1、公共管理学（第3版）第十八章 公共管理现代化：变革与发展 现代化以及追求现代性的热情，是当代最普遍和最显著的时代特征。现代化的变革与转型涉及政治、经济、社会、文化等许多方面。在诸多的现代化中，公共部门或公共管理的现代化有着十分重要的地位与作用。这是因为一个有能力、负责任、讲理性、有效率的政府始终是发展和促进其他领域现代化的基础和前提条件。从某种程度上讲，公共部门的现代化在国家建设和发展中具有优先的地位，因为国家建设和发展在最低程度需要建立一个公共权威机构来保证其有效运行，并通过其对公共事务的治理，为国家和国民提供最基本的公共产品（安全与秩序）和公共服务。目 录/CONTENTS公共管理现代化的
2、性质与动因01公共管理的创新与现代化03现代性与公共管理现代化的结构02中国政府治理改革与创新04公共管理现代化的性质与动因Part.0118.1.1理解现代化n从历史上看，广泛意义上的现代化是一个经济、政治、社会、文化等向现代类型变迁的过程。从字面上讲，现代化（modernization）是变成现代的意思。由于现代或者现代化社会是从各种不同类型传统的或者前现代社会发展而来的，现代化总是意味着从传统的或者过去的形态向现代形态的转变或者过渡，或者是制度的转型（institutional transformation）。n传统与现代是研究者为了解释上的方便而设计出来的理想型分析模式。传统与现代之间
3、并不是零和的关系。传统并不代表着落后，而现代也并非代表着进步。在传统和现代之间并不存在相互对立和排斥的状态，事实上也不存在纯粹的传统性或者纯粹的现代性。现代化只是传统在不同时空条件下的转化、适应或者创新。n现代化的过程在表现出其统一性的同时，也表现出了模式的多样性。这种多样性表现在以下几个方面：一是时间上的多样性，即在不同历史时期，现代化在其各个维度上均表现出发展模式的多样性。二是空间和国度的差异性和多样性。英国、法国、美国、德国虽然都是最早进入现代化的国家，但其确立的政府形式并不相同，美国实行的是联邦制和权力分立与制衡的体制，英国则是议会内阁制，法国是中央集权和半总统制。三是现代化发展过程的
4、多样性。在不同的现代化领域，其变革的起初领域也是不同的，法国的政治民主革命最初是从意识形态和文化领域开始的，美国的资产阶级民主革命则始于对英国殖民统治的暴力反抗。18.1.2公共管理现代化的基本特征n公共管理现代化是指为了适应公共管理内外环境的变化，公共部门有意识和有计划地推动自身结构、功能的改变，以期谋取公共管理体系与内外环境的动态平衡，从而提升政府的治理能力，增进政府效能的行为或过程。公共管理现代化具有以下几个方面的基本特征：n公共管理现代化是公共管理体系与环境相适应的过程n公共管理现代化是有计划的变革过程n公共管理现代化是系统性的变革n公共管理现代化是不断创新的过程n公共管理现代化是一个
5、长期的历程n公共管理现代化是有代价的n公共管理现代化是没有止境的18.1.3当代公共管理现代化的推动力量（1）n在当代世界，公共管理现代化已经成为一场全球性的运动，以至于有学者认为在全球范围内正在进行着一场公共管理的革命。这场革命几乎波及了发达国家、发展中国家以及不发达国家和地区，尽管变革的范围、重点、做法、策略并不完全相同。推动这场变革的力量主要来自两个方面，即公共管理外部环境的变化以及行政国家的结构性矛盾。n外部环境的变化与国家竞争力的挑战在“公共管理的环境”一章中，我们分析了当代公共管理体系环境的主要变化。无论是全球化、新技术革命、知识经济、权利革命还是风险社会，都给公共部门带来了许多新
6、的问题，需要公共部门予以有效地回应并加以解决。从宏观层面上讲，这些变化所导致的最大压力是竞争的压力。在当代世界，全球竞争的焦点已经从企业层次转到国际层次，整个社会权力的基础已从武力基础转移到“能力”基础，竞争的范围已从单纯的经济增长转移到国家治理的各个维度（包括制度、文化）。在国家竞争中，政府治理和管理的因素越来越发挥着重要作用。国家之间的竞争在很大程度上是政府治理能力之间的竞争。18.1.3当代公共管理现代化的推动力量（2）n行政国家的结构性矛盾与治理赤字n现代行政国家的结构性矛盾，在我们看来，主要表现为以下几个方面：n矛盾之一：政府职能的扩张与政府能力之间的矛盾。n矛盾之二：行政权力的膨胀
7、与控制之间的矛盾。n矛盾之三：行政国家的管制与社会创造力和活力之间的矛盾n矛盾之四：行政国家传统价值与民主治理价值之间的冲突。n矛盾之五：权力集中与分散之间的矛盾。n矛盾之六：结构和职能的分化与整合之间的矛盾。n矛盾之七：制式化与学习创新之间的矛盾。n行政国家存在诸多内在矛盾，在很大程度上降低了政府的正当性现代性与公共管理现代化的结构Part.02n现代化的过程，简单而言，是社会追求现代性的过程，在某种程度上，现代性（modernity）可以视为现代化的结果。n公共管理现代性概念的不确定性，意味着公共管理的现代性是具有开放性的，这种开放性既是公共管理现代化的前提，同时又是公共管理现代化的特性之
8、一。n关于公共管理现代性的基本特质，无论是理论界还是实务界，并没有形成一致性的观点和看法。在公共管理的历史上，理性化的科层组织一直被视为整个社会体系现代性的特质，即便如此，理性化的科层组织也一直是人们攻讦的对象。亨廷顿（Huntington,1969,93）曾经用权威的理性化、结构分化和功能专门化、政治参与三个变项说明现代政府的特质。阿尔蒙德（Almond）和鲍威尔（Powell）用自主性、分化和世俗化三个标准衡量政治和行政的发展。n从20世纪80年代起，公共治理成为公共管理领域新的典范（new paradigm），许多公共管理的实践者和理论研究者，形成了对现代化公共管理的诸多假设和原则，这些
