1、第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第四章第四章 行政组织职能行政组织职能本章知识题图行政组织职能基本问题行政组织职能涵义行政组织职能理性预设行政组织职能意义行政组织运行职能行政组织基本职能行政组织职能结构构成行政组织职能实现途径行政组织职能转变第四章第四章 行政组织职能行政组织职能【学习目的】了解行政组织职能的理性预设。理解行政组织职能的涵义和意义。掌握行政组织职能结构，以及行政组织基本职能和运行职能的内容。应用行政组织职能转变的理论研究成果分析行政组织职能转变的指向要求。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能【学习提示】以政府职能的理论演进为切入点阐释行政组织职能的功能和范围，进而以“
2、行政组织职能涵义行政组织职能结构行政组织职能转变”为逻辑主线，形成行政组织职能研究的基本思路。结合生活实践和案例分析理解并掌握相关知识点。以本章提供的知识体系为基础，结合我国社会发展现状分析行政组织职能转变的趋势及其影响。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能主要内容行政组织职能概述行政组织职能结构行政组织职能的实现与转变第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第一节 行政组织职能概述 一、政府职能的理性预设 二、行政组织职能的涵义 三、行政组织职能的意义第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第一节 行政组织职能概述 一、政府职能的理性预设“职能”也称为“功能”（function）。著名社会
3、学家埃米尔涂尔干（Emile Durkhem 1858-1917，也译为迪尔凯姆、杜尔凯姆）在社会分工论（1893）中使用此概念时指出：“功能一词有两种不同的用法。有时它指的是一种生命运动系统，而不是运动本身的后果。有时它指的是这些运动与有机体的某种需要之间相应的关系。”今天人们主要从一种有机体的整体性角度，即存在着的主体的需要性活动及其行为状态结果来运用它，这就关系到有机体的性质（是什么）、活动指向（做什么）、活动过程（怎样做）和活动结果（做得怎么样）等一系列基本方面。关于政府“是什么”、“做什么”、“怎样做”和“做得什么样”等问题的讨论，本质上就是对行政组织职能的价值认定及其现实存在状态的
4、设计与安排。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第一节 行政组织职能概述 一、政府职能的理性预设对政府组织职能的认定涉及到政府权力基础的基本假设：古希腊政治学研究立足于对国家政府“正义”精神的定位，因而将政府组织的职能界定为现实理性的善政，是关于“群体善”的社会公共活动。所以，亚里士多德强调人类选择城邦生活不仅是以经济、商业、军事等为目标，更是为了能够使个体过上优良的集体生活即政治生活或公共生活。这种价值认定与中国传统的“仁政”思想相比，尽管其强调的重点不同：一个主要以自然的法律规范为依托突出法治基础，一个突出人伦关系的人治特征而把合道德性视为人的先验本能。而后关于国家政府（权力）性质的多
5、向度界定君主的、民主的、阶级合作的、阶级专政的等，都多少与这种“正义”理念形成某种联系。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第一节 行政组织职能概述 一、政府职能的理性预设罗尔斯把正义问题上升到建构政府与公民、公民与公民关系的一种普遍的行为规范，也即从个人正义转向政府正义，从内在的道德正义要求，转向了外在的制度正义约束”，但是，这种“制度约束”所强调的却同样是关于政府组织“干预”职能的价值选择，是对行政组织职能进行重新设定的一种现实途径的探索。马克思主义经典作家除了由于特殊的时代要求形成了以“暴力工具”作为国家或政府的核心职能，以求得作为社会主体力量的无产阶级推翻资产阶级垄断统治来寻求自身
6、乃至整个人类彻底解放外，其所强调的“自由人的联合体”的形成以及国家政府凸显的社会管理职能，及其“自行消亡”的人类历史进程的理性构想，同样包涵着对政府组织社会公共职能价值的某种预设。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第一节 行政组织职能概述 一、政府职能的理性预设在经济人概念体系之下，政府组织主要是一种“功利”型的权力运行过程，其目的在于保护“经济人”的利益实现。即政府为了保证个体财产或个人权利就应该放弃积极的政策，担当起“守夜人”的角色。如亚当斯密说道，社会“用不着法律的干涉，个人的利害关系与情欲，自然会引导人们把社会的资本，尽可能按照最适合于全社会利害关系的比例，分配到国内一切不同用途
