1、一、法律依据一、法律依据国家与地方国家与地方（一）国家层面（一）国家层面法法 律律条条 例例管理办法管理办法通通 知知规定、规则规定、规则1.法律文件w宪法宪法w民法通则民法通则w土地管理法土地管理法w物权法物权法w农村土地承包法农村土地承包法w城市规划法城市规划法（1）宪法及其修正案w第八条：集体经济经营方式w第九条：自然资源权属w第十条：土地制度w第十二条：公共财产不可侵犯w第十三条：保护私有财产（2）民法通则）民法通则w第五章 民事权利第一节第一节 财产所有权和与财产所有权有关的财产权财产所有权和与财产所有权有关的财产权（第71至83条）w财产所有权 集体财产所有权 个人财产所有权w财产
2、继承权 w土地使用权与承包经营权w自然资源经营权与承包经营权w经营权w不动产相邻关系w社团财产w共有（3）土地管理法w三次修订，2004年8月28日 八章86条w总则：基本制度 基本国策 w土地的所有权和使用权w土地利用总体规划w耕地保护w建设用地w监督检查w法律责任w2007年3月16日主席令第62号公布 自2007年3月1日起施行w十九章247条w不动产财产权利w土地权利（4）物权法w物权法全面体现转型期公民的财富观 所有权财产权利w物权法构建了城乡土地更平等平等的法律关系w物权法将“公共利益”置于透明的状态，将国家权力机关放在“笼子里”。w物权法要求行政机关依法行政 （5）农村土地承包法
3、w五章65条，2003年3月1日起施行w依法保护农村土地承包关系的长期稳定w承包方式：家庭承包 和其他方式u发包方承包方权利与义务、承包原则程序、承包期限和承包合同u承包经营权的保护u争议纠纷和法律责任w六章46条，1990年4月1日起施行w转变用途的农地必须符合城市规划法的基本要求（6）城市规划法条例w土地管理法实施条例（1998年12月27日）w基本农田保护条例（1998年12月27日）w村庄和集镇规划建设管理条例（1993年6月29日）管理办法w建设用地管理办法（1996年9月18日）w土地利用年度计划管理办法（2006年12月12日）w农村土地承包经营权流转管理办法（2005年1月19
4、日）通知、规定、规则w确定土地所有权和使用权的若干规定（1995.3.11）w国土资源部关于加强征地管理工作的通知（1999.12.24）w国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知（2001.11.6）w国土资源部关于切实维护被征地农民合法权益的通知（2002.7.12）w关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知（2003.8.21）（二）地方性文件w湖北省人民政府关于印发湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法的通知 2010年1月1日施行(5年有效)w北京市建设征地补偿安置办法2004年5月21日w广东省征用农民集体所有土地各项补偿费管理办法2001年12月22日（三）部门规章w国土资源部国
5、土资源部 建设项目用地预审管理办法建设项目用地预审管理办法划拨用地目录划拨用地目录征用土地公告办法征用土地公告办法关于整顿和规范土地市场关于整顿和规范土地市场秩序的通知秩序的通知总结：w法律依据层次分明w侧重点不同w法律与实践难精准对接二、土地征收与补偿制度（一）概念与内涵：（一）概念与内涵：w 国家为公共利益的需要，依照一定的程国家为公共利益的需要，依照一定的程序与补偿方式，将农民集体所有土地强制收序与补偿方式，将农民集体所有土地强制收归国有，支付一定补偿费，并确定给用地单归国有，支付一定补偿费，并确定给用地单位使用，而设立的相关权利与义务的制度安位使用，而设立的相关权利与义务的制度安排。排
