1、前言为了提高W局（以下简称“W”）经济活动管理水平，促进W建立健全内部控制体系，依据中华人民共和国会计法以及财政部发布的行政单位财务规则、事业单位财务规则、行政事业单位内部控制规范（试行）等法律法规和有关规定，特制定W局内部控制手册（以下简称“内部控制手册”或“手册”）。内控手册作为W局内部控制建设与实施的有效管理工具，具有以下几个方面的意义：1、通过建立适合本单位实际情况的内部控制体系，梳理各类经济活动的业务流程、明确业务环节、系统分析经济活动风险、确定风险点、选择风险应对策略等措施，充分利用内部控制“使其不能腐”的作用机理，使内控手册成为预防贪污腐败的有效手段。2、通过对事前、事中、事后的
2、全程控制，确保各级干部职工遵守有关法律法规，增强法制观念和道德意识，使内控手册成为保护干部职工的有效工具。3、通过内部控制建设，重新审视和梳理现行的各项管理制度，进一步创新管理机制，强化、优化管理措施，提高及时发现和有效处置风险的能力，破解存在的内部监管薄弱问题，全面提升内部管理水平。4、通过学习、培训内部控制风险管理工作，培育和塑造良好的内部控制风险管理文化，树立正确的内部控制风险管理理念，增强职工内部控制风险管理意识，将内部控制风险管理意识转化为职工的共同认识和自觉行动，促进单位建立系统、规范、高效的内部控制风险管理机制。目 录第一章 总 则1第一节 编制目的及意义1第二节 编制依据及原则
3、2第三节 编制思路及适用范围3第四节 使用说明3第五节 局限性4第六节 内部控制总体架构与相关定义术语5第七节 内部控制流程图说明9第二章 风险评估与控制10第一节 风险评估10一、评估部门10二、评估周期及方法10三、评估步骤13第二节 风险控制15一、风险类别15二、控制环节16三、控制方法17第三章 单位层面内部控制19第一节组织架构和归口管理19一、组织架构19二、归口管理20第二节授权体系与三重一大22一、授权体系23二、重大事项的议事机制23第三节制度建设和流程控制24一、制度建设24二、流程和表单控制25第四节 单位内部责任体系26一、部门职责27二、不相容岗位设置28第五节 信
4、息系统建设与维护30第四章 业务层面内部控制33第一节 预算管理33一、预算业务综述33二、预算业务控制流程34三、预算业务风险控制矩阵43第二节 收支管理46一、收支业务综述46二、收支业务控制流程47三、收支业务风险控制矩阵54第三节 采购管理58一、政府采购业务综述58二、采购业务控制流程59三、采购业务风险控制矩阵64第四节 资产管理67一、资产业务综述67二、资产业务控制流程68三、资产业务风险控制矩阵73第五节 合同管理78一、合同业务综述78二、合同业务控制流程79三、合同业务风险控制矩阵86第六节 项目管理91一、项目管理综述91二、建设项目控制流程92三、建设项目风险控制矩阵
5、95第五章 内部控制评价与监督98第一节内部控制自我评价98一、内部控制自我评价综述98二、内部控制自我评价关注重点99三、内部控制自我评价工作组织与分工100四、自我评价方法与程序102五、自我评价报告内容要点104六、自我评价缺陷整改105第二节内部审计106一、内部审计业务综述106二、内部审计关注重点106三、制定内部审计计划107四、组建内部审计项目组107五、实施内部审计工作107六、监督内部审计问题整改108七、内部审计档案归档109附录：相关法律法规、政策文件110第一章 总 则第一节 编制目的及意义依据财政部行政事业单位内部控制规范（试行）等有关规定，内部控制，是指单位为实现
6、控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。完整的内部控制体系和完善的内部控制制度是约束、规范单位管理行为的准则，是减少风险的重大措施。内部控制手册是构建单位内部控制体系并保障其运行的基本制度和实施规范，是作为单位建立、执行、评价及验证内部控制的依据。内部控制手册的编制具有以下几个目标与意义：1. 合理保证单位经济活动合法合规。通过制定制度、实施措施和执行程序，合理保证单位的经济活动在法律法规允许的范围内进行，符合有关预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、合同管理等方面的法律法规和相关规定，避免违法违规行为的发生。2. 合理保证单位资产安全和使用有效。资产是单
