事业组织和政府合作，可以解决志愿失灵问题。四、公共事业组织的作用公共事四、公共事业组
18、织的作用公共事业管理的主体业管理的主体其作用具体表现如下：（1）公共事业组织能承担原由政府部门承担的具体的执行性、事务性职能，成为政府转变职能的重要载体，从而充当公共事业管理的主体。（2）公共事业组织能有效地为市场经济提供不可缺少的法律服务和监督规范企业行为，从而充当公共事业管理的主体。协调沟通与信息咨询服务 如行业协会（3）公共事业组织能有效地承担社会化服务，从而充当公共事业管理的主体。（4）公共事业组织可以有效地和政府合作，从而充当公共事业管理的主体。在使社会向“主体归位”的过程中，要使政府对社会的管理有效运行，在客观上就要求在政府和社会之间建立中介机制，使两者之间通过中介机制的运转而连为
19、一体。由于有公共事业组织的存在，既可以充分保证政府的宏观管理的实现，也能防止由于新的社会事务的出现而增设新的行政部门从而有利于行政职能的转变。这样公共事业组织的存在和发展，有助于把传统的国家与社会合二为一的社会结构转变为国家与社会二分，国家公共事业组织市场的三元社会结构。复习思考题复习思考题1市民社会理论从古典到现代的演变历程。2重构国家与社会之间合理的良性的关系。3公共组织的定义与构成。4非营利组织有几种分类体系？5非政府组织的特点。6如何解决公共事业组织的志愿失灵问题？7如何理解公共事业组织管理公共事业的职能？案例：案例：价格居高不下，价格居高不下，国家图书馆怎么了？国家图书馆怎么了？凡在
20、国家图书馆复印、打印或者扫描过资料的人都会有这种感觉：价格居高不下。可除了读者的抱怨外，此事基本无人问津。众所周知，图书馆的主要职责并不在为国家和社会缴多少税、创多少收，而是以传播知识与文明为己任，使公众受益。晚清和民国时期，其图书馆也自觉奉行“任人借阅，不取分文”的公益性原则。可是，在“金钱为王，利益至上”的市场经济时代，国家图书馆却淡漠了公益原则。国际社会将享有图书馆服务列为基本人权之一。联合国早在1949年就发布过世所认同的公共图书馆宣言：“自由地、不受限制地获取知识、思想、文化和信息是个人行使民主权利和获得平等发展机会的基础”；“公共图书馆是知识之门，应不分年龄、种族、性别、宗教、国籍
21、或社会地位，向所有的人免费提供服务”；“必须使社会上所有的人都能真正享受到图书馆的各项服务，包括向由于种种原因不能利用其正常服务和资料的人，如语言上处于少数的人、残疾人或住院病人及在押犯人等提供特殊的服务和资料。”如果照此标准，国家图书馆目前向读者提供的服务确实欠佳。图书馆不像是向公众提供知识的场所，而更像是收藏基藏本和保存本图书的博物馆。要看基藏本（尽管有许多人还没有看的“资格”），你付出的代价起码是半小时的等待；要看保存本，你需要付出每本3元的费用，更不用说书一旦加入保存本的行列，复印费就变成每页2元。更要命的是善本书，现在它们中的大多数已被拍成缩微胶卷，其复制价格是每页数十元。典藏书阅览
22、室的“暗器机关”同样吓人：阅览费每册5元，复制（扫描）每页5元。而国家图书馆的分馆们也不甘居落后，其主打项目是普通古籍与地方志、家谱类图书。以清代书籍为例，其资料费是每页6元，复印费是每页06元。自己抄，太慢了；复印吧，太贵了。就算你咬牙跺脚一定要复印，还有一条规定等着你：一本书只许复印三分之一。而有的档案还不能复印，只能拍照，一拍就是2元多。一拍只能拍一页档案，而一份档案短则几页，长则百余页！就连普通图书阅览室的资料复印价格也是丰富多彩：有05元一页（A4纸）的价位，也有06元一页（B5纸）的价位，还有比这高的。报刊阅览室的报纸复印也是价格不菲，从几角到几元不等。而在电子阅览室，打印一页（同
23、样是A4纸）居然要人民币1元。一方面，国家图书馆接受的本国正式出版物呈缴本和捐赠书不在少数，而且都是免费的；另一方面确是图书进馆即成“商品”，被高价向读者“发售”，而这些营业额又何去何从？外界不得而知。价格门槛间接地充当了知识传播的“拦路虎”，而这只“拦路虎”没有挡住别人，只是拦住了经费紧张又求知若渴的学生、老师和学者们。国家图书馆对公共图书馆理念的践踏只会误导中国的图书馆事业，甚至阻碍文明的进步。希望物价行政主管部门予以重视，尽快敦促其进行整改。而最好的改革措施就是引入竞争，可以在读者中进行对国图收费的意见调查，并请相关人士召开价格听证会，最后根据实际情况提出适合的整改方案，其中包括对服务设施和场所（诸如复印、打印、扫描等）的经营权实行明码标价以增加竞争，从而避免价格垄断的出现。以达到真正意义上方便读者、服务读者、传播知识的目的。