6、。国家、农民集体经济组织、农民和用地单位国家、农民集体经济组织、农民和用地单位调整调整土地利益关系土地利益关系征收与征用征收与征用w共同之处：为公共利益的需要，依照一定的共同之处：为公共利益的需要，依照一定的程序与补偿方式，将农民集体所有土地强制程序与补偿方式，将农民集体所有土地强制收归国有；收归国有；w不同之处：不同之处：征收：征收：彻底剥夺集体土地所有权彻底剥夺集体土地所有权 征用：征用：一段时期内暂时占用集体土地；集体一段时期内暂时占用集体土地；集体 土地所有权性质不变土地所有权性质不变（二）特征：（二）特征：w目的特定性：目的特定性：服从公共利益，兼顾农民集体及个体利益；服从公共利益，
7、兼顾农民集体及个体利益；w行使的强制性：行使的强制性：必须服从，不得阻挠必须服从，不得阻挠w运作的程序性：运作的程序性：申请、农地转用审查审批、申请、农地转用审查审批、.争议裁决、强制执行争议裁决、强制执行w补偿的限定性：补偿的限定性：法定标准法定标准+授权省级自定标准授权省级自定标准 上限限制上限限制w1953年年11月月 政务院政务院关于国家建设征用土地办法关于国家建设征用土地办法w1958年年1月月 国务院国务院国家建设征用土地办法国家建设征用土地办法w1982年年5月月 国务院国务院国家建设征用土地条例国家建设征用土地条例w1998年年4月月 1998年年12月月 土地管理法土地管理法
8、土地管理法实施条例土地管理法实施条例w1999年年10月月 国务院国务院报国务院批准的建设用地审查办法报国务院批准的建设用地审查办法（三）历史变迁（三）历史变迁w2001年年6月月 国土资源部国土资源部建设项目用地预审管理办法建设项目用地预审管理办法划拨用地划拨用地目录目录征用土地公告办法征用土地公告办法关于整顿和规范土地市场秩关于整顿和规范土地市场秩序的通知序的通知u2003年年 招拍挂、规范建设用地审批、土地权属争议调查处理、国招拍挂、规范建设用地审批、土地权属争议调查处理、国土资源标准化管理、土地开发整理功能区划审批、项目审批土资源标准化管理、土地开发整理功能区划审批、项目审批w2004
9、年年 土地开发管理权限、土地利用更新调查、土地供应管理、土地开发管理权限、土地利用更新调查、土地供应管理、土地开发整理、湿地保护、国土资源听证、深化改革严格土土地开发整理、湿地保护、国土资源听证、深化改革严格土地管理地管理u2005年年 土地利用总体规划编制土地利用总体规划编制 u2006年年5月月 国土资源部国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知关于当前进一步从严土地管理的紧急通知 w2007年年11月月 国土资源部国土资源部 财政部财政部 中国人民银行中国人民银行土地储备管理办法土地储备管理办法的通知的通知w2008年年2月月 2008年年9月月 国土资源部国土资源部土地登记办法土
10、地登记办法,关于建立健全土地执法关于建立健全土地执法监管长效机制的通知监管长效机制的通知关于加强建设用地动态监督管理的通关于加强建设用地动态监督管理的通知知 u2009年年8月月 国土资源部国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知用的通知总结：总结：w阶段性阶段性w逐步规范化、制度化逐步规范化、制度化w程序更合理：程序更合理：土地征收、评估、预审、审查、公告、执法、监督土地征收、评估、预审、审查、公告、执法、监督w内容更丰富：内容更丰富：权属管理、土地利用、开发整理、标准化管理权属管理、土地利用、开发整理、标准化管理（四）补偿模式（四）补偿