7、位正常运转的物资基础和财力保障，资产部安全、使用效率低下都将对单位各项工作的正常开展产生不利影响。所以，合理保证单位资产安全和使用有效是内部控制的重要目标。3. 合理保证单位财务信息真实完整。按照国家规定编制和提供真实完整的财务信息是单位的法定义务，是提升内部管理水平的有效手段。所以，合理保证单位财务信息真实完整也是内部控制的重要目标。4. 有效防范舞弊和预防腐败。科学运用内部控制的原理和方法，将制衡机制嵌入到单位内部管理制度建设之中，强化内部监督，通过建立和实施严密的内部控制起到“关口前移”的效果，实现有效防范舞弊和预防腐败的目标。5. 提高公共服务的效率和效果。提高公共服务的效率和效果是单
8、位业务活动的总体目标，同时也是单位内部控制的最高目标。第二节 编制依据及原则本内部控制手册依据中华人民共和国会计法、中华人民共和国预算法、行政单位财务规则（财政部令第71号）、事业单位财务规则（财政部令第68号）、财政部下发的行政事业单位内部控制规范（试行）和省财政厅关于印发省贯彻行政事业单位内部控制规范（试行）实施意见的通知（鲁财会20144号）等法律法规和有关规定的要求制订。实施内部控制规范，应该遵循以下原则：1. 全面性原则：内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。2. 重要性原则：在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重
9、大风险。3. 制衡性原则：内部控制应当在单位内部的处室管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。4. 适用性原则：内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。第三节 编制思路及适用范围本内部控制手册从风险评估与控制、单位层面控制、业务层面控制、内部控制评价与监督四个方面，阐明风险评估的步骤与重点、单位及业务管理活动的各项控制要点、以及针对内部控制设计及运行情况的评价与监督，明确了建立和运行内部控制与风险管理统一执行的制度、标准和规范。本内部控制手册适用于W局及下属行政事业单位。第四节 使用说明本内部控制手册
10、作为单位构建内部控制体系并保障其运行的基本制度和实施规范，是单位建立健全内部控制体系的核心。1. 内部控制手册的设计：手册中的各项内容由内部控制主管处室主导，各处室配合，以及在中介机构的专业指导下共同进行设计、编写，经过单位相关领导充分讨论后，由单位负责人批准签发后生效。未经单位统一批准，任何处室不得擅自发布、修改内控手册内容。2. 内部控制手册的发放：内部控制主管处室确定发放范围；需向外单位提供本手册时，须经单位法人批准同意。3. 内部控制手册的执行：各处室须认真组织学习，并在各项业务活动中严格执行手册中的相关要求，完善各项控制措施。各处室对内部控制的有效性负责，并对控制失效造成的重大损失承
11、担责任。4. 内部控制手册的监督：单位定期根据手册内容，对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，发现内部控制缺陷，并督促加以改进。5. 内部控制手册的更新：内部控制手册生效后，内部控制主管处室根据国家内部控制的相关规定和要求、内外部环境变化、组织结构变更、内控管理中出现的新问题以及各处室反馈的意见及建议等组织修订，执行全面的定期复核更新制度，由单位相关领导和相关处室讨论后，按程序批准发布执行。各处室对内部控制手册日常使用过程中发现的问题，须书面记录并及时反馈给内部控制主管处室。第五节 局限性内部控制及风险管理存在其固有的、不可避免的局限性，只能为单位的控制目标实现提供合理而
