1、L/O/G/O 第5章 政策方案的规划与抉择学习目标 1.1.理解政策目标、指标和标准的含义以及他们的相互关系。理解政策目标、指标和标准的含义以及他们的相互关系。了解基本的政策目标及其影响目标确定的因素。了解基本的政策目标及其影响目标确定的因素。2.2.掌握如何拟订备选方案。掌握如何拟订备选方案。3.3.知道如何对备选方案进行比较和择优。知道如何对备选方案进行比较和择优。4.4.了解政策合法化的含义、内容和程序。了解政策合法化的含义、内容和程序。5.5.了解学术界解释政策形成的几种典型的理论模型以及部了解学术界解释政策形成的几种典型的理论模型以及部分中外学者对我国政策制定模式的研究结论。分中外
2、学者对我国政策制定模式的研究结论。学习的重点和难点一、学习重点 政策目标系统的确定 政策备选方案的拟定与择优二、学习难点 政策目标系统的确定 政策形成模型L/O/G/O5-1 5-1 政策目标的确定政策目标的确定L/O/G/O5-1-1 5-1-1 公共政策的目标公共政策的目标一、政策目标一、政策目标 1 1、政策目标包括总目标和具体目标。、政策目标包括总目标和具体目标。总目标是政策主体为了解决政策问题所提出一般性要求，是对预期在较长时间获取的成就的正式而全面的陈述，也是一定时期国家或者组织的大的发展方针或者奋斗目标的分解。而具体目标达到政策总目标的具体措施。政策总目标很难量化，阐述一般也不明
3、确限定实现结果的时间，而具体目标一般有明确的目标群体和时间限制。总目标（目的）与具体目标比较总目标（目的）与具体目标比较 特征特征 总目标总目标 具体目标具体目标 明确性明确性 1宽泛的陈述宽泛的陈述 1具体具体 （如提高卫生保健质量）（如提高卫生保健质量）（增加多少医生人数）（增加多少医生人数）术语术语 2规范规范 2 可操作性可操作性 （卫生保健质量指能否获得医疗服务）（卫生保健质量指能否获得医疗服务）（1万人拥有医生数）万人拥有医生数）时间时间 3不明确不明确 3 明确明确 （在将来一段时间）（在将来一段时间）（在（在5年或者年或者10年时间）年时间）衡量方法衡量方法 4非量化非量化 4
4、 一般量化一般量化 （充分的医疗保险）（充分的医疗保险）（每千人参保数）（每千人参保数）目标群体目标群体 5 宽泛宽泛 5 具体具体 （低收入家庭）（低收入家庭）（年收入低于（年收入低于X元的家庭）元的家庭）2 2、设定政策目标的基本原则：、设定政策目标的基本原则：(1)(1)事实求是，面向未来。事实求是，面向未来。设定目标时必须从实际出发、充分考虑主客观条件、符合国情和国力。（2 2）系统协调，具有针对性。）系统协调，具有针对性。目标的提出与设定，要从政策问题的实际出发，针对政策问题的实质和产生的根本原因。由于政策问题的复杂性，以及社会群体的利益、要求和价值取向的不同，政策目标要在这些不同的
5、群体利益和价值取向之间寻求协调。（3 3）具体明确、具有合理性。）具体明确、具有合理性。对于目标中的有关概念、时间要求、目标内容、相关条件等都要进行清晰界定和说明，最好做到表达准确、含义清楚、单一，各项要求详细具体，尽量能量化。政策目标尽可能增大政策实施带来的正效益而减少负效益；政策目标的标准应适当，既高于现实，通过努力又能实现。（4 4）注重伦理考量，保持相对稳定性。）注重伦理考量，保持相对稳定性。一项公共政策既要考虑统治阶级的价值观念，也要考虑社会大众的利益需求，同时还要顾及弱势群体的利益和要求。目标应该符合国家的法律和社会公德的约束；应该充分体现政策决策者所代表的社会利益；目标一经确定，
6、除极特殊的情况外，一般情况下不要频繁改动，更不能轻易取消。5-1-2 5-1-2 基本政策目标及影响因素基本政策目标及影响因素5-1-2 5-1-2 基本政策目标及影响因素基本政策目标及影响因素一、基本的政策目标一、基本的政策目标 公共政策的基本目标：公共政策的基本目标：公平、效率、发展、自由、安全。1 1、所谓公平简单的理解是每人或者每个群体得、所谓公平简单的理解是每人或者每个群体得到同样的利益到同样的利益。一般情况下，公共政策应该符合利益普惠原则，即公共政策应该为全体公民（绝大多数公民）谋利益而不是少数人或者特殊的利益集团。我们可以把公平归纳为三种公平：机会公平、分配公平、最终状态公平。从