7、。”罗伯特诺齐克（Robert Nozick，1938-2002）也认为，牺牲个人最宝贵的权益以追求所谓更完美的社会利益是不道德的，也是无公平可言的，“个人拥有权利”，政府只有体现“最弱”意义才能够体现出更多的功能而不违背“自由”原则。伴随着“市场失灵”所产生的忧虑乃至恐慌，对传统政府组织“公共善”的价值诉求在“制度正义”的旗帜下重又唤起人们对行政组织职能理性预设的热情。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第一节 行政组织职能概述 一、政府职能的理性预设 知识专栏政府职能限阈：弥补市场失灵 一般而言，由国家公共部门提供的公共物品主要用于满足人们的公共需求，诸如社会公共秩序的维护、防治水旱灾
8、害、环境保护、国防建设等。通常，私人需求能够通过市场上的自由交换和自由竞争获得满足，而公共需求则主要产生于社会运行中的“市场失灵”。首先，“公共物品”、“有益物品”和“外部效应”的广泛存在往往使“免费搭车”和“公地悲剧”等由个人的理性选择所导致的集体非理性结果频频出现。即对于具有外部正效益的有益物品，人们往往基于“搭便车”心理缺乏供给此类产品的积极性，进而造成供给的不足或因过渡消费而导致的“公地悲剧”；对于具有外部负效益的产品，由于产品的消费成本低于社会真实成本，所以也容易出现过度消费和“公地悲剧”的现象。其次，信息不对称的两种形式是隐瞒行为和隐瞒认识，前者被称为“道德风险”，即交易的一方隐瞒
9、关于其行为的信息；后者被称为“逆向选择”，即交易的一方隐瞒关于其特征的认识。汉斯曼认为，在提供复杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场、提供公共物品等制度条件下，由于信息不对称的存在，因而很难防止生产者坑害消费者的机会主义行为。再次，“收益递增”主要是因为许多物品表现出规模经济性，即随着产量的增加单位平均成本将下降。由于规模经济下不存在竞争性均衡，为避免不稳定性和自杀性价格战，采取某些集体行动是必要的，这些行动可以是水平兼并、建立行业协会、分割地区市场以及政府管制等；如果直到整体行为（或服务领域）内只有一家公司时才能达以规模经济，那么政府应建立管制以防止垄断定价。
10、参见英萨拉科诺里.公共部门经济学M.崔军等译，北京：中国财政经济出版社，2003.40-42.讨论1、如何理解政府职能（或功能）？2、政府权力基础的“正义”预设？3、政府权力基础的“功利”预设？第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第一节 行政组织职能概述 二、行政组织职能的涵义行政组织职能也习惯地称为政府组织功能，它是政府组织在国家政治管理和社会协调发展中所应承担的基本职责和应该发挥的作用，是政府组织存在的本质规定性和组织机构活动方向性的基本反映。这一概念界定至少反映出如下内涵：1、行政组织职能是政府职能的组成部分，以完成政治任务和社会管理任务为核心主旨。2、行政组织职能内在地规定着其基本
11、活动内容与作用方向，决定了其行为方式的特点。3、行政组织职能范围主要是法律规范限定的，但它又依实践发展而具有一定变化灵活性。4、行政组织职能是一个复杂体系，包含着诸多相互联系的具体内容或类别。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第一节 行政组织职能概述 三、行政组织职能的意义（一）建立和变革组织结构体系的基本依据（二）确定政府组织目标和任务的内在标准 （三）正确选择行政组织活动方式的主要依据 （四）衡量行政组织管理效能的客观标准 第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第一节 行政组织职能概述 三、行政组织职能的意义（一）建立和变革组织结构体系的基本依据行政职能的确定和政府系统组织结构的确
12、定是同一个过程。政府组织结构形成的过程就是把各项行政职能固定划分给政府各部门、各层次的过程。”当环境变化足以要求对职能结构进行重新认识，一种职能体系的新的结构组合方式便直接导致行政组织机构体系的根本性变革，组织机构的重组也就成为政府管理体制和行政组织结构改革的直观表征。（二）确定政府组织目标和任务的内在标准作为行政组织目标任务的界定标准，组织职能的大小意味着组织机构工作范围的边界限制，也就决定了行政组织所面对并规定完成的社会公共事务在质量和数量上的预设限度。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第一节 行政组织职能概述 三、行政组织职能的意义（三）正确选择行政组织活动方式的主要依据一般而言，
