1、第3章 灾害减除与防灾减灾3.1.1“减灾”的涵义狭义：减灾一般指灾害发生后采取适当措施，减轻灾害造成的损失和不利影响。广义：减灾不仅包含减小灾害造成的损失和负面影响，而且包括灾前的准备、预防、应急救援和恢复重建。3.1 3.1 灾害减除与防灾减灾灾害减除与防灾减灾灾害减除减灾 减灾 灾害减除3.1 3.1 灾害减除与防灾减灾灾害减除与防灾减灾3.1.2“防灾”的涵义 防灾，顾名思义就是防止灾害的发生，即主要包含“预防”一层含义，在大部分文献中，防灾主要针对自然和人为灾害的防灾策略、防灾工程、防灾规划等.灾害减除防灾 3.1 3.1 灾害减除与防灾减灾灾害减除与防灾减灾3.1.3 灾害减除的意
2、义 对于应急管理全过程来讲，灾害减除是紧急事态管理周期中的一个环节，它是相对于其它阶段如准备、应对、恢复而存在的。灾害减除既与突发事件的准备、应对和恢复有必然的联系，又独立存在。因而，“灾害减除”的内涵也有别于我们传统上“减灾”、“防灾”。3.1 3.1 灾害减除与防灾减灾灾害减除与防灾减灾 3.2.1 3.2.1 紧急事态管理周期紧急事态管理周期恢复准备突发事件应对那么，灾害减除应在哪里？3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期“准备应对恢复”的生命周期远远不够：一方面，没有灾害减除行动，如没有各种防灾减灾工程，突发事件将会造成更大的人员伤亡和财产损失。例如洪水灾害，如果没有防洪工程
3、的应急管理，其结果是难以想象的，而且下一次洪水到来时，也将遭受同样的损失。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 另一方面，在恢复过程中，只有总结经验，充分实施灾害减除工作，增加建筑物抵抗风险的能力，这样才增加风险的抵御能力，减少损失。因此，灾害减除在应急管理周期中有着重要作用，在某种意义上，他的重要性会超过应对和恢复。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 减除工程的目的 首先消除不安全隐患，阻止或减少事件的发生；对于无法避免的灾害和危险，减小灾害的影响，可以避免更大的人员伤亡、财产损失以及环境破坏。以火灾而言，做好火灾减除工作，如提高公民的防火知识和防火意识，做好消防规
4、划，建全消防设施，拓宽消防通道，保障消防通讯和消防通道的畅通等，就会大大避免火灾的发生，对于突发火灾，也有利于消灭在初期，从而可以避免更大的损失。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期3.2.2 3.2.2 公共安全管理周期公共安全管理周期准备突发事件恢复应对灾害减除思考:灾害减除是不是开始于恢复后，结束于准备前呢?3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期灾害减除的持续性准备突发事件恢复应对灾害减除灾害减除灾害减除3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 灾害减除（Mitigation）应急管理周期的第一阶段；为了减小或消除各种突发事件对人员、经济和环境造成的不利影响
5、，减少或消除各种灾害和危险的风险；强调通过强化建筑、基础设施对各种风险的抵抗能力：如提高建筑质量来增加抵抗风险的能力；同时强调减少建筑设施对危险的暴露程度：如在各种灾害和危险评估的基础上做好公共安全规划，确定安全的建筑区域，合理确定避难场所。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 还包括修建各种防灾工程：如防洪工程、抗震防灾工程、人防工程等，减小各种不可避免的灾害的风险；另外包括减少社会的脆弱性，增强恢复力：通过采取一系列公共工程项目和社会战略，提高民众的防灾减灾知识和意识。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 准备(preparedness)应急管理周期的第二阶段；为突
