1、政府平台政府平台-土地财政土地财政-融资模式融资模式12022-10-7政府平台：现状与转型政府平台：现状与转型n政府平台的界定、特点与认定政府平台的界定、特点与认定n政府平台的规模估计与风险预警政府平台的规模估计与风险预警n政府平台的起源与发展政府平台的起源与发展n政府平台的清理与转型政府平台的清理与转型2政府平台的界定政府平台的界定n“地方政府融资平台”无标牌的存在。对一类现象的概括，边界和内容又因人而异。n国发201019号：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。n四部委 2010412 号：由地方政府及
2、其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。包括各类投资、开发公司，管理中心等。n银监发201134 号：由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。n审计署，2011年 全国地方政府性债务审计结果扩大到政府部门和机构、事业单位、其他单位。3政府平台的特点政府平台的特点n一是政府主导或绝对控制。政府下属单位，政府经营载体，政府开展城市建设项目的经营监管的代理人。人格有限独立性。出资+人事任免。n二是主要业务为融入资金。现行法律规定地方政府不能负债，因此很多地方政府投融资平台成立的主要目的
3、之一就是进行融资，以应付地方政府建设支出的需要。n三是其融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保。地方政府投融资平台名义上为独立企业法人，但实际上由地方政府提供信用担保。经济上的依靠性。n四是资金投向的基础性和公益性。如城市基础设施建设的开展，各种配套基础设施的建设以及城市水电、道路建设、交通运输等公益性投资项目。n软约束性。立法软约束、风险软约束、监管软约束。4政府平台的界定政府平台的界定n第一，地方政府融资平台是由“地方政府”通过各种方式出资设立，“中央政府”出资不包括在内；n第二，地方政府融资平台是替地方政府“融资”的平台，且主要为公益性项目融资；n第三，地方政府融资
4、平台是导致地方政府承担“连带还款责任”的平台，是让地方政府面临财政兜底风险的平台。n不同不同官方的定义区别：官方的定义区别：银监系统以“政府承担连带还款责任”为核心要件，而财政系统以“具有政府公益性项目投融资功能”为核心判定要件。两大系统统计与公布的融资平台规模也都有所不同，且银监系统统计出的融资平台规模往往要多于国务院、发改委、财政部、审计署等官方机构公布的规模。5政府平台的运作方式政府平台的运作方式n普遍通过政府组织，采取“财政注资、国土支撑、社会筹资、市场运作“的方式，推动规划、财政、国土、银行等机构与融资平台联动，建立平台“借、用、管、还”一体的投融资运行机制，并通过平台融资、平台转借
5、转投等方式放大财政性资金的投资效应，进而突破地方项目建设的筹资瓶颈。n基本上是政府通过划拨实物（土地）、货币（财政资金）、无形资产（特许权）等形式组建不同类型的企业，再辅以政府承诺、财政补贴、偿债基金作为还款保证，将筹集的资金运用于公共交通、道路桥梁、燃气、水务、农业、地铁、港口等城市和农村基础设施建设及重大产业方面。6政府平台的运作方式政府平台的运作方式n狭义狭义n地方政府债务融资是一种“土地抵（质）押财政兜底”的融资模式。地方政府融资平台克服了政府不能从银行直接借款的限制：(1)作为独立法人，克服了政府不能作为单独向银行借款的限制.(2)地方政府通过将土地划拨给融资平台，作为其自筹资本金，
6、使得融资平台可以利用土地作为抵（质）押物向银行贷款，克服了地方政府不能直接作为贷款担保人的限制。7政府平台融资方式政府平台融资方式n资本金构成：资本金构成：土地资源、信托筹资、股权融资、产权交易、其他方式（行政事业单位不动产、存量资产、税费返还、配套资金、国债资金）。n资金来源渠道：资金来源渠道：银行贷款；发行债券；上级财政；其他方式（PPP，基金、信托、租赁、回购 垫资施工、延期付款、集资、存量转让）8政府平台的绝对规模估计政府平台的绝对规模估计银监会对于地方政府融资平台贷款规模的测算较为客观准确：（1）定义与统计口径；（2）对融资平台公司进行清理规范的实际执行过程中，很多地方政府希望本地区
7、融资平台公司尽可能少的纳入清理范围，有些公司不会进入审计范围。地方政府为以防万一，完全有可能也有能力在本行政区域内留下至少一个运营情况良好的融资平台公司，按照全国32 个省级，392 个市级，2779个县级政府，我们可以推算出大约有3200 余家融资平台公司未进入审计署审计范围，与审计署统计的6500 余家融资平台公司相加，得到的融资平台公司总数正好为近一万家，与人民银行和银监会的数据基本吻合。9政府平台的绝对规模估计政府平台的绝对规模估计n国家审计署报告指出：“截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86；用于土地