7、实践来看，在市场经济条件下，机会的公平最能调动劳动者的积极性。2 2、所谓效率，是指在给定投入的情况下的产出、所谓效率，是指在给定投入的情况下的产出最大化。最大化。在投入方面，涉及投入的计算、投入与产出的关联、以及某种投入的机会成本。在产出方面，涉及产出目标的确定、以及在多种产出目标的条件下的组合比例等。就经济领域而言，一般以帕累托最优作为效率标准。所谓帕累托最优是指资源配置达到这样一种状态，在该状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用（福利）水平至少不下降的情况下使其他人的效用（福利）水平有所提高。3 3、所谓发展，是事物的向上向前的增长趋势，既、所谓发展，是事物的向上向前的增长趋势，既包
8、括经济的发展也包括社会总体福利的发展，既包括经济的发展也包括社会总体福利的发展，既有量的增长，也有质的提高。有量的增长，也有质的提高。一个政策目标不仅要有利于应该解决实际的政策问题，而且应该促进个人和社会的进步。4 4、自由就是在法律许可的范围内，在不伤害他人、自由就是在法律许可的范围内，在不伤害他人和群体利益的的条件下，人们能做他们想做的事。和群体利益的的条件下，人们能做他们想做的事。这里主要涉及政府对人们的行为的制约的范围和这里主要涉及政府对人们的行为的制约的范围和程度。程度。5 5、所谓安全，是指一种预期的有保障的稳定的、所谓安全，是指一种预期的有保障的稳定的感觉，它是人们生理生存上的一
9、种最低需求感觉，它是人们生理生存上的一种最低需求。一般包括人身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全、心理安全等。就一个国家而言，经济稳定是安全的重要内容。这种稳定包括充分就业、物价稳定、国际收支平衡。二、影响政策目标确定的主要因素二、影响政策目标确定的主要因素1 1、价值因素、价值因素 公共政策是国家或者政府对社会政治经济生活的干预行为，这种干预要达到什么状态，关键取决于社会以及社会成员个人的价值观。不同的个人、集团、阶层或者阶级具有不同的或者根本对立的价值观。在确定政策目标时，应该考虑政策所涉及的各利益相关团体的价值观和偏好？以及谁的什么样的价值观在起主导作用？主要反映了谁的利益和偏
10、好？等等。2 2、政治因素、政治因素 公共政策目标是政治过程的产物，而不是个人决定的产品，因此，必须考虑政治因素。政治家或者决策者本身是与政策目标密切相关的因素，必须弄清他们的政治立场、政治需要和政治观点，以及他们所代表的利益集团，评估这些立场、需要和观点是如何影响相关的政治目标的。特别是在代议制民主社会中，许多决策者是利益集团的代言人，受利益集团影响的政策目标不一定能实现社会福利最大化或者反映公共利益。3 3、目标的多重性及其冲突、目标的多重性及其冲突 由于现实的公共政策问题的复杂性以及所涉及的利益相关者的复杂性，使得政策目标具有多重性和冲突性。正如韦达夫斯基所指出：政策目标总是具有这样突出
11、的性质多元的、相互冲突的和含糊的。如何求得各目标之间的综合平衡是非常困难的事。5-1-3 5-1-3 政策指标和评估标准政策指标和评估标准一、评估标准与指标一、评估标准与指标 1 1、评估标准是衡量政策目标实现的尺度，它将定、评估标准是衡量政策目标实现的尺度，它将定性的或者概念的政策目标转化成为具体的可操作性的或者概念的政策目标转化成为具体的可操作性的定义，是关于那些被用来评估备选方案或者性的定义，是关于那些被用来评估备选方案或者项目的目标诸方面的明确的陈述，包括成本、收项目的目标诸方面的明确的陈述，包括成本、收益、有效性、可行性等。益、有效性、可行性等。2 2、政策指标是政策评估标准的具体化