12、非绝对保证。一般而言，内部控制与风险管理的局限性主要表现为：1. 手册中明确的控制措施是基于单位现有的风险评估结果而制定的可用控制措施，然而由于单位的风险及其评估结果可能发生变化，因此内部控制手册中的控制措施的重要性及其有效性也可能发生改变。2. 手册中的控制活动可能因人员简单操作差错、人员串通舞弊、管理当局凌驾于内控体系之上以及控制成本效益限制等情况失效，从而无法为单位内部控制有效性以及风险控制提供合理保证。3. 手册中的控制措施的实施依赖于单位职工对措施本身的理解，行使内部控制职能的人员素质不适应岗位要求，或对内部控制措施理解出现偏差等情况也会影响风险管理与内部控制功能的正常发挥。第六节
13、内部控制总体架构与相关定义术语一、内部控制总体架构内部控制总体架构可以分为三个层次：单位层面控制、业务层面控制、内部控制自我评价。在单位层面控制中，本单位成立内部控制实施工作领导小组，在实施小组领导下，明确全局职能和工作机制，制定部门及关键岗位责任制、建立风险管理机制，并设计相应的管控方式。在业务层面控制中，对常规经济活动，采用流程控制，将制衡机制嵌入业务流程，对其预算管理、资产管理、政府采购、收支管理、合同管理等活动中存在的风险进行管控。对专项资金，本单位建立了业务“处室负责制、归口控制、内部监督”三维控制体系，业务处室负责对处室内专项资金的纵向流程管控，归口部门或岗位负责对专项资金使用的不
14、同环节进行归口控制，内部监督机构通过制定内部审计流程、建立信息反馈机制、抽查考核、绩效考评等方式对专项资金使用的全过程进行监督。建立三维管控体系，确保高质高效地使用专项资金。在内控自我评价层面中，对内部控制设计有效性和内部控制执行有效性进行评价，不断完善我局内部控制体系。110二、相关定义与术语1. 内部控制：指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。2. 风险：指未来的不确定性对单位实现其运营目标的影响。（1） 影响是指与预期结果的偏离（积极或消极）。（2） 目标可以有不同的方面，例如：财务、健康和安全、以及环境目标。目标同时可以适用于不同的层面
15、，例如，战略、组织和过程。（3） 风险经常被标注为潜在的事件、后果或者两者的结合、以及他们对期望达成目标的影响。（4） 风险经常被解释为一个事件及其后果的结合，或一个状态的变化以及相关的发生可能性。3. 风险源：指任何单独或联合的、具有内在潜力引起风险的事件。4. 事件：指发生或改变一系列情况的事物（一个特定时期内，在一个特定地点所发生的事态）。通常，事件有如下几种解读：（1） 一般来说，事件的特性、可能性和后果不能完全可知。（2） 事件可以是一个或多个事件，也可以有多个原因造成。（3） 与事件相关的可能影响是可以确定的。（4） 事件可以由一个或多个未发生的情况组成。（5） 有后果的事件有时被
16、称为“事故”。（6） 一个未发生损失的事件也可称为“隐患”。5. 风险类别：是由属性相同的多个风险源或事件组成。风险类别反映了在进行风险分析时应该考虑的主要方向。进行风险分析时，通常以风险类别为起点来辨识每一个风险类别内的风险源或事件。随着时间和内外环境的变动，单位通常面临着上千个动态的风险源或事件。但是这上千个动态的风险源或事件，通常可以归纳成几十个常态的风险类别。6. 风险识别：指查找单位各业务单元、各项重要经济活动及其重要业务流程中有无风险，有哪些风险。7. 风险分析：指对辨识出的风险及其特征进行明确的定义描述，分析和描述风险发生可能性的高低、风险发生的条件。8. 风险评价：指评估风险对
17、单位实现目标的影响程度、风险的价值等。9. 风险承受度：指单位能够承担的风险限度，包括单位层面风险承受能力和业务层面的可接受风险水平。10. 风险规避：指单位对超出风险承受度的风险，通过放弃或者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失的策略。11. 风险降低：指单位在权衡成本效益之后，准备采取适当的控制措施降低风险或者减轻损失，将风险控制在风险承受度之内的策略。12. 风险转移：指单位准备借助他人力量，采取业务分包、购买保险等方式和适当的控制措施，将风险控制在风险承受度之内的策略。13. 风险承受：指单位对风险承受度之内的风险，在权衡成本效益之后，不准备采取控制措施降低风险或者减轻损失的策略