8、收储10208.83亿元，占10.62。10政府平台的相对规模估计政府平台的相对规模估计n中国地方政府债务构成:贷款、政府债、平台债券、信托融资和BT融资。n2012年底,地方政府的银行信贷达到9.3万亿元;财政部代地方政府发行的地方债余额为0.65万亿元;地方融资平台发行的债券和中期票据余额约1.95万亿元;信托融资余额约有2.11万亿元;通过BT方式融资约有5.26万亿元。=19.4万亿。n可偿债资产大致包括:1.地方政府财政收入,2012年约10.6万亿元;2.地方政府性基金收入,约3.5万亿元;3.地方国有企业经营收益,约525亿元;4.地方国有企业净资产,约10万亿元;5.国有非经营
9、性资产,为8万亿元左右;6.资源性资产,估算的价值约44.3万亿元。n地方政府的最大偿债能力,约为76.5万亿元。“负债/资源”指标约为25.4。扣除资源性资产和国有非经营性资产,“负债/资源”指标迅速上升至80%左右。n2012年,地方政府的总收入(包括财政收入、基金收入和国有企业经营收益)为14.2万亿元,因此“负债/收入”指标高达136.4%。考虑到地方政府的偿债期限约为3-5年,那么年均的偿债率(需偿还债务/收入)达到27-35%。11政府平台的相对规模估计政府平台的相对规模估计n野村估计截至2012年底地方政府融资平台的总债务规模为人民币19万亿元(占GDP的37%)，其中带息债务达
10、14.3万亿元。n虽然全国范围来看融资平台债务与GDP比率是可控的，但债务与财政收入的比率表明融资平台债务仍给地方政府造成沉重负担。野村估计：（1）2012年融资平台债务达到了地方政府预算收入的311%。（2）如果加入中央对地方政府的财政转移支付，融资平台债务与地方政府财政收入的比率将下降到179%。（3）如果包括土地出让金，这个比率将进一步下降到141%。（4）如果进一步包括融资平台的营业收入(这已全面涵盖地方政府的各项收入)，债务与财政收入的比率为109%，仍高于许多地方政府设定的100%的临界值。12政府平台的相对规模估计政府平台的相对规模估计地方政府债务与平台债务的关系地方政府债务与平
11、台债务的关系资料来源：审计署全国地方政府性债务审计结果（2011第35号）13政府平台存在的所谓问题政府平台存在的所谓问题n相关配套法治体系不健全；n设立和运作不规范（抽逃、挂账、虚胖）；n缺乏约束机制；n融资手段单一、直接融资欠缺；n信息披露不充分、透明度低；n自身偿债能力不足；n抵押担保法律瑕疵；n制约宏观调控效果。信贷被动增长、产业结构固化、投资挤出效应14中国到了中国到了“明斯明斯基时刻基时刻”了吗？了吗？Minsky MomentMinsky Moment资产价值崩溃时刻资产价值崩溃时刻n市场繁荣与衰退之间的转折点。n明斯基指出在经济景气时期，当公司的现金流增加并超过偿还债务所需，就
12、会产生投机的陶醉感（speculative euphoria），于是，此后不久，当债务超过了债务人收入所能偿还的金额时，金融危机就随之产生了。n明斯基的观点简单明了：好日子的时候，投资者敢于冒险；好日子的时间越长，投资者冒险越多，直到过度冒险。一步一步地，投资者会到达一个临界点上，其资产所产生的现金不再足以偿付他们用来获得资产所举的债务。投机性资产的损失促使放贷者收回其贷款。“从而导致资产价值的崩溃。”海曼海曼明斯基明斯基Hyman MinskyHyman Minsky15稳定不稳定的经济稳定不稳定的经济n为投资进行融资是经济中不稳定性的重要来源根据收入-债务关系，将融资方式分为三种类型：n(
13、1)对冲性融资：即债务人期望从融资合同中所获得的现金流能覆盖利息和本金，这是最安全的融资类型；n(2)投机性融资：即债务人预期从融资合同中获得的现金流只能覆盖利息，这是利用短期资金为长期头寸来融资；n(3)庞氏融资：即债务人的现金流什么都覆盖不了，债务人需要靠出售资产或者再借新钱来履行支付承诺。n在经济的扩张过程中，人们通过承担风险赚钱越来越容易，在承担风险方面就会变得越不谨慎，这是自我实现的。因此融资的基本态势通常是从对冲性融资向投机性融资比重、庞氏融资比重逐步升高的方向发展。显然，投机性融资和庞氏融资能否持续，依赖于信贷环境的宽松和资产价格的不断上涨，一旦这种条件不具备，融资链就会断裂，而