6、发事件的应对和恢复做准备，灾害减除也是准备的一部分，是对各类灾害和危险的永久准备；主要包括3个方面的内容：3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 第一、物质准备：对应对各种突发事件的所需物资进行有效的配置和安排；3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 第二、人员准备：要对人员进行必要的培训，同时还要建立针对各类风险的专家库和需要的专业应急救援队伍；3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 第三、措施准备：采取最佳措施确保突发事件发生时，所准备的物质和人员能够应对突发事件，阻止或降低人员伤亡、财产损失和环境破坏。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期灾害减除
7、与准备的区别.灾害减除首先是以预防为主，它是针对可能发生的灾害而采取的行动，它是长期的解决某灾害问题；而准备只是为下一次即将到来的灾害应对做准备；.灾害减除采取的都是一些根本性措施，针对一种或几种灾害长期有效；而准备主要针对可能到来的灾害作资源准备，这些资源往往都是一次性的；3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期.灾害减除针对的是可能发生的风险，使其不能形成灾害，即使形成灾害，也要最大程度减小灾害造成的损失；而准备主要是针对灾害本身；.灾害减除需要调动全社会的力量，特别需要居民配合，更需要教育带来观念的更新；而准备则不需要太多的教育工作，只需要公众认可。3.2 3.2 公共安全管理周
8、期公共安全管理周期灾害减除与准备的区别 应对（response）“应对应对”的地位与内容的地位与内容 应对是应急管理周期的第三阶段，也是针对突发事件的关键步骤，包括拯救生命、减少损失等。我国突发事件应对法和国家总体应急预案对应对的内容有详细规定。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 根据突发事件应对法和国家总体应急预案之规定：应对包括组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员；迅速控制危险源，标明危险区域；立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施；3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施
9、医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施，保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；稳定市场价格，维护市场秩序，维护社会治安，防止发生次生、衍生事件发生。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期“应对应对”的步骤的步骤.预警 在突发事件应对过程中首先做好预警，发布预警信息，包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 预警级别依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：级（特别严重）、级（严重）、级（
10、较重）和级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。.应急处置.先期处置 突发公共事件发生后，各级政府要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态；3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期.应急响应 对于先期处置未能有效控制事态的特别重大突发公共事件，要及时启动相关预案，由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作。现场应急指挥机构负责现场的应急处置工作。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期.应急结束 特别重大突发公共事件应急处置工作结束，或者相关危险因素消除后，现场应急指挥机构予以撤销。3.2 3.2 公共安全
11、管理周期公共安全管理周期.善后处置 对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 恢复(recovery)理解理解 恢复是应急管理周期的最后一个阶段，它是突发事件结束之后，灾区人们向正常的生产生活秩序的回归。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 恢复不仅包括各种基础设施和住房的恢复，还包括社会组织的恢复、经济恢复、心理恢复和环境恢复等