13、职能主要确定的不仅是政府组织管理面临的工作任务的数量大小问题，更重要的是其面对的环境性质及其反映出的职能特点的差别，不同的职能性质与特点对组织管理提出的要求各有不同。在这种情况下，理性的价值认证应该更多地反映环境规律的特点，这预示着实现某种组织职能会有满足现实条件的“最佳”路径或方式，它要求在职能与实现职能方式之间寻求理性整合。（四）衡量行政组织管理效能的客观标准职能实现程度反映了人们界定组织职能的客观程度这本身就内含着效率的意义；同时，组织职能实现的结果应该比较直接地反映出组织结构设计以及体制、制度、人员、关系等一系列要素配置和安排的合理性程度，只能通过这种事实判断才能够增强组织管理效率评价
14、的可信程度。讨论1、如何理解行政组织职能涵义？2、结合社会实践，从行政组织结构体系、目标任务、活动方式以及管理效能评估等四方面理解行政组织职能意义？第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第二节 行政组织职能结构 一、行政组织职能结构的构成 二、行政组织的基本职能 三、行政组织运行职能 第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第二节 行政组织职能结构 一、行政组织职能结构的构成亚当斯密论证了“社会安全”、“保护人民”和“建立并维护某些公共机关和公共工程”等三大职能。亨利法约尔和卢瑟古利克等人从一般管理的角度分别界定出“五职能说”（计划、组织、指挥、协调和控制）和“七职能说”（计划、组织、人事、
15、指导、协调、报告和预算，即POSDCORB）。布坎南等人指出了“执行现行法律”（裁判）、“提供服务”（公共产品）和“改变法律本身和现行成套法律规定”（改变规则）等三大职能。中国（台湾）著名行政学家张金鉴教授总结出六大职能，即维护（maintenance）、保卫（protection）、扶助（assistance）、管制（regulation）、服务（direct service）和发展（development）。总之，行政组织职能的主要范围，主要有从静态角度看它应该拥有的最基本的职能结构，以及从动态角度看它应该表达的管理运行过程所必备的功能要素。正是这两大方面的职能类型成为行政组织职能结构的主
16、体，也是其管理价值得到体现的主要形式。组织组织职能职能基本职能运行职能政治职能 经济职能文化职能 社会职能生态职能计划职能 组织职能协调职能 控制职能监督职能行政组织职能行政组织职能：政府组织在国家政治管理和社会协调发展中所应承担的基本职责和应该发挥的作用。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第二节 行政组织职能结构 二、行政组织的基本职能（一）政治职能（二）经济职能（三）文化职能 （四）社会职能（五）生态职能 第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第二节 行政组织职能结构 二、行政组织职能的基本职能这是从静态角度来分析行政组织职能。行政组织基本职能是指任何国家体制下的政府组织都必须具有
17、的政治统治、经济发展、文化建设、社会管理与生态治理的职能，它是行政组织对社会生活所承担和发挥的最为基础性的职责与作用。具体而言，这些职能主要包括：（一）政治职能 作为国家政权体系的一个组成部分，行政组织必须承担政治责任，发挥阶级统治的作用，以保证国家一定的政治方向和政治价值目标的充分实现。行政组织的政治职能就是指政府组织在维护和实现阶级统治、保卫国家利益和社会安全稳定等方面所具有的职责和作用。一般而言，政治职能主要包括：阶级统治职能；军事安全职能；社会治安职能；政治文明建设职能；国际交往职能。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第二节 行政组织职能结构 二、行政组织职能的基本职能（二）经济
18、职能行政组织经济职能是指政府行政组织在领导指导、规划计划、组织协调和控制安排社会经济活动方面承担的职责和发挥的作用。具体而言，政府的经济职能应该主要包括：宏观经济调控职能；市场机制健全职能；经济计划指导职能；经济政策服务职能；经济秩序监督职能。（三）文化职能行政组织文化职能是指政府在领导和管理社会有关智力（智能）事业发展过程中所应发挥的作用，具体讲主要就是指其在发展科学技术事业、文化教育事业和卫生体育事业等方面所承担的职责和发挥的作用。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第二节 行政组织职能结构 二、行政组织职能的基本职能（三）文化职能第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第二节 行政组