18、。14. 控制措施：包括不相容岗位分离控制、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等。15. 控制痕迹：控制痕迹即为“相关文档”，是指采取控制措施所留下的证据，可以是纸质书面文件、业务流转表单、会议纪要、电子文档记录等。第七节 内部控制流程图说明1.流程图纵向表示该流程的执行步骤。自上而下表示流程发展的时间或逻辑顺序。2.流程图横向代表单位或职能部门。单位顺序从左至右按级别排序职能带中的部门顺序。3.图例说明序号图例名 称图例说明1职能带表示职能部门2分隔符表示流程中的主要环节3连接线用来连接两个工作步骤；表示层层步骤在顺序中的进展；连接的箭头表示
19、一个过程的流程方向4准备流程的开始5进程记录此控制点的工作内容简述6文档表示以文本形式存在的文件、制度、表单等，内容为文件、表单的全称7判定判断/决策的标志。用来表示过程中的一项判定或一个分岔点。8预先定义的进程予流程。即：套取的其他流程9终结符流程的结束10通过或不通过逻辑符号描述流程的逻辑第二章 风险评估与控制第一节 风险评估风险评估是单位及时识别、系统分析经营活动中与实现管理目标相关的风险，合理确定风险应对策略的过程，是风险管理的基础与核心。在风险评估中，既要识别和分析对实现目标具有阻碍作用的风险，也要发现对实现目标具有积极影响的机遇。风险评估的基本流程包括风险初始信息收集、风险的识别、
20、分析与评价、风险管理策略与选择等。单位在日常经营中充分、连续搜集风险管理信息，根据自身业务特点，选用具备可兼容性的风险分析技术，对风险管理信息进行辨识、计量、评估、分析，采用适当的风险控制技术方法，并形成相关记录，为应对风险提供相应控制策略依据。一、评估部门风险评估由内部控制主管处室负责计划、组织和安排具体工作；组织财会、资产管理、采购、基本建设、内部审计、纪检监察等处室或岗位工作人员成立风险评估小组，进行风险评估工作。评估人员在梳理各类经济活动的业务流程、明确业务环节的基础上，系统分析经济活动风险，确定风险点，并据此选择控制方法和应对措施。二、评估周期及方法1.评估周期：单位对内部经济活动的
21、风险评估至少每年进行一次，在全面、系统、准确分析单位各经济业务活动风险的基础上，绘制各业务事项的流程图，确定经济活动的风险点，剖析风险存在的原因，以及导致风险发生的可能性，以确保新的风险得到及时有效的控制。同时，对预算、收支等高风险经济活动业务，开展不定期评估，建立风险预警系统，有效地防范和管控风险。2.评估方法：单位内部控制的风险分析，采用以定性、定量相结合的方式，从风险可能性、风险影响度等方面进行评估。（1）可能性定性的测度很可能：即在多数情况下预期可能发生。可能：在某些时候可能发生。不太可能：在多数情况下都不太可能发生。表 1 风险评估的五级评分（示例）评分可能性12345可能性定量分析
22、10%以下10%30%30%70%70%90%90%100%风险可能性测度不太可能可能很可能风险可能性测度的描述极低较低中等较高极高一般情况下不会发生在极少情况下才会发生会在某些情况下发生会在较多情况下发生经常会发生在之后10年发生的可能少于1次在之后5至10年内可能发生1次在之后2至5年内可能发生1次在之后1年内可能发生1次在之后1年内至少发生1次（2）影响程度分析的测度重大：对目标实现有重大影响，如发生，将造成极大的损失。次重要：对目标实现有中等程度的影响，如发生，将造成一定的损失。不重要：目标实现不受影响，如发生，将造成较低的损失。单位应当基于自身的定位和特色，利用专业的评估工具对内外部
23、风险进行量化的分析，对风险可能发生的频率和后果赋值，计量风险的严重程度，同时设定本单位对风险的容忍限度，对诊断出的所有风险进行排序，随后建立相应的风险数据库和风险分析排序表，制定正确的风险应对策略。表 2 风险评估的影响程度（示例）评分影响程度12345风险影响程度定量分析损失低于100元造成损失100元2000元造成损失2,000元10,000元造成损失10,000元1000,000元造成损失1,000,000元以上风险影响程度测度极低较低中等较高极高财务影响极低的财务损失 较低的财务损失 中等的财务损失 重大的财务损失 极大的财务损失 声誉影响负面消息未使单位声誉受损 负面消息造成单位声誉