14、资产价格“螺旋加速下降”效应会造成雪崩似的金融动荡。16政府平台的风险预警政府平台的风险预警17政府平台的风险预警政府平台的风险预警18政府平台的风险预警政府平台的风险预警n综合运用债务风险预警指标来监控地方政府融资平台债务风险，并通过将各项指标的实际值与国际和国内警戒标准相比较，将指标的风险状态区分为安全（绿灯）区、轻警（黄灯）区和重警（红灯）区三种状态，从而判断和计算地方融资平台债务的运行状态、风险系数和预警风险的状况。19政府平台的风险预警政府平台的风险预警地方政府融资平台债务运行状态评估及预警指标体系20化解地方债举措化解地方债举措n中央财经领导小组办公室副主任杨伟民：中央财经领导小组
15、办公室副主任杨伟民：n一是完善地方税体系。如果地方有了自己的主体税，解决区域性公共服务、完成本地区负责的事权就有了基本的资金保障。n二是允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。必须在完善和修订相关财税法的基础上，通过公开透明方式把过去的隐性债务变成显性债务。n三是研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。缓解资金压力。n四是允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。给政府减压。n五是加快转变政府职能，推广政府购买服务。21政府平台的起源与发展政府平台的起源与发展n地方政府投融资平台出现于1994年，是我国财税体制改革不深化的产物。1994 年我国实行“分税制”改后，
16、留给地方政府主要预算内财源是地方税，难以维持地方经济的快速增长带动对基础设施与公益服务的巨大需求。n我国预算法明确规定不允许地方财政列赤字和发行债券。n基于双方面的压力，各地方政府通过成立政府投融资平台式的公司，变相举债完成政府在基础设施建设和公益性服务方面的供给，解决政府投资的缺口。22政府平台的发展阶段政府平台的发展阶段n1、模式探索阶段（20 世纪80年代-1994年）。广东率先探索推行“贷款修路、收费还贷”政策，这种政府借钱发展当地基建的模式正是地方政府融资平台的前身。n2、各地探索阶段（1994年-1997年）：1994年分税制改革后，为促进地方经济发展和基础设施建设，各地方政府从经
17、营城市角度出发，纷纷成立类似于建设开发领导小组办公室的机构，统一规划和领导市政设施建设。n3、全面发展阶段（1997年-2008年）：1997年，为应对亚洲金融危机，我国政府实行大规模基础设施建设刺激经济。中央允许地方政府通过变通手法进行对外融资以扩张投资规模，并为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，地方政府安排配套资金。但受制于预算法，资金压力加大，领导小组变为城市经营管理委员会。n4、爆发式增长阶段（2008年-2010年）：2008年，中央推出4 万亿经济刺激计划。为解决地方配套资金的缺口问题，2009 年3 月央行和银监会联合发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展
18、的指导意见。各级地方政府积极打造出更大规模的新型投融资平台，数量和融资规模飞速发展。n5、风险暴露及治理阶段（2010年以来）：地方政府投融资平台的迅猛扩张，及其高负债率、低收益水平、政府信用担保等特征，使得其风险问题开始暴露。23政府平台的清理整顿政府平台的清理整顿2010年开始中央开始将清理、整顿、规范地方政府投融资平台纳入议事日程。n2010 年1月19日，在国务院第四次全体会议上，温家宝提出“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”。n2010年3月，国务院政府工作报告指出，要“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险”。n2010年6月，国务院发
19、布关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知（国发201019号），要求地方各级政府对融资平台公司债务进行全面清理。n2010年7月，财政部会同银监会、发展改革委、人民银行等部门出台了关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知，对国务院文件中的一些概念和政策内容进行了细化和说明，制定具体实施方案。n同时，各地方政府也按照中央要求，出台落实相关实施措施，对本地政府投融资平台进行梳理、整顿。24政府平台兴起的理论依据政府平台兴起的理论依据n（1 1）公共物品理论。）公共物品理论。公共物品具有消费的非竞争性、非排他性和外部性。但是，搭便车、公地悲剧和排他成本过高等