11、模式w1.“完全补偿型完全补偿型”w2.“不完全补偿型不完全补偿型”w3.“合理补偿型合理补偿型”1.“完全补偿型完全补偿型”：w理论基础：理论基础：土地征收补偿损失等于被剥夺的产权代价土地征收补偿损失等于被剥夺的产权代价u公式：地价地价+青苗等地上附着物价青苗等地上附着物价+损害连带补偿损害连带补偿+土地发展权价土地发展权价2.“不完全补偿型不完全补偿型”：w理论基础：理论基础：财产权因负有社会义务而不具有绝对性财产权因负有社会义务而不具有绝对性 可以基于公共利益需要而依法被限制可以基于公共利益需要而依法被限制w公式：公式：地价地价+青苗等地上附着物价青苗等地上附着物价3.合理补偿型w理论基
12、础：多数场合多数场合“完全补偿完全补偿”特殊场合特殊场合“不玩全补偿不玩全补偿”u公式：介于两者之间介于两者之间土地补偿计算公式w(1)土地补偿费=被征地亩数年产值补偿倍数w(2)安置补助费=需要安置的人数年产值补偿倍数w需要安置的人数=被征地数/征地前人均分配耕地数w例如:某市建设博物馆需要征收土地120亩,该耕地平均年产值为5000元/亩,补偿方案批准补偿倍数为：土地补偿费10倍;安置补助费为10倍,该村人均耕地为0.8亩,问该村应获得多少土地补偿费和安置补助费?土地补偿费=120亩 5000元/亩10倍 =6,000,000.00元(每亩为50000元)安置补助费=(120亩/0.8亩)
13、*5000元/亩 10倍 =7,500,000.00元(每口人为50000元)土地补偿费与安置补助费总计为:13,500,000.00元。征地补偿的争议：w政府、村集体、开发商w村集体与承包户w1.土地征收权土地征收权“强制对象强制对象”的性质不明确的性质不明确w2.土地主管部门、被征地集体经济组织、承土地主管部门、被征地集体经济组织、承包经营农户、用地单位四者产权关系不明晰包经营农户、用地单位四者产权关系不明晰w3.土地划拨范围宽泛土地划拨范围宽泛w4.补偿不合理补偿不合理w5.土地产权交易市场不健全土地产权交易市场不健全（四）缺陷（四）缺陷理论分析：双重委托代理问题w国家、地方政府、村集体
14、、农民独立决策的利益主体。w第一重是国家与地方政府之间由显性契约构成的委托代理；w第二重是农民与村集体之间由隐性契约构成的委托代理。委托代理理论：w委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一。w信息非对称w达到目标一致的问题图图1 1 征地中双重委托代理组织模式征地中双重委托代理组织模式w 图图2 显性契约内部主体博弈模型显性契约内部主体博弈模型图图3 3 隐性契约内部主体博弈模型隐性契约内部主体博弈模型图5 隐性契约弱化-瓦解模型结论：w1.双重委托代理的征地制度下最大的受益者是地方政府。现双重委托代理的征地制度下最大的受益者是地方政府。现行的制度设计导致国家、村集体、农民的策略都给地方
15、政府行的制度设计导致国家、村集体、农民的策略都给地方政府追逐自己最大利益提供了便利。追逐自己最大利益提供了便利。w2.国家对征地处于低效监督状态，对地方政府的征地策略选国家对征地处于低效监督状态，对地方政府的征地策略选择造成很大的影响。农民拒绝违法征地成功的概率与农民选择造成很大的影响。农民拒绝违法征地成功的概率与农民选择接受违法征地的概率都会对村集体的策略选择造成影响，择接受违法征地的概率都会对村集体的策略选择造成影响，但是还不足以改变村集体的策略。但是还不足以改变村集体的策略。w3.村集体支持地方政府策略会助长违法征地的概率。农民拒绝村集体支持地方政府策略会助长违法征地的概率。农民拒绝地方
16、政府违法征地的行为会增加违法征地被查处的概率。地方政府违法征地的行为会增加违法征地被查处的概率。w4.如何使村集体遵守隐性契约。霍布斯认为，不受强制力保障如何使村集体遵守隐性契约。霍布斯认为，不受强制力保障的契约仅仅拥有一种的契约仅仅拥有一种“语词的力量语词的力量”，如果没有一个强大的公，如果没有一个强大的公共权力，契约就是一纸空文。共权力，契约就是一纸空文。“契约契约”本身是一个自足的系统，本身是一个自足的系统，该系统的启动力量以及存续的维持力量完全来自于契约内部，该系统的启动力量以及存续的维持力量完全来自于契约内部，在这个自足的系统之内应该包含着履约的监控机制和违约的惩在这个自足的系统之内