24、轻微受损负面消息造成单位声誉中等受损负面消息造成单位声誉重大受损负面消息造成单位声誉灾难性受损风险影响程度测度描述不会影响单位的日常活动对单位日常活动有轻度影响， 对单位日常活动有中度影响 对单位日常活动造成重大影响对单位日常活动造成灾难性性影响（3）风险识别矩阵单位风险评估小组（或部门）根据风险分析的结果，结合风险承受程度，对各层面的分析进行排序分析，形成风险识别排序表和风险识别矩阵。风险识别排序表根据风险评分自高到低排序。风险识别矩阵对各类风险进行区分（如表 3），其中：风险影响度列为“重大”、可能性为“很可能”的风险列为一级风险，风险影响度列为“重大”或“次重要”、可能性为“可能”或“很
25、可能”的风险列为二级风险，风险影响度列为“不重要”或“次重要”、可能性为“可能”或“不太可能”的风险列为三级风险。单位根据上述风险分析方法，分别确定各管理业务层面的风险点，并确定相应的后续应对策略。表 3 风险分析的识别矩阵（示例）可能性影响程度低中高极低较低中等较高极高0112233445高极高45二级二级一级一级一级较高34三级二级二级一级一级中中等23三级三级二级二级一级低较低12三级三级三级二级二级极低01三级三级三级三级二级三、评估步骤1. 风险初始信息收集（1）内部控制主管处室负责对单位内、外部环境的相关信息进行系统收集、更新及维护。外部环境包括社会、政治、法律、经济环境，以及对组
26、织目标有影响的关键驱动因素和发展趋势等；内部环境包括组织架构、角色和责任、组织文化、管理特色、财务因素、信息系统、信息流和决策过程等。（2）各有关职能处室负责收集与其职能相关的风险管理初始信息，并对收集到的风险管理初始信息进行更新和维护，由内部控制主管处室进行指导和监督。（3）单位通过内部讨论、数据收集、外部沟通等方式对信息进行收集。由于信息的多样性与广泛性，单位通过建立的相应规范流程与标准模板，对信息进行系统筛选、提炼、对比、分类和组合。同时，单位通过风险信息收集的汇报与监督机制，确保风险初始信息的收集充分、有效。2. 风险的识别、分析与评价（1）风险评估小组针对风险分类、风险评估标准、风险
27、模板、应对策略制定原则等内容，对各相关处室开展培训，并组织各处室的风险评估人员进行风险信息的收集以及风险事项的识别，分析风险的原因和后果，评价风险的重要性水平。由风险评估工作小组负责汇总、整理、排序各处室提交的风险评估结果，根据评估分值确定风险等级，汇总、整理出风险评估初步结果。（2）单位采用定性与定量相结合的方法对风险进行识别、分析、评价。定性方法包括问卷调查、集体讨论、管理层访谈、专家咨询、情景分析、政策分析、调查研究等。定量方法包括采用统计推论（如集中趋势法）、计算机模拟（如蒙特卡罗分析法）、失效模式与影响分析、事件树分析等。3. 风险管理策略与选择（1）单位根据自身情况确定风险偏好和风
28、险容忍度，通过正确认识和把握风险与收益的平衡，明确各项风险的管理策略，包括：风险规避、风险承受、风险转移、风险降低。（2）单位在确定优选顺序时，遵循风险与收益相平衡的原则。在风险评估结果的基础上，全面考虑风险与收益，首先解决“颠覆性的”风险问题，保证单位的持续发展。根据风险与收益平衡的原则，单位通过以下因素确定风险管理的优选顺序：风险事件发生的可能性和影响、风险管理的难度、风险的价值，或管理可能带来的收益、合法合规的需要、对单位人力、资金等的需求以及利益相关者的要求。（3）单位基本风险管理策略的制定遵循合规性、全面性、审慎性、适时性原则，以制度为基础、以流程为依托，将风险管理覆盖到单位经营管理
29、的各个环节和岗位中，并形成“事前防范、事中控制、事后评价”的风险管理机制。（4）风险评估小组负责风险应对的总体指导和协调，各处室完成应对策略及应对方案后，汇总报风险评估工作小组。（5）单位对已制定的风险管理策略的有效性和合理性进行定期总结和分析，随着单位经营状况的变化，经营战略、规划的变化，外部环境风险的变化，定期对风险管理策略进行调整，不断修订和完善。第二节 风险控制一、风险类别风险类别反映了单位在进行风险分析时考虑的主要方向，根据单位的实际情况，本单位应对的常见风险分为以下几类：1. 规划风险：因单位在规划决策的制订和实施上出现错误，或因未能随环境的改变而做出适当的调整，从而导致单位损失。