19、织职能结构 二、行政组织职能的基本职能（四）社会职能行政组织的社会职能是政府组织为保持社会稳定、维持社会正常秩序所承担的社会服务、基本保障、环境保护、人口控制与管理等项职责。大体上主要包括：公共设施维护职能；社会生活保障职能；环境保护开发职能；人口发展控制职能；公益事业发展职能；社会专项服务职能。（五）生态职能行政组织生态职能主要包括生态环境意识与战略、有关法律政策建设、环境监测与评价、灾害预防与治理、环境质量整治、区域与国际生态协同治理等内容。讨论1、行政组织职能结构的构成？2、行政组织基本职能的定义与构成？3、结合社会实践理解行政组织的政治、经济、文化、社会和生态职能？第四章第四章 行政组
20、织职能行政组织职能 第二节 行政组织职能结构 三、行政组织运行职能（一）决策职能（二）信息职能（三）咨询职能 （四）执行职能（五）监督职能 第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第二节 行政组织职能结构 三、行政组织运行职能从一般管理过程的角度来看，行政组织职能是一个动态运行的机制，它主要是指政府公共组织在管理社会公共事务过程中所应该具有的各项相互关联的主要职责和作用。厄威克提出过“三职能说”，即管理主要是计划、组织和控制三种职能构成的。中国学者对此也有不同看法，有人认为政府组织的管理运行职能应该主要包括计划、组织、协调、控制和监督五种职能。也有人认为应该是决策、信息、咨询、执行、监督五种职
21、能。台湾学者张金鉴做了更为细致的分析，提出过“十五M”的观点，即政府组织管理过程主要包括目标（Aim）、计划（Program）、人员（Men）、经费（Money）、物资（Materials）、组织（Machinary）、方法（Method）、指挥（Command）、激励（Motivation）、沟通（Communication）、士气（Morale）、和谐（Harmony）、时间（Time）、空间（Room）和改进（Improvement）。本章主要选择决策、信息、咨询、执行和监督五职能来简单介绍。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第二节 行政组织职能结构 二、行政组织运行职能（一）决策
22、职能行政组织决策职能是指行政组织以环境状况提出的基本职能所确定的根本目标要求为依据，为实现职能目标来决定选择的行动计划与具体实施方案的活动。它表现为政府组织的活动方针、相关政策和基本原则的贯彻，以及行动计划和具体详细方案的确定。（二）信息职能信息职能是指行政组织在管理过程中充分运用行政信息进行决策和执行的活动，它主要包括信息的采集、加工处理、传播等一系列相互关联的环节。从现代信息社会发展的趋势看，信息的基础性地位越来越突出，它已经成为社会组织基本功能得以发挥的基础保障，也是实现组织管理目标的依据。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第二节 行政组织职能结构 二、行政组织运行职能（三）咨询职
23、能也称为参谋咨询职能。它是指行政组织在管理实践中通过不断征询建议或意见的方式保证组织决策及其执行的正确性和有效性，以顺利实现组织目标的活动。（四）执行职能执行职能是指行政组织贯彻落实组织决策、计划及其具体行动方案以实现组织根本目标的活动过程。它常常被具体化为一系列的组织沟通工作、协调工作、指挥工作和控制工作，成为组织决策落实的最具实质性的活动。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第二节 行政组织职能结构 二、行政组织运行职能（五）监督职能监督职能是指行政组织依据相应标准主要通过检查督导等方式，来保证行政系统正常运转以准确、快捷而有效实现组织决策目标的活动。作为一种以保证“纠偏”的正当性为主
24、要行为特征的管理活动，在行政实践中它与控制活动是紧密相联的，从某种意义上讲，监督成为有效控制以实现组织目标的保证条件：监督活动更主要在于发现问题，控制活动则主要在于具体实施纠正偏差。总之，行政组织管理过程的职能化分析显然只是一种理解方式，不管把它分为几种类型，其所体现的就是组织管理实践通过决策的制定以及作为实际体现的计划与方案的形成，到计划、方案的执行或落实，再经过不断的检查反思以更好地保证组织计划目标的正确方向的实现这一系统过程。这一过程既表现为一种程序性的逻辑秩序，也会因各种各样的环境变化内部的和外部的约束着程序执行的一定程度的灵活性。讨论1、行政组织运行职能的构成？2、结合社会实践理解行