12、。恢复分为短期和长期恢复。恢复分期恢复分期.短期恢复 包括灾害发生后迅速对受灾人员进行心理调试，临时住房的修建、生命线设施的修复、受损建筑的加固等，都属于短期恢复的内容。短期恢复要根据受灾的程度和受灾范围而定，从几天到几个月不等。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期.长期恢复 包括受灾地区永久性住房的建设、各种基础设施的重建，以及对受灾地区经济、环境、心理的恢复。在恢复过程中，要重新审视环境和社会的脆弱性，吸取教训，做好风险评估和公共安全规划，在重建过程中做好灾害减除工作，减少环境和社会的脆弱性，增加抵抗风险的能力，避免下一次同样的突发事件带来的损失和负面影响。3.2 3.2 公共
13、安全管理周期公共安全管理周期 恢复与灾害减除的联系恢复与灾害减除的联系 恢复与减除是应急管理周期中的不同阶段，所针对的对象不一样，目的也不同，但是两者在重建家园，提高抗灾能力方面确是一致的，相辅相成的。.将灾害减除行动纳入到灾后恢复重建中去。如灾害过后尤其是巨灾过后，可以统一做好灾区的公共安全规划，使新建居民区、商业区等远离高风险区；对于新建项目可以执行新的建筑标准或建筑法规，加固基础设施和公共设施，减少脆弱性，增加其抵抗风险的能力。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 .使许多由于经济的、政治的原因不能完成的减除行动得以完成。如低洼地区居民搬迁方案，在洪灾出现之前很难实现。但经历
14、大的洪灾后，在国家和地方的支持下，在居民的认可下，就能得以实现。.灾害重建家园，也包括公共安全意识的重建。加强居民的公共安全知识教育，提高、防灾减灾技能和应急逃生能力。使原来很难深入公共安全教育在灾害后得以顺利开展并深入人心。3.2 3.2 公共安全管理周期公共安全管理周期 恢复与灾害减除的联系恢复与灾害减除的联系3.3.1 3.3.1 灾害减除的内涵灾害减除的内涵 所谓灾害减除，就是针对人们所面临的长期存在的或周期性出现的风险，而采取的任何减小或消除风险所可能造成损失的行动。3.3.3.3.灾害减除灾害减除 这里所讲的 不仅指自然灾害所带来的风险，而且也包括生产事故、公共卫生事件、恐怖主义等
15、所带来的风险。灾害减除所保护的对象及包括人员、资产，也包括人类赖以生存的环境。风险风险3.3.2 3.3.2 灾害减除过程中需强调的两个方面灾害减除过程中需强调的两个方面（美国紧急事态管理局）：3.3 3.3 灾害减除灾害减除 .回避危险区，即控制灾害严重影响区域发展，并 将资产搬迁到危险较小的区域，也就是远离危险 区域；.加强环境的适应能力，减少脆弱性，即加固脆弱 性较大的建筑物，提高建筑标准，强化基础设施 建设，增强抵抗风险的能力。3.3.3 3.3.3 灾害减除的手段灾害减除的手段灾害减除的手段包括工程技术手段、社会工作手段。.工程技术手段是指采取一系列公共工程项目，减少人 员和资产的脆
16、弱性，提高抵抗风险的能力；.社会手段主要要是对公众进行安全教育，使公众认识 危险，了解危险对社会的潜在影响，掌握应对危险的 基本方法和应急逃生技能。3.3 3.3 灾害减除灾害减除 3.3.4 3.3.4 灾害减除的社会意义灾害减除的社会意义.灾害减除可以建立更安全的社区，灾害减除减小或消除了各种危险事件带来的人员伤亡、财产损失和环境破坏，使社会更加安全。如提升并严格执行建筑标准，增加了建筑物的抵抗风险的能力，减少了灾害带来的经济损失。.灾害减除减小了潜在危险可能造成的损失，使社会、家庭和个体更快地从灾难中恢复过来，保持社会稳定。3.3 3.3 灾害减除灾害减除 .灾害减除通过减小或避免了灾害
17、造成的巨额损失，减小或避免了灾害带来的经济上的巨大波动，使社会、经济持续向前发展。.灾害减除减小了个体、社区乃至全社会的财政冲击。例如，美国灾害减除机构最新的调查表明，每投入灾害减除1美元，可以为社会平均挽救4美元。3.3 3.3 灾害减除灾害减除 3.3.5 3.3.5 灾害减除的步骤灾害减除的步骤在西方紧急事态管理中，灾害减除分为5个步骤：.建立背景；.识别风险；.分析风险；.评估风险；.治理风险。3.3 3.3 灾害减除灾害减除 灾害减除计划过程灾害减除计划过程 组织资源 首先就要确定该社区或地区所拥有资源，以及上级政府能够下拨或者分配到地方的资源。首先是确定人力资源，包括组织预案编制小