17、应该包含着履约的监控机制和违约的惩罚机制。罚机制。w5.行政权力的强大、地方官员（代表地方政府）个体或群体利行政权力的强大、地方官员（代表地方政府）个体或群体利益的一致化，农民权利的弱化，导致了双方进行着实力不均衡益的一致化，农民权利的弱化，导致了双方进行着实力不均衡的博弈。的博弈。三、土地征收制度与补偿的国际比较美国、英国、日本、法国、港台地区美国、英国、日本、法国、港台地区（一）美国w基本土地制度：私有私有+联邦政府、州政府所有联邦政府、州政府所有w注重法律程序设计：审核员审核员土地所有者土地所有者征地机构征地机构实地调查实地调查高级监督高级监督方方案案补补偿偿价价格格终止终止不同意同意征
18、询报价（二）法国w行政阶段与司法阶段并用行政阶段与司法阶段并用w行政阶段：行政阶段：事前调查、批准公用目的、事前调查、批准公用目的、具体位置调查、可转移的决定具体位置调查、可转移的决定w司法阶段司法阶段：转移不动产的裁定转移不动产的裁定 补偿金裁定补偿金裁定（三）英国（三）英国w依据依据征用土地法案征用土地法案w行政机关行政机关 向内阁申请向内阁申请 公开调查公开调查 批准批准 强制购买强制购买w司法机关：司法机关：强制购买不服强制购买不服 审查行政机关程序审查行政机关程序 w政府：政府：决定是否应当征收决定是否应当征收（四）台湾地区w1953年年土地征收法土地征收法w程序：程序：（1）申请征
19、地）申请征地 提交计划书提交计划书 土地图土地图 使用计划图使用计划图 兴办事业的法定许可证明兴办事业的法定许可证明 （2）征收核准）征收核准 通知所在地行政机关执行通知所在地行政机关执行 （3）地政机关征收公告、通知地权人及他项权利人）地政机关征收公告、通知地权人及他项权利人 （4）在规定期限内登记财产（不得增加改良物）在规定期限内登记财产（不得增加改良物）（5）公告后勘察测量）公告后勘察测量 未按核准计划征地的及征收后不使用的未按核准计划征地的及征收后不使用的 可收回可收回（五）香港地区w1900年收回土地条例w程序：（1）收地申请）收地申请 获得批准获得批准（2）宪报公告）宪报公告（3）
20、3个月，属于收地范围内的一起物业归政府个月，属于收地范围内的一起物业归政府 这这3个月内：个月内：（4）地权人与物业人提出赔偿请求）地权人与物业人提出赔偿请求（5）勘察）勘察 测量测量 询仿询仿（6）通告调查结果及安置方案）通告调查结果及安置方案（7）地政处听取各方意见）地政处听取各方意见（8）宪报公告期满，归政府所有，有异议进入司法程序）宪报公告期满，归政府所有，有异议进入司法程序（六）大陆地区征地程序（六）大陆地区征地程序w法律基础：法律基础：建设用地审查报批管理办法建设用地审查报批管理办法 1999.3.2及国务院的批复及国务院的批复1999.10.22征用土地公告办法征用土地公告办法
21、2001.10.22建设项目用地预审管理办法建设项目用地预审管理办法2004.11.1关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见 2004.11.2国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见 2004.11.3国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关国土资源部关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知问题的通知2006.12.31基本程序：基本程序：w建设单位提出用地申请建设单位提出用地申请w土地行政部门审查，符合条件报人民政府批准土地行政部门审查，符合条件报人民政府批准