20、问题的存在导致市场对公共物品资源配置的低效率。因此，政府应该替代市场生产和供给公共物品，以矫正市场失灵。n（2 2）公共财政理论。）公共财政理论。一是公共基础设施建设项目的资金需求与地方财政收入的期限结构错配问题；二是公共基础设施服务项目的建设和运行所涉及的成本与收益的代际分布问题。n（3 3）项目区分理论。）项目区分理论。按照有无收费机制，项目可以被区分为经营性项目和非经营性项目。其中，非经营性项目应按政府投资的运作模式，资金主要来源于财政，以固定的税种或费种作为收益保障，权益归政府所有；经营性项目中的纯经营性项目可通过市场实现有效配置，如收费高速公路、废弃物的高收益资源利用厂等；经营性项目
21、中的准经营性项目需吸收社会资金，并获得政府贴息或优惠政策加以运营，待政策及价格到位时可转化为纯经营性项目，包括煤气厂、地铁、轻轨、自来水等项目。25政府平台快速扩张的制度诱因政府平台快速扩张的制度诱因n（1 1）财政体制原因。）财政体制原因。地方政府的财政机会主义偏好：一是分税制改革造成地方政府财权与事权不对称是导致融资平台大量涌现的根本原因；二是地方官员绩效考评制度是导致融资平台大量使用的加速器；三是将担保贷款的偿还风险转移给下届政府，忽视未来的财政成本和财政风险。n（2 2）银行规模原因。）银行规模原因。一是增效益，满足政府平台大规模融资需求，增加银行利润和自身绩效；二是增影响，彰显银行的
22、社会责任，并维护与当地政府关系；三是低风险，银行认为有地方政府“财政兜底”，平台贷款风险较低；四是融资平台贷款还款期限较长，银行岗位交流频繁，自身承担风险程度较低。n（3 3）地方政府博弈。）地方政府博弈。财政分权的经济激励和地方官员的政治晋升博弈，促使地方政府为促进辖区经济增长而竞争。改革开放以来，尽管政府财政收入的增速长期高于经济增长，但仍不足以满足地方政府各类投入的需求。这导致地方政府利用行政权力主动开拓财源来为公共资本融资的“逆向软预算约束”现象。26政府平台的转型路径政府平台的转型路径n明确功能定位是首位：明确功能定位是首位：提供准公共产品的非盈利机构，即项目有稳定的收益流、能还本付
23、息，但收益不高、其他投资者不愿介入的基础设施项目。项目“肥瘦搭配”的打包融资，严格限定在区域、功能、资产等方面具有关联性的项目组合上。收益不能偿付本息的准公益性项目，以及无财务收益的公益性项目，主要依靠财政投入，通过发行政府债券从公开市场融资、并以地方政府财政税收、土地出让收入、中央转移支付及政府经营性项目收益进行偿还；或通过出让特许经营权，将非经营性项目转变为经营性项目，引入民间资本直接进行开发经营。27政府平台的转型路径政府平台的转型路径28政府平台的转型路径政府平台的转型路径29政府平台的转型路径政府平台的转型路径n增强造血机能是关键：增强造血机能是关键：提升融资平台的资产质量，壮大资产
24、规模，提高赢利能力。将地方政府拥有的优质经营性资源、优质资产划拨进入平台公司，使融资平台拥有质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源，拥有良好的财务形象和未来预期，具备融资和正常运营的能力。建立融资平台公益性和非经营性项目的补偿机制，提高平台项目投资建设的积极性。30政府平台的转型路径政府平台的转型路径n由“小平台”通过注入优良资产、划拨土地、增加注册资本等方式整合重组成为“大平台”，进而通过市场化、商业化、透明化、规范化使得公司的运作合乎现代企业制度要求，并且创新政府项目融资的方式，与政府划清一定的界限，成功转型为“准政府融资平台”，最后逐步摆脱承担政府公益性项目融资功能，演变为“非政府融资平
25、台”。31政府平台转型的深圳样本政府平台转型的深圳样本n金融危机前，深圳市政府负债规模很小，地方财力基本可以保障城市基础设施建设。但随着金融危机的爆发以及重大赛事的举办，投资资金需求大幅提高，进而导致政府负债规模急速攀升。2011年该市债务总额约为200多亿，市本级债务占比约为45%，区级债务占比约为55%。债务构成主要有地方政府债券、国债转贷、国际金融组织贷款、政府平台债务等类型。n目前，依照财政系统的一般标准，深圳市政府融资平台有1 家，债务余额约为20 亿元，占政府债务总额比重约为10。而依照银监系统的一般标准，深圳市政府融资平台约有12家，贷款余额约为200亿元。从结构上来看，市本级融