18、组以及技术专家，确定与灾害减除有关的部门、社会团体、非营利机构以及其他对灾害减除感兴趣的人员。其次确定可以用于灾害减除的资金及其他资源。3.3 3.3 灾害减除灾害减除 风险评估 风险评估包括识别危险、剖析危险和脆弱性评估3个方面。识别和确定地区或社区存在的各种危险以及每种危险的特征，以及潜在危险可能造成的损失。了解该社区或地区内每种灾害的影响范围，以及那些人员和重要资产位于危险区内，给出单一灾害风险地图以及所有灾害风险的合成图。3.3 3.3 灾害减除灾害减除 3.3 3.3 灾害减除灾害减除 编制减除预案 在危险评估基础上，确定灾害减除预案的目标和任务指标，制定灾害减除行动，并确定减除行动
19、优先次序。在制定灾害减除战略和策略的基础上，编写灾害减除预案。3.3 3.3 灾害减除灾害减除 预案执行、监督与修订预案的执行是灾害减除预案生命力的体现；执行灾害减除预案的方式有多种，可以执行具体的减除工程，也可以将预案纳入到当地政府的日常工作中去；为了保证正在执行的预案成功，要对预案的执行过程进行监督；情况的变化，需要对减除预案以及具体的执行方案进行修订，以提高预案的执行效果。3.3 3.3 灾害减除灾害减除 3.4.13.4.1我国灾害与危险现状我国灾害与危险现状 自然灾害的影响日趋严重世界上有的自然灾害，在我国都有不同程度的发生。地震、洪水、干旱、海洋、地质、气象灾害等都是影响我国经济发
20、展的主要自然灾害。3.4 3.4 建立我国的灾害减除体系建立我国的灾害减除体系 建国以来发生的大地震建国以来发生的大地震地震名称发生年月震级中心烈度波及范围死亡人数察隅地震1950.88.012喜马拉雅山几十万平方公里大地瞬间面目全非，雅鲁藏布江在山崩中被截成四段；整座村庄被抛到江对岸4000人邢台地震1966.37.210地震发生后，漫天飘雪8064人通海地震1970.17.710云南省通海县15621人海城地震1975.27.39辽宁省海城县1328人唐山地震 1976.77.811为20世纪世界上人员伤亡最大的地震24.2万人澜沧、耿马地震1988.11 7.6云南省澜沧、耿马县743人
21、汶川地震2008.5812四川、甘肃、陕西的10个县为极重灾区，41的县为重灾区，地震波及20多个省市8万余人3.4 3.4 建立我国的灾害减除体系建立我国的灾害减除体系 人为灾害日趋严重人口的增加、经济的发展，以及对资源的掠夺性开采、对环境的破坏，加重了自然灾害发生的频率和强度，使社会脆弱性不断增加，使人为灾害日趋严重.3.4 3.4 建立我国的灾害减除体系建立我国的灾害减除体系 生产事故频频发生，社会不稳定因素加剧人均GDP在1000-3000美元之间的时期，也是各种公共安全事故的高发期。这个时期经济高速发展，社会结构剧烈变动，新旧观念相互碰撞，社会不稳定因素增加。一些企业在利润的作用下忽
22、略了安全，致使生产事故频频发生。随着社会意识形态和结构的剧烈变革，利益格局在不断变化，以及收入差距不断拉大，就业增长缓慢，腐败问题加剧，都很容易引发社会的不稳定。3.4 3.4 建立我国的灾害减除体系建立我国的灾害减除体系 20052005年年1111月月1313日吉林石化公司爆炸日吉林石化公司爆炸 传统的、非传统的安全问题不断出现 一是危机事件出现的频率高、涉及范围广、发生的领域多，而且从一个领域扩展到其他领域，如吉林石化 二是由于非传统危机具有隐蔽性、不确定性、偶发性和突发性，由于政府部门缺乏相关的管理经验、预警、预报和救治机制，从而加剧了危机的破坏性。三是突发性事件处理不当极易放大为社会
23、事件，如2008年贵州瓮安“6.18”事件，从一位中学生自杀而发展成一场社会安全事件；四是危机事件国际化程度加大，如东突事件和藏独事件。3.4 3.4 建立我国的灾害减除体系建立我国的灾害减除体系 3.4.2 3.4.2 建立我国的灾害减除体系建立我国的灾害减除体系 建立健全法律体系 建立综合防灾减灾大法 建立灾害减除法律3.4 3.4 建立我国的灾害减除体系建立我国的灾害减除体系 建立自上而下的灾害减除预案体系 编制国家总体灾害减除预案 编制省市灾害减除预案 编制地方灾害减除预案3.4 3.4 建立我国的灾害减除体系建立我国的灾害减除体系 建立相应的资金、资源资助体系 普及公共安全教育3.4