22、w农用地转用的，由省级人民政府汇总报国务院批准农用地转用的，由省级人民政府汇总报国务院批准w书面告知书面告知w确认征地调查结果确认征地调查结果w发证发证/土地登记土地登记w组织听证组织听证w公示征地批准事项公示征地批准事项u申请补偿、实施补偿安置申请补偿、实施补偿安置u争议裁决争议裁决u强制执行强制执行国内外比较的启示：国内外比较的启示：w都十分注重程序设计w注重法律保障的建设w土地权属相对明晰土地权属相对明晰w被征用人具有平等参与权被征用人具有平等参与权w公共利益界定严格，且有程序保障公共利益界定严格，且有程序保障w程序调查、程序同步监督机制程序调查、程序同步监督机制w权力机构责任、权力明确
23、，不敢越雷池一步权力机构责任、权力明确，不敢越雷池一步征地补偿标准国际比较征地补偿标准国际比较补偿标准国际比较的启示：w土地市场相对完备w利益相关主地位相对平等w合理的财产权定价机制私有制私有制 剥夺产权代价高昂剥夺产权代价高昂 但也算合理但也算合理四、土地征收补偿违法问题四、土地征收补偿违法问题（一）土地征收违法涉嫌罪名w非法转让、倒卖土地使用权罪非法转让、倒卖土地使用权罪w非法占用耕地罪非法占用耕地罪w非法批准征收、占用耕地罪非法批准征收、占用耕地罪w重大环境污染事故罪重大环境污染事故罪w非法处置进口的固体废物罪非法处置进口的固体废物罪w擅自进口固体废物罪擅自进口固体废物罪w非法低价出让国
24、有土地使用罪非法低价出让国有土地使用罪w玩忽职守罪玩忽职守罪w滥用职权罪滥用职权罪w贪污罪贪污罪w受贿罪受贿罪w私分国有资产罪私分国有资产罪w挪用公款罪挪用公款罪 徐汉明徐汉明中国农民土地持有产权制度研究中国农民土地持有产权制度研究 2004（二）当前土地管理领域职务犯罪特点w五个比例大w一个多样化p五个比例大w涉案性质：受贿、贪污、滥用职权比例大，占78.6%w严重程度：大要案占66.5%w犯罪主体：担任实职的比例大，占75.9%w犯罪形式：窝串案比例大，占56%w发案单位：基层单位比例大，占82.2%p作案手段多样w每一个环节都有独特的作案手段w财务：虚列、虚报、不如账、冒领w程序：土地调
25、查、审批、招投标、使用权办、证、评估原因分析：w土地执法权利的垄断性w信息极不对称w监督体系缺陷w基层管理水平亟须提高w公共利益不可随意创制w土地产权越清晰，补偿额度越高w法律体系越健全，补偿程序越复杂，程序执行越符合法律规范w经济发展水平越高，越要求产权清晰化及健全的法律体系总结：五、征地纠纷案例分析五、征地纠纷案例分析案例案例1 1：纪学银等纪学银等3232户村民不服西安市人民政府征户村民不服西安市人民政府征收土地批复案收土地批复案w案情简介：案情简介：XL组拥有耕地组拥有耕地126亩亩w1992年某区与张村签订协议，租用其菜地年某区与张村签订协议，租用其菜地20亩建设亩建设瓜果市场，并允
26、许瓜果市场，并允许XL组在市场门口自建门面房。组在市场门口自建门面房。1993年年XL组村民建成组村民建成47间门面房及间门面房及172间其他房屋，间其他房屋，全部用于出租。全部用于出租。w1998年征地，兴建年征地，兴建S商城，需征地商城，需征地65亩（包括前瓜亩（包括前瓜果市场果市场20亩）。亩）。w征地补偿费和安置补助费标准为耕地补偿标准，征地补偿费和安置补助费标准为耕地补偿标准，7.8万万/亩亩问题：问题：1.被征土地用途是？应以何种土地性质申报？被征土地用途是？应以何种土地性质申报？2.征地补偿标准？征地补偿标准？w纠纷点：纠纷点：以租代征以租代征 以非耕地报批，以耕地补偿以非耕地报