30、2. 监管风险：指因管理和制度上的原因，造成对单位各项活动的监督不到位，可能存在营私舞弊和腐败等方面的风险。3. 业务管理风险：单位在业务管理过程中，由于外部环境的复杂性和变动性以及主体对环境的认知能力和适应能力的有限性，而导致的业务管理失败或使业务管理活动达不到预期的目标的可能性及其损失。4. 财务风险：因单位财务结构不合理、资金使用不当，导致单位可能丧失偿债能力（丧失资金支付能力）而导致陷入财务困境的风险。5. 法律风险：单位在经营过程中违反法律法规，签订合同的内容在法律上有缺陷或不完善而发生法律纠纷甚至无法履约，以及法律的不完善或修订产生的不确定性等面临的风险。二、控制环节（一）组织控制
31、确立本单位内部控制的职能部门和牵头管理部门，明确此项工作的分管领导。明确本事业单位各职能处室在内部控制工作中的职能、定位。明确与业务活动有关的各业务归口部门职责。（二）工作机制控制1决策建立健全本单位内部重大经济活动议事决策机制，经济活动的决策、执行、监督相分离的工作机制。明确划分职责范围、审批程序和相关职责。单位经济活动的决策过程为授权审批过程。在办理经济活动的业务和事项之前，应当经过适当的授权审批，重大事项还需要经过集体决策和会签（会审）制度。任何个人不得单独进行决策或擅自改变决策的意见。2执行重大经济活动事项的决议经审定后由分管局领导负责实施，由会议确定的责任部门具体执行。各责任部门按照
32、“谁主管、谁负责”的原则，对决策执行实施责任分解，将责任落实到人。3监督涉及单位经济活动事项应按规定接受内外监督。内部监督包括分管局领导定期检查、办公室督办、监督处开展执行质量检查、监察室效能检查、内部审计等方面；外部监督包括接受审计监督、省监察部门监察监督、信息公开与社会监督等。三、控制方法单位根据风险评估情况，形成风险数据库，并整理重大风险应对方案或应急计划。同时，单位针对各项风险制定了全面系统、科学合理的控制措施。单位对风险的控制方法归纳为以下几大类：不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等：1. 不相容岗位相互分离：对内
33、部控制关键岗位进行合理设置，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。2. 内部授权审批控制：明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员在授权范围内行使职权、办理业务。3. 归口管理：根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头处室或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。4. 预算控制：明确各责任单位在预算管理中的职责权限，强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。5. 财产保护控制：建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、
34、账实核对等措施，确保财产安全。严格限制未经授权的人员接触和处置财产。6. 会计控制：严格执行国家统一的行政事业单位会计制度，建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。7. 单据控制：根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。8. 信息内部公开：建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。第