25、政组织的决策职能、信息职能、咨询职能、执行职能和监督职能？第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 一、行政组织职能的实现途径 二、行政组织职能的转变 第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 一、行政组织职能的实现途径（一）行政手段或途径（二）经济手段或途径（三）法律手段或途径（四）宣传（信息传播）手段或途径第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（一）行政手段或途径行政手段或途径主要体现为一系列依赖于行政权力的命令、指示、指导、决议等形式，直接促使组织职能目标得以实现的过
26、程。其中主要可从两个层面加以理解：其一是行政命令或指令，即以命令、决议、决定、指示或纪律等规范形式，沿着行政组织层级把政府组织的决策、计划贯彻下去的方式；其二是行政指导，即主要以意见、建议或通知等形式引导组织职能目标实现的方式，这是一种带有明显服务性和帮助性意义的职能体现途径。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（二）经济手段或途径它主要体现为政府组织依靠一系列经济杠杆调整各种经济利益的关系，以达到组织职能目标预期要求的方式。这一手段是当今各国行政组织职能目标实现的最重要途径之一，是政府贯彻平等性和利益性原则来间接地实现组织职能目标的
27、有效方式。一般情况下，它主要运用价格、预算、金融、信贷、工资、奖惩等形式来表达职能目标所追求的价值意义。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（三）法律手段或途径它是指行政组织运用各种立法、执法活动和法律监督等形式，调节社会行为与社会关系，以实现组织职能目标所规定的最低保证条件。法律手段是现代组织行为方式选择的发展方向和趋势，各国政府不断加强和完善各自的法制体制，追求依法行政，便是法律手段日益重要的充分体现。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（四）宣传（信息传播）手段或途径这
28、是指行政组织通过宣传、教育、说服、精神鼓励等信息沟通方式，引导行政人员自觉地为实现组织职能目标而努力工作的管理方法。其实质是通过沟通思想，启发并调动组织成员的积极性和主动性，使组织成员自觉地与组织目标保持一致。其主要的表现形式有灌输、激励、典型示范等。行政组织职能的有效实现途径选择是一个复杂的系统过程。在具体运用中显然不能单独使用某一种手段，究竟如何综合运用哪些方式才会使组织职能目标价值得到更好的体现，既要根据组织管理本身的职能性质特点来决定，也要充分考虑组织职能目标所指向的客观环境的具体要求。讨论1、结合社会实践，比较分析行政手段和途径与经济手段和途径的适用条件和范围？1、结合社会实践，比较
29、分析法律手段和途径与宣传手段和途径的适用条件和范围？第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（一）理论研究成果概览（二）政府职能转变的指向要求第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（一）理论研究成果概览行政生态理论起步于20世纪30年代，形成于20世纪60年代初，以美国夏威夷大学教授弗雷德里格斯（Fred W.Riggs）为主要代表。他在1957年发表了比较公共行政模式一文，1961年又出版了行政生态学一书。在这些论著中，他比较系统地运用生态学理论和方法重点研究了发展中国家政府行政
30、问题，提出了著名的三种行政模式融合型（Fused Model）、衍射型（Diffracted Model）和棱柱型（Prismatic Model）的理论。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（一）理论研究成果概览公共选择理论使用经济学假设、原理和方法来研究公共决策问题。它主要使用两个分析原则：“交换和经济人”进行阐释，其中交换原则强调规则的价值，主张通过建立完备的制度来避免市场经济可能带来的一系列失控现象；而“经济人”假设突出的是利益最大化原则，理想官僚制中的官僚即追求个人利益和个人效用的最大化，这成为“政府扩张”和政治权力直接介入