26、资平台有3家，贷款余额有100多亿，占融资平台贷款总额的48左右，区级融资平台有9家，贷款余额约为120亿，占融资平台贷款总额的52左右。从类型上来看，深圳市本级政府融资平台有土地储备中心、金融服务中心、地铁项目公司等融资平台，区级政府融资平台有建筑工务局、城投、土地开发中心等平台。贷款余额比较大的平台主要集中于市本级，三家市本级平台贷款余额约占融资平台贷款总额的48左右，且贷款余额都超过20亿，而区级仅有两家建筑工务局贷款余额较大，超过20亿，其余7家平台贷款余额都在10亿以下，甚至有一家贷款余额为零。32政府平台转型的深圳样本政府平台转型的深圳样本（一）由（一）由“小平台小平台”到到“大平
27、台大平台”1、“小平台”“小而全”，“大平台”“大而强”。两类平台在资产规模，内部资本运作能力，银行信用水平，资本市场融资能力等方面存在很大差异。2、实际上，“大平台”的出现主要有两种形式且主要集中于两个特殊时期：一是金融危机爆发后，以前的“小平台”为了争取更大规模的融资，通过整合重组、注入资产、划拨土地、增加注册资本等方式摇身变为“大平台”。如市本级的地铁项目公司，2009年通过注资、划地等方式从“区级所有”变为市本级80股权、区级20股权的“市属国有企业”，成为市本级“大平台”之一。另一种形式是平台成立之时就是大型国有企业，在金融危机期间获得政府的增资，成为更大型的平台，以增强融资能力。如
28、地铁集团地铁集团，2008、2009 两年时间里共获得三次增资与财政补贴，成功达到发行企业债券的条件，融资渠道得以拓宽。二是国发201019 号文下发后，政府要对融资平台进行清理，整合“小平台”、组建“大平台”成为上好对策。如成立于2011 年的特建发特建发公司，就是政府通过划拨国企资产、整合“小平台”而形成的超大规格的、名副其实的政府融资“大平台”。33政府平台转型的深圳样本政府平台转型的深圳样本（二）由（二）由“大平台大平台”到到“准政府融资平台准政府融资平台”1、2010年之后，清理整顿平台公司，市政府创新融资方式，尝试以深圳市投控公司、特建发公司作为投资主体，运用市场化、商业化方式建设
29、市政项目。公司以自身信用及抵押的方式与银行签订贷款合同，筹集项目建设资金，银行按照正常的商业贷款审核标准进行评审。政府没有提供担保或还款承诺，也未签订项目回购协议。对于企业承担的市政工程建设成本，政府以土地出让、资产注入等方式进行相应的资源配置，由企业经营获利，以此作为补偿。2、根据融资平台的界定条件，深圳市投控公司投控公司与特建发公司承担市政建设的方式已与传统的“政府融资平台”有很大的差异，应该归为“仍承担公益性项目融资功能”的“准政府融资平台”。从短期来看，这两家公司已经不满足三大界定要件的第三个条件，即两家公司未导致政府承担连带还款责任，政府未产生财政兜底风险。由此可见，两家公司由“大平
30、台”成功转型为“准政府融资平台”，主要是因为其承担政府项目融资方式上的创新，它们采用市场化、商业化方式进行项目融资，并在具体融资操作上与政府严格划清界限。34政府平台转型的深圳样本政府平台转型的深圳样本（三）由（三）由“准政府融资平台准政府融资平台”到到“非政府融资平台非政府融资平台”1、只有当其不再承担政府公益性项目融资功能，完全独立于政府运作，才能算作“非政府融资平台”。目前来看，深圳市暂时未出现由“准政府融资平台”成功转型为“非政府融资平台”的案例。2012年三大平台融资445亿元，2013年底预计债务3000亿元，2011-2013年还款 300亿元。2、实现地方政府融资平台的最后一步
31、“转型”，需要一个较长的过渡时期。3、目前，深圳作为地方政府发债试点，2011年22 亿，2012年 27亿，2013年 36亿元。规模明显偏小。22 亿元仅为深圳市地方债务总额的9.0左右，巨大的债务缺口需要通过其他方式来满足；其次，22 亿元仅为2011 年深圳市地方财政收入的1.6，是全市生产总值的0.19。可以预见，如果政府发债这条路探索成功，未来深圳发债规模必将面临较大规模的扩充，融资平台的最后一步转型也就指日可待。4、深圳，税收收入占到政府收入的93%以上，来自土地的收益已经 微不足道。但深圳经济并未为无地可卖而“不可持续”，深圳土地财政已经悄然退出。35土地财政：本质与逻辑土地财
32、政：本质与逻辑n土地财政本质土地财政本质n土地财政产生演进过程土地财政产生演进过程n土地财政问题与风险土地财政问题与风险n土地财政升级与退出土地财政升级与退出36土地财政的本质土地财政的本质n广义广义n地方政府在经济发展过程中通过各种政策手段“以地生财”获得包括预算内和预算外的各种收入或资金流入。主要方式:（1）土地出让金。通过县级以上人民政府或同级国土部门将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，并由土地使用权人向地方政府支付地价款的行为，土地出让金的本质是地租。（2）税收。通过优惠政策低价出让工业用地进行招商引资而后分享投资增加带来的税收增长，还包括直接以房地产为课税对象(国有土地增值税、