12、，是政策目、政策指标是政策评估标准的具体化，是政策目标具体说明。标具体说明。任何政策目标都有若干指标作为具体的衡量标准。指标可以是量化的也可以是非量化的。量化的指标是指用数量或者指数表示某一社会现象、社会变化和社会发展，如果一项政策有明确的目标取向的，并且目标是可以量化的，就应该尽可能用量化的形式表示，因为量化的指标易于操作和评估。二、政策指标的分类二、政策指标的分类 政策指标粗略划分为经济指标、社会指标、政治指标。政策指标粗略划分为经济指标、社会指标、政治指标。1 1、经济指标、经济指标 经济指标是衡量经济政策目标的指标。基本的经济指标主要有：经济增长指标包括国民收入、国民消费与储蓄、人均国
13、民生产总值等。经济稳定指标，包括物价稳定的指标如国民收入指数、综合物价指数；对外经济稳定的指标如进出口贸易指标、外汇收支平衡指标等；经济安定与繁荣的指标如国民生产指数、总供给和总需求指数等；充分就业的指标如失业率等。分配平均程度的指标如洛伦兹曲线和基尼系数等。2 2、社会指标、社会指标 社会指标包括三层含义：一是衡量一个国家或者地区所选定的社会目标的实现程度，或者政府社会政策目标达成程度的尺度；二是分析社会现象或者社会变化的一种量化工具或者衡量社会发展中社会变迁的一种时间序列的统计；三是不仅是一种衡量的手段，而且是一种社会的运动，是一种社会改革的手段，强调政府不能单纯追求统计增长，而必须注意各
14、种社会目标，进行各种社会改造。3 3、政治指标、政治指标 政治指标指的是衡量一个国家或者地区的政治政策（政党、阶级、法制、人事、民族、外交、国防等方面的政策）目标的具体尺度。政治指标很难量化，因而大部分都是非量化的指标，如保持国家的独立、加强法制、维护国内安定团结的局面等，不可能量化。4 4、综合指标、综合指标 综合指标是表明一个国家或者地区总的发展状况的指标，是上述指标的综合。比较常见有现代化指标、社会发展指标和小康社会指标。L/O/G/O5-2 5-2 备选方案的拟定备选方案的拟定一、搜寻备选方案一、搜寻备选方案 该步骤的主要任务在于尽可能多的发现备选方案。政策方案的拟订过程是一个不断搜寻
15、的创造性的过程，是发明和发现的混合，其比例随问题的性质和决策环境的变化而变化。我们所发现的备选方案越多，就越有可能发现我们所要得到的东西。备选方案的来源备选方案的来源 1 1、邓恩认为备选方案有八个来源：、邓恩认为备选方案有八个来源：（1）权威；即相关政策问题的专家。（2）洞察力：长期与某些政策对象打交道的人或者一些政策相关者的知觉或者判断；（3）方法：利用系统分析等创新性的分析方法；（4）科学理论：自然科学和社会科学所产生的一些对问题现象的解释；（5）动机：参与者的信念、动机和需要。（6）相似的案例：其他地方处理相同或者相似问题的经验；（7）类比：不同种类问题的相似性的的比较。（8）伦理体系
16、：哲学或者其他社会学家所提出的社会正义、公平等理论。2 2、艾西从系统分析的角度讨论了政策备选方案的四、艾西从系统分析的角度讨论了政策备选方案的四个来源：个来源：（1）保留现有方案（2）修改现有方案（3）使用以前被包装过的设计方案（4）创造一个新的方案 新方案的设计包括理想化的设计、类似情形途径等。理想化的途径从假定没有任何条件限制开始，然后加上条件限制，看看每一限制在多大程度上降低了理想方案的有效性；类似情形途径是在其他领域寻找类似的解决办法。3 3、林德布洛姆认为，现有政策是构成新的备选方案、林德布洛姆认为，现有政策是构成新的备选方案的基础。的基础。4 4、布莱特曼认为，有、布莱特曼认为，