27、批，以耕地补偿案情简介：案情简介：w2002年12月，河南省省长办公会议原则确定在龙子湖地区建设高校园区。在省、市两级批准有关院校进驻的过程中，郑州市郑东新区管委会在未依法办理建设用地审批手续的情况下，根据省政府有关会议精神并经郑东新区建设领导小组批准，从2003年3月起先后与郑州市金水区政府签订征地协议24份，委托金水区对龙子湖园区涉及的13个行政村的集体所有土地进行征地拆迁。w共征收土地1487714877亩，占龙子湖约26平方公里案例案例2 2：郑州龙子湖高校非法占地案郑州龙子湖高校非法占地案 违法情节分析：这是国土资源部成立以来就土地违法违法情节分析：这是国土资源部成立以来就土地违法问
28、题处理官员级别最高的一起案件。问题处理官员级别最高的一起案件。w违反规划、非法批地、顶风作案、有禁不止典型案违反规划、非法批地、顶风作案、有禁不止典型案例例w城市规划与土地利用规划严重脱节，导致城市发展城市规划与土地利用规划严重脱节，导致城市发展非法占地难以遏制非法占地难以遏制w2002年河南省修建高速公路时，征收了年河南省修建高速公路时，征收了Y乡乡L村四组村民郭锁村四组村民郭锁承包的责任田承包的责任田1.93亩，每亩土地补偿费为亩，每亩土地补偿费为9360元。当年，元。当年，Y乡乡L村村民委员会和其第四村民组已付给郭锁此项款额村村民委员会和其第四村民组已付给郭锁此项款额11397.60元。
29、元。2004年，再修高速公路时，再次征收郭锁的责任田年，再修高速公路时，再次征收郭锁的责任田1.4亩，亩，每亩补偿费为每亩补偿费为11500元，支付补偿款元，支付补偿款15851.60元，两次征地余元，两次征地余额共计额共计6915.60元至今未付。元至今未付。wL村四组将余款分给该组村民。村四组将余款分给该组村民。w郭要求调整土地，均以无法调整为由予以拒调郭要求调整土地，均以无法调整为由予以拒调。案例案例3：河南省某村征地补偿款分配案：河南省某村征地补偿款分配案纠纷点：w补偿费及安置补助集体内分配的原则w集体内：有地农民和失地农民权益问题案例案例4：浙江省违法征地案浙江省违法征地案w2003
30、年6月，龙泉市公布一份强制通告，征用L道一村土地。w部分村组未签字同意。这几个小组的地是种菜的好地。这几个小组的地是种菜的好地。2004年3月，在村民上访之际，政府开始强行征地。3月9日，政府强行进地施工。冲突中，有4个年纪较大的村民受了伤。w2005年5月，龙泉市政府又贴出一张公告，浙江省政批准龙泉市的征地申请，文号 A2005第10001号。批地文件称这块地是荒地。w村民不服，向省政府法制办提出行政复议。浙江省政府法制办作出浙政复决字200523号行政复议决定，维持了省政府先前作出的浙土字A2005第10001号征地决定。村民决定向国务院向国务院申请最终裁决。纠纷点：w征地程序w土地利用类
31、型w国务院做出最终裁决：认定浙江省人民政府土地征收程序有瑕疵，浙江省人民政府应将浙土字A2005第10001号土地征收决定中征用一村的15.4228公顷集体所有土地的地类，由未利用地变更为耕地；国务院还在裁决中责令浙江省人民政府完善批准征收耕地的相关手续。案例五：承包经营地的纠纷w 许某L庄第一村民组；胡某系L庄第二村民组的村民。1981年12月25日，JX县人民政府将载有Z山场的山林权证颁发给L庄二组。w1985年10月25日，L庄二队将该山场发包给胡某承包经营，双方签订了山林承包责任制合同。w1985年8月10日L庄一组与许某签订了一份山林承包责任制合同，合同上登记的承包项目内也有该山场，但已被划去。w1992年前，许某和胡某都曾对山场进行过管理。1992年之后该山场由许某单独经营管理。w2004年以来，许某与胡某为争夺该山场的经营管理权发生纠纷，经乡政府和乡林业站多次调处未果。w2007年5月17日，胡某以山林权属纠纷为由书面申请乡政府裁决，乡政府受理后，在多次调解无果的情况下，作出裁决。许某不服，向绩溪县人民政府申请复议，县政府经复议后作出了维持乡政府裁决的决定，许某仍不服，遂向法院提起行政诉讼。THANKS!感谢聆听！