24、 3.4 建立我国的灾害减除体系建立我国的灾害减除体系 3.5 3.5 自然灾害的监测与防御自然灾害的监测与防御 随着技术的进步，以及自然灾害监测系统的构成和建立，自然灾害的发生、发展过程可以逐步为人们所监测。遥感和GIS监测、分析技术的应用，使得灾前、灾中和灾后监测成为现实，同样增大了灾害防御的可能性，提高了减灾效果。自然灾害监测系统自然灾害监测系统 概念：概念：是由国家、区域及地方等各级组织，通过不同平台对自然灾害进行监测和分析的网络系统。作用：作用：灾前预警、灾中跟踪、灾后评估以及提出减灾决策方案。遥感技术和地理信息系统遥感技术和地理信息系统 遥感技术（遥感技术（remote sensi
25、ng technology）：）：从地面到高空各种对地球、天体观测的遥感综合性技术的总称。由遥感平台、遥感仪器、信息处理、接收与分析应用等组成。地理信息系统（地理信息系统（GIS：geographic information system）：）：在计算机软硬件支持下，把各种地理信息按照空间分布及属性，以一定的格式输入、存储、检索、更新、显示、制图、综合分析和应用的技术系统。遥感技术和地理信息系统的应用领域：遥感技术和地理信息系统的应用领域：广泛应用于政治、经济、军事、生活等各个方面，重点用于水灾、火灾、台风、地震、以及地质灾害等的监测。应用领域：应用领域：遥感技术广泛用于军事侦察、导弹预警、军
26、事测绘、海洋监 视、气象观测等。在民用方面，遥感技术广泛用于地球资源普查、植被分类、土地利用规划、农作物病虫害和作物产量调查、环境污染监测、海洋研制、地震监测等方面。应用领域：应用领域：GIS用于全球环境变化动态监；GIS用于自然资源调查与管理；GIS用于监测、预测自然灾害（如借助于遥感（RS）和航测等数据，对森林火灾、洪水灾情、环境污染等进行监视，为管理部门提供了有效的决策依据；利用数字统计方法，通过定量分析进行预测）；应用领域：应用领域：GIS用于城市、区域规划和地籍管理（如城市总体规划、建设用地适宜性评价、环境质量评价、道路交通规划、公共设施配置、城市和区域规划研究、土地调查、登记、统计
27、、评价和使用等）；GIS的军事应用（如反映战场地理环境的空间结构；完成态势图标绘、选择进攻路线、合理配置兵力等）；GIS用于辅助决策中（如GIS在城市电网辅助决策系统中，提供配电网GIS数据）；GIS还应用于金融、保险、公共事业、社会治安、运输导航、考古、医疗救护等领域。遥感遥感（RS）技术在自然灾害监测中的作用技术在自然灾害监测中的作用 遥感技术的特点观测范围广；信息获取量大；获取速度快；实时性好；动态性强等。从空间尺度看，遥感具有全球观测能力，可从多波段、多时相和全天候角度获得全球自然灾害的观测数据；从时间尺度看，在遥感平台上能够对地球进行同步观测，可获得地球表层及其瞬间变化的灾害信息。自
28、然灾害的防御自然灾害的防御 自然灾害的防御主要分为工程性防御措施和非工程性防御措施两种。非工程性防御措施主要从科学管理手段着眼，工程性防御措施主要从工程技术手段入手。这里主要探讨工程性防御措施。工程性防御措施工程性防御措施.概念：工程性防御措施是通过修建防灾工程，改变自然灾害系统，最终达到减灾的目的。.工程性措施的三种方式：自然灾害防御自然灾害防御方式实例改变地表环境，防止或减轻自然灾害强度通过岩土体改造工程、疏排水工程，加固稳定变形土体，防止滑坡、泥石流等地质灾害发生；通过植树造林等生物工程措施，防风固沙，防止土地沙化、水土流失，改善生态环境。阻隔或控制灾害与人口、财产等的直接相遇修建大堤防
29、洪防潮，保护堤内的人口和财产安全；建立护坡、挡墙等支挡物，避免泥石流冲击村庄和耕地。改变财物特性，提高抗灾性能，减少灾害损失兴建水库、排灌站、电机井等工程及配套设施，保证人畜、作物的正常需水，防洪抗旱；加固房屋，使之达到抗震要求。自然灾害防御自然灾害防御非工程性防御工程性防御措施规划、法律、管理、减灾教育等改变地表环境 阻隔或控制灾害与人口、财产等的直接相遇 改变财物等的特性，提高抗灾性能“软件”“硬件”二者地位同等重要，只有相辅相成，才能起到最好的防灾效果。“工程性工程性”和和“非工程性非工程性”防御措施的关系防御措施的关系“工程性防御措施工程性防御措施”和和“非工程性防御措施非工程性防御措施”的关系的关系区别：“硬件”和“软件”的差别，联系：二者在防灾减灾中的地位同等重要，只有相 辅相成，才能起到最好的防灾效果。思考：思考：结合本章所学内容，联系身边实际，试从工程技术手段和管理手段分析如何进行灾害减除与防治减灾？第第3 3章章 灾害减除与防灾减灾灾害减除与防灾减灾