33、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、契税)的5种税和房地产开发经营过程中的6种间接税.（3）房地产收费。三类:项目性收费、管理费及手续费、各种工本费等，相关收费100 多种。（4）土地抵押融资。通过土地储备中心、政府融资平台和土地开发区等为载体获得的土地抵押融资，本质上是一种政府负债。37土地财政的本质土地财政的本质n土地财政的本质是融资而非收益土地财政的本质是融资而非收益n不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。如果把城市政府视作一个企业，那么西方国家城市是通过发行债券融资，中国城市则是通过发行“股票
34、”融资。n“啄食顺序理论”38土地财政的本质土地财政的本质n土地私有的城市，公共服务的任何改进，都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者，然后政府通过税收，将这些外溢的收益收回。税收财政的效率几乎完全依赖于与纳税人的博弈，交易成本极高。n在土地公有制的条件下，任何公共服务的改进，都会外溢到国有土地上。政府无需经由税收“过滤”，就可以直接从土地升值中获得公共服务带来的好处。n相对于“征税”的方式，通过“出售升值土地”来回收公共服务，外溢漏失小、交易成本低。其积累效率 如此之高，以至于城市政府不仅可以为基础设施融资，甚至还可以补贴的方式，为有持续税收的项目融资。n计划经济遗留下来的这一独特的制度，
35、使得土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。39土地财政的产生与演进过程土地财政的产生与演进过程n1988 年宪法修改是土地市场化利用的起点：土地的使用权可以依照法律的规定转让。n1998 年土地管理法修订是土地市场充分发展的开始，也是土地出让金规模形成增长的开始。国家依法实行国有土地有偿使用制度。n房地产税收则始终是地方财政的一个组成部分，房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、国有土地增值税、契税分别于1951 年、1987 年、1988 年、1994 年、1997 年开征。n房地产收费则产生于1978 年改革开放后为了解决地方财政困难而产生的一种特殊财政制度供给。n土地融资平台贷款主要
36、是为基础设施建设融资，最早产生于1994 年的分税制改革，1997 年亚洲金融危机后，融资平台迅速推广，伴随着2008 年“四万亿计划”，土地融资平台呈现井喷式发展。40土地财政的形成机理土地财政的形成机理n土地有偿使用制度变迁土地有偿使用制度变迁n19491978年实行国有土地行政划拨供地制度，特点是:行政划拨、无限期使用、无偿性、流动性低。20世纪80年代初，开始国有土地有偿使用实践。1988年，宪法第十条第四款修改为:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这是国有建设用地市场形成的起点。19781998年土地向有偿、有限期、有流动
37、的有偿出让供地方式转变。主要采取协议方式供地，较少采取“招拍挂”，行政划拨制度与有偿使用制度并存，以划拨协议出让制度为主。n1998 年修订的土地管理法:土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。2001年，国务院下发关于加强国有土地资产管理的通知提出“大力推行土地使用权招标、拍卖”。这是经营性土地主要由半市场配置向市场配置的转折点。n为了改变城市存量划拨土地由企事业单位控制而多头供地的局面，地方政府成立了“统一征用、统一收购、统一储备、统一开发、统一供应”的土地储备中心来经营存量土地和新增农地。1998 年上海首家土地储备中心成立
38、，2007 年11 月，三部委联合下发了土地储备管理办法。41土地财政的形成机理土地财政的形成机理n征地制度的形成与演进征地制度的形成与演进n在1953 年之前，国家建设用地需要利用农地的须向农地所有者购买。1953 年出台国家建设征用土地办法，废除了以市场交易取得农地的形式，规定以“最近3年至5年产量的总值”的补偿标准取得建设土地。n1956 年完成农业合作化以后，构建了集体土地所有制。禁止土地交易市场，国家与集体土地所有者之间的土地流转只能通过土地征收。1982 年修改办法，首次确定了补偿费的具体构成，并提高了补偿标准。1985 年再次修改办法，降低补偿标准为:土地征用前平均年产值的2-4