17、有3 3种途径可以帮助人们发现备种途径可以帮助人们发现备选方案：选方案：（1）被动的途径：等待所要解决问题的方案的出现；（2）搜寻派生途径：设法让别人知道我们正在寻找备选方案；（3）触类旁通途径：检验渐进的变化，历史地和类比地搜寻类似问题的解决方案。此外，前面提到的一些方法如头脑风暴、类比法、此外，前面提到的一些方法如头脑风暴、类比法、被动收集等都可以用来找到备选方案。被动收集等都可以用来找到备选方案。以上备选方案的产生办法，各有其优缺点，在实以上备选方案的产生办法，各有其优缺点，在实际的政策方案的规划中，我们可以根据现实条件，际的政策方案的规划中，我们可以根据现实条件，综合运用上述方法。综合
18、运用上述方法。二、设计备选方案二、设计备选方案 该阶段主要是对搜寻来的备选方案进行综合、提该阶段主要是对搜寻来的备选方案进行综合、提炼与修改，然后产生针对本政策问题的系列备选炼与修改，然后产生针对本政策问题的系列备选方案。方案。可以有一些方法帮助设计针对现实问题的备选方案：1、变动与组合。将第一步搜寻来的备选方案，进行不同的组合，并详细说明每一选择或者组合的细则。2、可行性处理：找出问题的实质，了解可处理（可行）的政策变量，然后将这些变量结合起来构成政策方案。3、修改现有的解决办法：以现有的方案为基础，考虑政策问题中人们意见最大的部分，将备选方案中有关的内容充实到现有的方案中，这样产生的方案变
19、动较少，引起的震荡也轻，容易被各方接受。三、初步筛选三、初步筛选 1 1、初步筛选的主要目的、初步筛选的主要目的 通过分析，初步去掉显然不可行的备选方案，找出数个可行的最优（较优）的备选方案。初步筛选考虑的因素包括成本、收益、可行性、实施条件、应变程度等等。2 2、初筛常用的方法初筛常用的方法 经验分析。总结以往执行或者制定政策的经验和教训，判断方案的可行性；比较分析。对方案之间政治、经济、技术的可行性做大致比较；初步的预测分析。初步考虑各个方案的实施过程及其可能遇到的问题，并对其加以比较分析等等。四、创建备选方案应该注意的问题四、创建备选方案应该注意的问题（1）要参照以往的经验，但是不能过分
20、依赖过去的经验。（2）不要急于对别人的意见评头论足而让好主意溜掉。（3）不要仓促锁定问题的界定。在明确标准和确认方案的过程中，我们需要对问题进行重新的考虑，以检查我们是否对问题进行了错误的说明。（4）不要过早产生偏好或者对提出的观点过于挑剔。（5）不要不经过评估就排除备选方案。特别是有些方案有争议的方案，或者从表面看来不符合决策者的信念或者由于文化或者意识形态限制的方案。（6）当情况发生变化时，注意考虑那些因条件限制而被排除掉的方案。L/O/G/O5-3 5-3 政策方案的评估与择优政策方案的评估与择优5-3-1公共政策方案的评估与择优公共政策方案的评估与择优一、评估与择优的步骤一、评估与择优
21、的步骤 1、确定评估和择优的标准。2、方案展示与比较 3、讨论与批评。4、审查和评定，即进行系统的、周密的论证。审定的结果有三种可能性:(1)通过、生效，付诸实施;(2)否定或终止，对政策方案做出进一步的修改或需要重新决策;(3)搁置，即既不生效执行，也不否定终止，而是等待事态进一步发展，到适当时机再做最后决定。二、评估与择优的标准二、评估与择优的标准 在不同的时空条件下人们会有不同的具体标准，但就一般意义而言，评估标准是从政策目标细化而来，沿着总目标、具体目标、评估标准和测量标准等线路逐步细化。1 1、威廉、威廉邓恩在邓恩在公共政策分析导论公共政策分析导论一书中一书中,把政策方案评价标准分为
22、六类把政策方案评价标准分为六类:（1）效益，指某一特定方案能否实现所期望的目标。常常按产品或者服务的数量或者他们的货币价值来计算。例如，要实现优质的健康保健目标，可能有很多备选方案，而其中能为更多的人提供更好的优质服务的方案就是有效益的方案。效益包括经济效益和社会效益。经济效益相对比较容易计量，但社会效益就比较困难了。特别是有些效益是无法货币化的，如交通安全政策方案虽然花费一定成本，但挽救了人民的生命，通过环保立法保护自然境观和历史文化遗产，这些都是无法货币化的。（2）效率是指为产生特定水平的效益所要付出努力的数量。计算方法有单位产品或者服务的成本。单位成本能提供的产品或者服务的数量。用最低的