31、经济领域而产生所谓“权力寻租”现象的主要原因。为此，布坎南将政府组织模式划分为三类：一是慈善的专制政府（绝对权威和社会利益最大化共存），一是权力膨胀的政府（政府利益最大化），一是西方民主政府（政府经济行为的投票选择机制）。这样，公共选择理论所推崇的政府组织角色就主要是一种有限权力的政府和法制化的政府，其经济行为的限定是依据法律规范来实现的。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（一）理论研究成果概览企业家政府理论以美国两党高级官员的智囊成员、“进步政策研究所”的戴维奥斯本（David Osborne）和担任过市经理的特德盖布勒（Ted
32、Gaebler）两人合著的改革政府企业家精神如何改革着公营部门为典型代表。这部著作的核心主题就是对现存官僚制政府所造成的种种弊端进行全面批判，提出了“改革政府”或“重塑政府”（Reinventing Government）的命题，并对政府组织角色的调整提出了10项方向性的主张。企业家政府理论强调的是政府不是什么大与小的问题，而是好与坏的问题，即政府是一种工具，“我们问题的根本之处在于我们政府的类型错了。我们不需要什么大政府或小政府，我们需要一个更好的政府。企业家政府理论对政府与企业之间的差别并不非常感兴趣，似乎更愿意在两者之间寻找到某种一致性或模糊性的联系，通过对企业家精神的弘扬来重塑政府组织
33、的社会角色，使政府真正成为充满活力和创新精神的有效公共服务系统。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（一）理论研究成果概览委托代理理论和知识管理理论也同样是从政府组织所面对环境的变化来界定其社会价值和意义的。前者借用了经济学领域中普遍应用的管理形式来分析公共责任问题，虽然它并未能够形成一个完整的模式来解决这一重要问题，却也引发了人们对政府公共组织责任化的广泛思考，对于进一步理解和把握行政组织的角色具有启发意义。后者是对知识或信息经济形态到来引起政府组织经济职能变化对其角色地位产生的影响进行的阐述，在肯定知识的经济核心价值的同时，它同样
34、承认政府组织对知识资源、知识资本、知识产业、知识财富和知识产权等进行系统管理的重要作用，并就政府组织管理面对知识经济的挑战所应进行的改革的方向性选择做出了判断，如长期计划的重要性、全球化政府地位、项目管理、应变能力等。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（一）理论研究成果概览“政府失灵”的现实存在已是不争的事实。对政府失灵进行理性分析主要指的是对其发生原因的分析，这些分析包涵着对存在问题的主体、依据、过程等方面的分析，指出了政府失灵的根源所在。对于主体原因的分析，主要集中在政府决策者自身的内在素质和外在影响上，比如决策者的智慧、知识和
35、能力限度或受到实际利益驱使而导致决策指向的偏离，使政府组织职能目标难以真正实现。政府组织管理失灵的另一个重要原因是行政过程设计与具体实施中经常出现的问题，这些问题有时是不可避免的，有主观理解的问题，也有客观条件限制的因素，其结果导致政府管理目标出现经常化波动，职能目标的规范性价值受到置疑，其效力也便大大降低。除此而外，政府组织权力分配及运用不当也会造成政府失灵，而且从某种意义上讲，这种主要体现为政府组织体制的权力划分的不科学、不合理，往往成为政府组织效力失灵的最重要和最根本的原因。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（一）理论研究成果
36、概览行政组织职能的演进 亚当斯密认为政府的职能主要体现在三方面：保护社会、使其不受其他独立社会的侵犯；尽可能保护社会上每个人，使其不受社会上任何他人的侵害或压迫；建设并维护某些公共事业及某些公共设施等。瓦格纳认为，“在经济发展过程中随着人均收入的提高，人们对包括法律、警察、金融、教育、文化和医疗等公共产品的需求将不断增长，并且超过人均收入的增长，因此使得政府支出的规模也相应增长”。凯恩斯进一步指出，“为了缓解经济危机、解决有效需求不足的矛盾，国家应采取改变租税体系、限制利率，以及通过积极的公共投资以弥补民间投资的不足等举措以刺激居民消费”。但他亦指出，政府最重要的任务在于控制市场的负面作用，因
37、此，其职责与那些个人已经着手处理的事务无关，而与那些如果不由政府做出决定就无人过问的事务相关。罗斯托的研究认为，在经济增长和发展的早期阶段，需要公共部门提供社会基础设施，如道路、交通系统、环境卫生系统、法律、秩序、教育和在人力资本上的其他投资；在经济增长的中期阶段私人投资的份额将会上升，公共投资的份额可以适当下降；在经济发展的成熟阶段，公共支出将主要集中到教育、医疗和福利服务方面的支出。参见：1.英亚当斯密.国富论(下)M.郭大力译，上海三联书店,2009.309-310.2.Musgrave,Richard A.&Peggy B.Musgrave.Public Finance in Theo