35、三章 单位层面内部控制第一节 组织架构和归口管理组织架构作为单位内部控制的有机组成部分，在单位内部控制体系中处于基础地位，是单位开展风险评估、实施控制活动、促进信息沟通、强化内部监督的基础设施和平台载体。本手册旨在明确单位内部各层级的机构设置、职责权限、人员编制、工作程序和相关要求的制度安排，确保单位建立科学高效、分工制衡的组织架构，明确各项业务的归口管理处室，促使单位：自上而下地对风险进行识别和分析，进而采取控制措施予以应对；促进信息在单位内部各层级之间、单位与外部环境之间及时、准确、顺畅地传递；提升日常监督和专项监督的力度和效能。一、 组织架构本单位根据国家有关法律法规和规章制度，结合内外
36、部环境，对单位组织架构和各业务岗位进行设置，明确单位各处室职责权限及相关岗位职责，形成符合单位战略、规划要求的科学有效的职责分工和制衡机制。本单位的组织架构按照决策权、执行权和监督权相分离的原则，分为决策机构、执行机构和监督机构。决策机构主要是单位的党政领导及决策层的议事机构；执行机构主要是单位的职能处室；监督机构主要是单位的纪检、监察和审计等内部监督部门。决策机构要负责制定本单位的重大经济事项；执行机构是执行决策机构制定的各项决策，在本部门的职责范围内开展工作；监督机构行驶监督权。办公室人事处下属单位一信息管理处下属单位二政策法规处资产管理处财务处职能部门n局党政领导办公会内部控制领导小组单
37、位决策机构领导小组办公室纪检、监察、审计单位执行机构单位监督机构图1 W局组织架构示例二、 归口管理1. 内部控制领导机构内部控制领导小组作为内部控制的决策机构，统筹安排内部控制建设和执行的全面工作，将内部控制贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，涵盖单位的相关业务和事项，实现对经济活动的全面控制。领导小组组长：W局厅长、党组书记领导小组副组长：W局党组副书记、其他党组成员、副局长领导小组成员：W局各职能处室负责人领导小组办公室设在财务处，办公室主任由财务处处长兼任。2. 内部控制牵头机构本单位明确内部控制牵头处室为财务处，负责内部控制相关工作，确保为内部控制的建立与实施工作提供强有力的组
38、织保障。内部控制主管处室的工作包括：（1）组织协调内部控制日常工作；（2）研究提出单位内部控制体系建设方案或规划；（3）研究提出单位内部跨处室的重大决策、重大风险、重大事件和重要业务流程的内部控制工作；（4）组织协调单位内部跨处室的重大风险评估工作；（5）研究提出风险管理策略和跨处室的重大风险管理解决方案，并负责方案的组织实施和对风险的日常监控；（6）组织协调相关处室或岗位落实内部控制的整改计划和措施；（7）组织协调单位内部控制的其他有关工作。3. 内部控制执行机构本单位建立财会、政府采购、基建、资产管理、合同管理等处室或岗位之间的沟通协调机制，确保设置有利于信息的上传、下达和各职能处室、岗位
39、间的传递，充分发挥各相关处室或岗位的作用，为内部控制的建立与实施提供协助。相关处室或岗位的工作包括：（1）配合内部控制主管处室对本处室相关的经济活动进行流程梳理和风险评估；（2）对本处室的内部控制建设提出意见和建议，积极参与单位经济活动内部管理制度体系的建设；（3）认真执行单位内部控制管理制度，落实内部控制的相关要求；（4）加强对本处室实施内部控制的日常监控；（5）做好内部控制执行的其他相关工作。4. 内部控制监督机构本单位建立健全内部监督机制，及时发现内部控制建立和实施中的问题和薄弱环节，并及时加以改进，确保内部控制体系得以有效运行。其中，单位的审计处和纪检监察处作为内部监督的主要力量，主要
40、做好以下工作：（1）组织对本单位的经济活动内部审计工作，开展绩效评价；（2）督促各部门和相关人员，对内部审计和绩效评价过程中发现的问题进行整改。（3）研究制定监督内部管理制度；（4）组织实施对内部控制的建立和执行情况及有效性的监督检查和自我评价，提出改进意见或建议；（5）督促相关处室落实内部控制的整改计划和措施；（6）做好内部控制监督检查和自我评价的其他有关工作。第二节 授权体系与三重一大制衡机制的设置是建立单位内部控制体系的核心内容。在进行权力分配时确保将单位决策权、执行权和监督权进行“三权分离”，能够有效防范舞弊和预防腐败，是实现科学决策、有序执行和有效监督的基本保障。本手册旨在明确单位授