23、成本实现最大的效益的政策就是有效率的。如花同样的钱能为更多的人提供同样或者更好的医疗保健服务的方案就是有效率的方案。（3）充分性是指某方案实施的成本和效益之间的关系。如果实施方案的成本固定，则应力求效益最大，反之，效益固定，则应力求成本最低。如果成本和效益都是变动的，则应力求效益-成本之比最大。应用充分性比较困难的是，有些方案所涉及的社会效益难以货币化，它们所涉及的可能是人们的价值观问题。（4）公平性指效果和努力在社会不同群体中分配的公平程度。公平的政策是指效果或者努力被公平或者公正地分配。通常收入、教育机会、或者公共服务进行重新分配的政策是根据公平标准。一项方案可能既有效益又有效率，而且具有
24、充分性，但是也可能会因为将导致成本或者效益的不公平分配而被拒绝。（5）回应性指政策满足特定群体的需要、偏好或者价值观的程度。这个标准的重要之处在于分析人员可能满足其他有标准效益、效率、充分性、平等却仍然不能对可能从政策中获益的某个群体的实际需要作出回应。如一项娱乐方案可能实现了公共设施的公平分配，但是却对一些特定人群如老年人的需求缺乏回应性。（6）适当性是指一项计划的目标和支持这些目标的前提是否站得住脚。有些政策方案符合上述的标准，我们还得考虑它们对社会是否适宜的问题。如我们向某些贫困地区每年发放救济款和物资，但是，却造成了这些居民的依赖行为，甚至他们因此而懒惰起来，这样的政策可能就是不适当的
25、。2 2、帕顿和沙维奇在、帕顿和沙维奇在政策分析和规划的初步方法政策分析和规划的初步方法中，认为可以从四个方面对政策方案进行评估：中，认为可以从四个方面对政策方案进行评估：（1）技术可行性：从技术角度分析方案是否能正常运行，主要衡量衡量政策或者规划是否能实现预期目标。（2）经济与财政可能性衡量政策方案成本的大小和收益的多少。（3）政治可行性：主要是根据政策方案对决策者、立法者、政府管理人员、公民联合体等利益相关群体的影响来衡量政策方案的成效。其核心问题是 方案是否会被利益相关团体接受。（4）行政可操作性衡量在特定的政治、社会和行政环境中实际实施既定规划的可能性。相对而言，帕顿和沙维奇的方法更具
26、操作性。相对而言，帕顿和沙维奇的方法更具操作性。在具体的政策问题备选方案的评诂和择优时，我在具体的政策问题备选方案的评诂和择优时，我们根据实际情况可以综合应用上述方法。们根据实际情况可以综合应用上述方法。三、评估与择优的两种常用方法三、评估与择优的两种常用方法 方案评估与择优常用的有两种主要方法方案评估与择优常用的有两种主要方法:预测性预测性评估和可行性评估。评估和可行性评估。（一）预测性评估（一）预测性评估 预测是指预先测知未来事件或条件的可能性，以作为未来行动的依据。预测性评估方法是政策方案评估的一种最基本的方法。预测性评估就是根据现实的环境和条件，预先推测某一方案实施过程可能需要的条件和
27、可能产生的效果。1 1、预测性评估的步骤、预测性评估的步骤 (1)确定预测内容。一般情况下，预测的内容主要包括：现有政策的结果，即不采取任何行动问题的可能发展趋势；新政策的结果；新政策可能带来的变化；各利益相关者群体的可能的反应；政策参与者的行为等。(2)搜集与整理数据，编制假象脚本。详细搜集与研究与这些方案相关各种资料和数据，写出假象的方案实施详细过程，考虑各种可能的因素及其相互关系，确定一些可能的情势等。(3)进一步的分析。分析决策者所希望发生的情况是什么，估计一些干扰因素及其发生的几率，探究控制这些干扰因素的办法和可能性。(4)试验式证实。纸上的分析往往与实际发展的可能性有误差，预测有时