39、倍，但国家对被征地农民予以安置。n1988 年修改宪法允许土地使用权有偿出让，耕地资源流失加速。1998 年为了保护耕地，国家修订了新土地管理法。以计划配置土地资源为主:禁止集体土地进入建设用地市场;征收土地为新增建设用地的唯一途径;由政府垄断建设用地的供给;然后按国家计划配置土地资源，用审批制度保证国家规划计划的实施。对失地农民采取了货币补偿，补偿费提高为土地征用前平均年产值的6-10倍，安置补助费为土地征用前平均年产值的4-6倍，最高不超过15倍，但相对于计划经济时代的劳动就业安置，货币补偿标准过低。42土地财政的形成机理土地财政的形成机理n由征地制度和土地经营制度变迁路径可以看到，当按照
40、计划经济模式补偿被征地农民并禁止集体土地直接进入国有土地市场之后，土地成为地方政府一项最重要的国有资产，地方政府以代理土地所有者身份完全垄断经营存量和新增国有土地，成为土地经营的一级开发盈利主体，土地经营收入成为地方政府非税收入的主要来源，也成为筹集地方政府建设资金的主要手段。43土地财政的形成机理土地财政的形成机理n 财税和投融资制度财税和投融资制度n根据预算法担保法和贷款通则有关规定，我国地方政府直接举债的“前门”关闭，在现实的财政压力下，地方政府不得不“创新”融资渠道。n从1979年开始，基本建设投资领域进行拨改贷的试点，1985年全面推开。财政预算中的建设性支出比重不断下降，上世纪80
41、年代中后期包括城镇化建设这一传统公共财政领域也开始利用银行贷款，甚至向市民集资用于道路交通等市政基础设施建设。n上世纪90年代分税制改革和政策性银行设立，进一步推动了城镇化建设负债融资的发展。中央与地方的财权与事权极不匹配。但在分税制体制下，地方政府开始具有自身的税收收入，形成了相对独立的地方政府信用。土地财政模式本质上仍是地方政府信用和市场化融资相结合的城镇化融资模式。44土地财政的形成机理土地财政的形成机理45地方政府土地依赖地方政府土地依赖n从中央与地方的关系看，地方政府财权和事权不匹配的现象突出n一方面，基本建设支出越来越向基层政府下移。就预算内财政拨款资金而言，从2001年到2011
42、年，地方政府承担了城市市政公用设施建设95%左右的支出责任。另一方面，地方财政收入占全国总财政收入的比例不断下降。从一般预算收入分析，地方本级的预算收入不到全国预算收入的一半，而地方本级的预算支出占全国财政总支出的80%，其间巨大的缺口依赖于中央政府的税收返还和转移支付。不足部分依靠土地出让收入和平台贷款等方式筹集资金。46地方政府土地依赖地方政府土地依赖n城市化发展日益加深了对土地财政的依赖。按国研中心测算，每增加一个城市人口需要投资9万元，初步估算10年间城镇化建设需要投入的资金高达数十万亿元。47地方政府土地依赖地方政府土地依赖n地方征地拆迁补偿等地方征地拆迁补偿等成本支出增加成本支出增
43、加n随着我国征地拆迁补偿制度的不断完善，地方政府的征地拆迁补偿等成本性支出在地方土地出让收入中所占的比重逐年提高，地方土地出让收益逐步减少。n根据财政部向十一届全国人大五次会议提交的关于2011年中央和地方预算执行情况与2012 年中央和地方预算草案的报告，2009年至2011年地方征地拆迁补偿等成本性支出占地方国有土地使用权出让收入的比重分别为37%、46%、71%，2012年这一比例约为72%。2011年的地方土地出让收入虽然高于2010年，但扣除征地拆迁补偿等成本性支出，2011年地方土地净收入为9536.27亿元，比2010年减少了6178.07亿元。48地方政府土地依赖地方政府土地依
44、赖n中央政府中央政府约束约束土地出让收益的支出方向，地方政府逐渐失去土地出让收益的支出方向，地方政府逐渐失去对土地出让收益的完全支配权对土地出让收益的完全支配权n2004年，财政部和国土资源部下发用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法，规定各地应将不低于土地出让平均纯收益的15用于农业土地开发。n2010年，财政部、发改委、住建部下发关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知，规定各地须从土地出让净收益中安排不低于10%的廉租住房保障资金，统筹用于发展公共租赁住房。n2011年，根据中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定，各地须统一按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有