38、ry and Practice M.McGraw Hill,1989:114.3.英约翰梅纳德凯恩斯.就业利息和货币通论M.徐毓彤译，北京：商务印书馆，1963.317-324.4.美WW罗斯托。经济增长的阶段 非共产党宣言M.郭熙保等译,中国社会科学出版社，2001.10.讨论1、行政生态理论？2、公共选择理论？3、企业家政府理论？4、委托代理理论和知识管理理论？5、政府失灵的表现与原因？第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（二）职能转变的指向要求1、政府职能性质政府职能的性质主要在于说明政府组织应该是什么，职能性质指向决定了政府组
39、织设置的规模、对社会公共事务管理的体制、管理的范围等方面内容。奴隶制政权和封建制政权所突出的主要是其对社会强力控制的政治职能的实现。资本主义制度的发展显得复杂一些：在自由竞争阶段，它主要以市场竞争为导向，政府组织仅保持着最低的维护功能；当这种竞争的过度自由化导致社会生活秩序的混乱以至于威胁政府组织合法性的置疑，并扰乱国家或民族经济稳定发展的格局，一种积极干预社会经济、文化生活的政府组织职能目标趋向就成为一种必然。在这种条件下，它又陷入过度干预所导致的普遍低效化、扩张性官僚化的尴尬境地，致使政府组织公共价值实现的严重阻滞，新的政府改革理论与运动便应运而生。这种职能性质指向的变化显示出一个基本问题
40、：我们笼统地界定政府组织职能是为社会提供公共服务，并为此必须提高管理社会公共资源的效率，这还主要是一种理念问题，而问题的关键在于现实表达的秩序或制度化安排的合理性。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（二）职能转变的指向要求2、政府职能范围政府组织职能范围变化的指向也只是在强调政府组织职能范围必须得到合理限定以及其主要职能在于公共政策的宏观控制这一点上明确达成共识，即政府只是通过规制的制定来发挥对社会生活的服务性引导和裁判作用，以保持社会生活的稳定秩序，从而实现社会公共价值。职能范围指向的变化只能依据各国政府所面对的环境系统的特质来做
41、出相对客观的理性选择，而选择本身就意味着创新可能带来的巨大风险，我们要做或能做的就是尽力减少这种风险的成本。第四章第四章 行政组织职能行政组织职能 第三节 行政组织职能的实现与转变 二、行政组织职能的转变（二）职能转变的指向要求3、政府职能实现方式所有的政府职能实现方式都是人类社会发展进程中的一种自觉选择，这种选择中主要体现的就是人类理性精神的功能。这样看来，政府组织职能实现方式的指向尽管从政府职能性质上应该主要是一种公共服务的走势，从经济学原理理解自然应该强调公共产品的有效提供、公共秩序的有效维护和公共生活的有效保障，凸显公共管理的效率理性。但是，其所崇尚的“有效性”不仅依赖于人类理性认识成
42、果（如法律和科学技术等）的价值判断，同样需要人类通过理性精神来构建的可能包涵着非人性化的制度加以控制。所以，政府组织职能及其实现方式指向的转变就难以完全超越人类理性的限度而径直选择“完全理性”的途径，相反，非常正常的选择应该是一种包容性的模式，是多种方式的有机整合。讨论1、政府职能性质的概念与历史演进？2、政府职能范围转向的依据与风险？3、政府职能实现方式的特性与趋势？结语经济合作与发展组织的研究成果表明，政府机构正越来越多地通过分散化和多样化的组织形式来确保公共利益的实现。通常，政府职能与特定的组织形式并非完全对应，选择不同组织形式的基本原则：“一是中央政府的主权职能通常由中央各部门行使；二
43、是松散型实体可以行使一致、集中和可衡量的职能；三是执行商业性职能的实体应当在与私法相近或相同的法律、人员录用与预算规定下行使职能；四是一个实体担负的公共服务任务越多就必须更加遵守公法规定”。其中，德雷克吉尔先生根据各国的治理实践，提出了一套将体制特点和法律特点与财务、管理和人事制度特征结合在一起的分类体系（详见下表）。参见.经济合作与发展组织.分散化的公共治理M.国家发展和改革委员会事业单位改革研究课题组译，北京：中信出版社，2004.16-17.与国家不可分从法律上部分或完全独立法律上的独立实体公法实体私法实体公共与私人客户相结合部长大多数是私人客户部分公务员私法雇佣公务员销售收入资金支持税收资金支持用户缴费、销售收入和税收支持相结合政府部门私法实体公法行政实体部门代理机构