28、要运用小范围的试验或试点来对有关方案加以证实。（5）分析实验的误差与原因，进一步改进方案。2 2、预测性评估的方法预测性评估的方法 能用于预测性评估的方法可谓非常多，有定性的方法，也有定量的方法;有直观的预测，也有非直观的预测;有演绎式预测，也有归纳式预测等等。(1)德尔菲技术(Delphi Technique)。这是一种直觉预测法。该法通常利用信函(含邮函和电子信函)调查方式，请有关专家就有关政策问题的各种政策方案独立地发表各自的看法，而后将这些专家的意见汇总整理后告知各位专家，请各位专家在了解其他专家的意见后再补充修正以前的预测性看法，以求得到一个比较一致且可靠性程度较高的预测性意见。该方
29、法的理论假定在于:具有某种知识程度的人能够预测未来某种事物的状态，且有相当的准确性;专家在不与外界接触、不受外界影响的情况下所做的预测往往有比较高的准确性。该方法最大的优势在于能让专家不受他人影响的情况下自由地、独立地发表自己的真知灼见。当然也有一些问题:如专家常常难以回答自己并不在行的问题;最终专家可能会屈从于专家集体的意见;匿名回信会降低一些专家对预测的责任感。(2)时间序列分析(Time Series Analysis)。这是一种归纳式外推或后推预测法。常常要运用一定的定量分析技术。它根据事物从过去到现在随时间而变化的形态，来为今后该种事物的演变趋势作预测。这种预测方法通常用于政策方案规
30、划单位在外部信息缺乏时所进行的中短期预测。时间序列的分析的步骤时间序列的分析的步骤:收集过去的资料，至少要收集过去3-4年的资料，最好是过去10年的资料;分析资料，具体涉及事物在过去长时期内的变动趋势、年度或季节性变化特点、几年中的周期性变化状况以及一些不规则的变化状态，最终最关键的是要发掘事物的长期趋势;根据时间和事物变化之间的相关性来建构数学模型;利用所建立的模型推测事物未来的长期趋势并进行适当的修正。该方法最适于对事物相对稳定发展状况下的预测分析，而不太适合对那些变化无常的事物的预测。(二二)可行性分析可行性分析 一般包括技术可行性、经济可能性、政治可行性和行政可操作性等方面。所谓技术可
31、行性，主要衡量政策或规划的具体产出是否能达到预期目的。它会直接针对方案是否会正常运行，如桥梁建设是否能改善交通状况?其中一个重要的概念是效力。效力标准集中关注政策或规划是否会达到它的预期效果，这种效果是长期还是短期的、可量化还是不可量化的、充分的还是不充分的。所谓经济与财政可能性，主要关心政策规划的成本大小、产出的收益多少。包括成本收益分析，成本效能分析等等。成本效益分析以货币价值作为测量标准，目的在于分析方案的经济价值。对于公共政策项目而言，一定要注意全面的考虑成本和收益，即要考虑直接的成本与收益，间接的成本与收益，也要考虑内部成本与收益、外部成本与收益，还要考虑有形成本与收益、无形的成本与
32、收益。这里比较麻烦的是对于公共政策或者公共项目的货币化的成本容易算出，但是收益却常因不能货币化而难以比较。所谓政治可行性，主要考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策或规划的成效。涉及的政治学概念有可接受性(Acceptability)、适当性(Appropriateness)、回应性(Responsibility)、法定性(Legal).公正性(Equity)。所谓行政可操作性，主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策规划的可能性，如人员配备是否到位等。这里的主要概念涉及:权威性(Authority);制度化的责任约定(Institutional commitment);能力(Capability);组织支持(Organizational support)。最后需要说明的是，对于各种政策方案进行最后需要说明的是，对于各种政策方案进行了全面而科学的评估后，政策规划者就比较容易了全面而科学的评估后，政策规划者就比较容易进行比较和择优了，就可以根据政策目标的要求进行比较和择优了，就可以根据政策目标的要求对哪个属最佳的政策方案做出判断。对哪个属最佳的政策方案做出判断。