45、土地使用权取得的土地出让收入，按10%计提农田水利建设资金。n2011年，根据国务院关于进一步加大财政教育投入的意见，各地应从土地出让收益中按10%的比例计提教育资金。49土地制度与土地财政风险土地制度与土地财政风险n现行土地制度支撑了我国经济多年的高速增长和工业化、城镇化的快速推进，但由此也形成了以土地为支撑的经济发展模式，其不协调、不健康、不可持续的问题越来越突出。主要表现在以下几个方面：n一是地方政府债务偿还对土地出让收入依赖较大。一是地方政府债务偿还对土地出让收入依赖较大。到2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.5万亿元，占地方政
46、府负有偿还责任债务余额的比重达81.2%。n二社会风险。二社会风险。群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右。n三三是占用大量优质耕地，危及国家粮食安全。是占用大量优质耕地，危及国家粮食安全。上一轮沿海地区工业化城镇化的加速，导致耕地大量流失，19962008年间，耕地面积净减少831.71万公顷。50土地制度与土地财政风险土地制度与土地财政风险n四四是银行金融风险。是银行金融风险。银行是地方政府性债务最大的资金供给者。2010年底，银行贷款占到地方政府性债务资金的79.01%，而土地
47、抵押是政府获得贷款的主要手段。20072012年间，84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷，年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿增加到5.95万亿，年均增幅为34.8%。2012年全国土地出让合同价款2.69万亿 元，虽然低于2011年的3.15万亿元，与2010年 的2.7万亿元基本持平，但抵押贷款净增1.12万亿元，远超土地出售收入的减少。n五五是稀缺土地资源的不集约、不节约利用。是稀缺土地资源的不集约、不节约利用。20002010年间，城市市区人口平均增速为35.31%，建成区土地面积增速为99.29%，建成区土地面积增速远超人口增速。全国
48、工矿仓储用地占建设用地供应的比重多年连续超过40%，挤占居住和生活用地，工业项目用地容积率仅0.30.6。51土地制度与土地财政风险土地制度与土地财政风险n六是六是土地财政的本质是融资，土地乃至住宅就必定是投资品。土地财政的本质是融资，土地乃至住宅就必定是投资品。政府打压房价的政策屡屡失效。买汽车公司股票的人，并不是因为没有汽车。买商品房的人，也并非因为没有住房。无论怎样打压住房市场，只要其收益和流动性高于股票、黄金、储蓄、外汇等常规的资本渠道，资金就会继续流入不动产市场。n七是七是拉大贫富差距。拉大贫富差距。土地财政不仅给地方政府带来巨大财富，同时也给企业和个人快速积累财富提供了通道。靠投资
49、不动产在一代人之内完成数代人都不敢梦想的巨额财富积累。拥有不动产的居民，即使不努力，财富也会自动增加；而没有拥有不动产的居民，即使拼命工作，拥有不动产的机会也会越来越渺茫。房地产锁定了不同社会阶层流动的渠道，造就了绝望的社会阶层。n“土地财政”给中国经济带来了诸多好处，但也可能给整个经济带来巨大的系统风险。其后果，不会小于税收财政曾经带来的“大萧条”、“金融风暴”、“主权债务危机”。52土地信用与中国城市发展土地信用与中国城市发展n土地财政被“房价”、“腐败”、“泡 沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃土地财政，几乎成为舆论界一边倒的共识。“土地财政”是否可以持续？要全盘放弃？攸关国家命运的重大抉
50、择。n城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？n城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。城市不动产的价值，来源于所处区位；不同区位的价值，取决于公共服务的水平。公共服务是城市土地价值的唯一来源。无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资。传统的资本获得方式主要是通过剩余的积累，大型工程建设往往需要成年累月的建设。巨大的投资，限制了大型公共设施的建设，成为制约城市发展的主要障碍。53土地信用与中国城市发展土地信用与中国城市发展n突破性的进步，来自于近代信用体系的创新。信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能。n信用制度的