41、权体系设置的相关要求，确保单位建立有效的制衡机制，保证单位建立良好的针对重大决策、重大事项、重要人事任免以及大额资金支付业务等事项的议事决策机制、高效的执行机制和有效的监督机制。一、授权体系本单位在设置授权体系暨制衡机制时，确保将单位决策权、执行权和监督权进行“三权分离”。其中：决策机构能够客观评估经济活动的风险，根据资源配置最优化要求做出科学决策，从起点上控制和约束执行机构；执行机构能够根据已有的决策，进一步细化执行过程中的职责和权限，协调有序地执行决策，并通过反馈以便决策机构实现决策的优化调整；监督机构以独立于决策和执行的身份，对决策机构是否做出科学合理的资源配置决策、决策执行机构是否严格
42、执行已有决策进行监督，以及时发现单位内部控制中存在的问题，促进单位完善内部控制体系。本单位在办理经济活动的业务和事项之前，必须经过适当的授权审批，特别是重大事项如大型采购、基本建设以及与之相关的大额资金支付业务等，还必须经过集体决策和会签制度，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策的意见。本单位通过对决策过程、执行过程的合规性以及执行的效果进行检查评价，确保经济活动的各业务和事项都经过了适当的授权审批，确保经办人员按照授权的要求和审批的结果办理业务。二、重大事项的议事机制本单位建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的决策辅助机制。（一）集体讨论单位重大经济事项一般包括：大额资金使用、
43、大宗资产采购、基本建设项目、重大外包业务、重要资产处置、信息化建设以及预算编制调整等。重大经济事项均应由领导班子集体研究决定。讨论过程中可以征求相关职能处室负责人、经办人的意见。（二）民主集中在局党组会议、局长办公会议决议前，相关经济活动事项应实现内部信息公开，相关工作方案（或决策建议）应在规定的范围内事先讨论、充分酝酿，让单位的党政领导都能够充分行使职权，发表意见；如有不同意见，应将不同意见记录在会议纪要，同时应按照少数服从多数的原则进行决策。（三）专业咨询单位对经济活动事项进行决策，采取专家论证、技术咨询和群众意见相结合的方式。在做出重大经济活动事项部署时，对于一些专业性强的事项，可以适当
44、听取专家的意见，必要时可以组织专业技术咨询；对于关系到群众切身利益的，要通过征求意见等方式充分听取群众的意见和建议。第三节 制度建设和流程控制一、制度建设内部控制是一个集控制制度、控制程序、控制环境为一体的动态过过程。单位领导层高度重视本单位的制度建设，建立了一套科学有效的内部控制制度体系，为促进部门间的协作、规范管理、预防风险提供基准，指导和监督本单位各项制度的贯彻、执行情况。同时，单位建立了相关制度持续检查和改进程序，以适应内外部环境的变化、新的法律法规和监管要求，以保证内部控制体系的有效性。表 4 W局主要制度（示例）分类部分主要制度单位层面制度 W局落实“三重一大”制度的实施办法 W局
45、国有资产管理办法 W局内部控制管理办法 W局各级负责人经济责任制和授权控制管理办法业务层面制度 W局财务会计管理办法 W局二级单位财务管理办法 W局预算管理办法 W局基本建设管理办法 W局固定资产管理办法 W局票据管理办法 W局专项基金管理办法 W局物资和服务采购办法 W局合同管理办法 W局内部审计管理办法 W局二级单位责任人经济责任审计管理办法二、流程和表单控制在内部控制建设过程中，只有每一个岗位的责任人理解和掌握操作规范，才能将内部控制落到实处。单位应通过编制内部管理手册，使全体职工掌握内部机构设置、岗位职责、业务流程等情况，明确权责分配，正确行使职权。本手册涵盖单位主要业务活动，包括业务流程综述及控制目标、明确控制要求的流程图、流程主要职责及对应岗位、不相容职责相分离要求、关键控制活动分析及说明、控制的制度依据、主要表单等。同时，内部管理手册中还应包括一套规范的、与业务流程相匹配的书面表单，反映相关责任人的职责履行情况。表 5 W局部分主要业务流程及表单（示例）分类主要业务循环及流程部分表单单位层流程 W局制度起草、审议及发布流程 制度编制及发布审批单 W局部门及岗位设置流程 部门及岗位设置审批单业务层流程 W局预算业务控制流程 预算审批表、决算审批单 W局资产管理业务控制流程 资产入库单、维修审批单、资产处置审批单 W局政府采购业务控制流程 采购