9、假设和原则被称为优良治理（good governance）。n事实上，到今天为止，人们都是在各自意义上使用优良治理一词的，所强调的重点也是不一样的。18.2.1现代性与公共管理的现代性n对于公共管理现代化，人们有不同的认知以及衡量的标准。许多国际和地区组织对公共部门的治理都进行过评价，这些评价事实上也代表了它们对公共管理现代化程度的判断和认知。n现代化的公共管理体现了以下基本特质：n公共价值（public value）和以公民为中心n可预见性和法治（predictability and rule of law）n公开性和透明性（openness and transparency）n回应性和课责
10、（responsiveness and accountability）n反对腐败与廉洁（combating corruption and integrity）n效率和效能（efficiency and effectiveness）n上述六个方面的基本特质，比较偏重于公共管理的客观基础性制度（essential institutions），虽然没有包括所有的制度安排，但无疑是最重要的制度安排。18.2.2公共管理现代化的基本特质n从现实意义的角度看，国与国之间最重要的区别并不在于政府形式的不同，而在于政府能力的大小、强弱的不同。公共管理现代化的一个核心议题是提升政府的能力。n政府能力（gover
11、nment capacity），简单而言，就是政府影响和形塑社会，实现其意志和目标的力量。n作为政府影响和形塑社会的力量，政府能力固然与政府本身的自主性有关系，即政府依其意愿选择、制定和实施公共政策，更重要的是与政府和社会的互动有关。也就是讲，政府能力是政府与社会互动建构下的产物。从互动建构的立场出发，以下政府能力在当代社会显得十分必要和重要：n合法化能力（legitimization capacity）n合理性能力（rationality capacity）n资源汲取和创造的能力（resource extraction and creation capacity）n调控能力（steering
12、 capacity）n风险管制与社会整合的能力（risk regulating and integrating capacity）n上述五个方面的能力，并不是政府能力的全部，而是政府的基础能力，这些能力之间是相互依赖、相互影响的。18.2.3政府能力与公共管理现代化公共管理的创新与现代化Part.0318.3.1公共管理创新的性质与类型n公共管理创新，就是指公共部门创造新的观念、新的过程、新的产品、新的服务和服务提供的方式，从而促使公共部门绩效和质量的明显改善。成功的创新是一个复杂的过程，它需要投入大量的资源。事实上，也没有适用一切公共部门的创新途径和方法。公共部门的创新，依据创新的内容和创新
13、方式的不同，可划分为不同的类型：n以创新的内容划分的公共部门的创新类型n观念的创新、战略或政策的创新、服务的创新、服务提供方式的创新、行政或组织的创新、系统性创新n以创新的方式划分的公共部门的创新类型n渐进式创新、激进式创新、转换型创新18.3.2公共管理创新的特点n公共管理创新具有以下几个方面的特点：n次优选择：在开始，创新是有许多问题的，是次优的。因为一项创新是新的，通常需要一段时间去完善n试验：创新需要不断地试验。试验可以证明创新的哪些方面是可取的，哪些需要改进和终止。n风险和中断：创新是试验性的，容易失败或受到挫折，是一个充满风险的活动。其中最大的一个风险在于创新有可能中断。n变化和参
14、与：在创新的不同阶段，需要不同的方法、途径和技能。n联合和协作：创新需要联合和协作，协作在创新的每一个阶段都十分重要。n反对等级：创新需要协作，所以它是反对等级命令制的。n模糊性：对传统的报告系统而言，创新是犯难的。n环境策略：创新最主要的特征在于与环境紧密相关。n恰当性：创新并不总是恰当的反应，有时微调可能更适用，因为创新可能导致现有服务能力没有必要的中断，并不是所有的问题都需要创新性解决办法，没有组织能够持续不断地在所有领域进行创新。18.3.3公共管理创新的过程（1）n从知识管理的角度来看，任何的创新事实上都是知识生产（knowledge production）、知识应用（knowled
15、ge application）和知识扩散（knowledge diffusion）的过程。OECD在其促进公共部门的创新（Fostering Innovation in the Public Sector）报告中，将公共部门的创新视为一个生命周期（lifecycle）（见图18-1）。这一生命周期包括了六个主要阶段（OECD，2017）：n第一阶段：确认问题（identifying problems）。n第二阶段：创新观点（generating ideas）。n第三阶段：计划研发（developing proposals）。n第 四 阶 段：项 目 执 行（i m p l e m e n t
16、i n g projects）。n第五阶段：项目评估（evaluating projects）。n第六阶段：经验学习（diffusing lessons）。18.3.3公共管理创新的过程（2）n被誉为英国社会创新之父的马尔根（Geoff Mulgan）2014年将公共部门的创新划分为七个阶段，简述如下：n 第一阶段：充分理解机会和问题（better understanding opportunities and problems）。n 第二阶段：产生新观点（generating ideas）。n 第三阶段：研发和试验（proto types,pilots and experiments）。n
17、第四阶段：衡量验证创新方案的有效性。n 第五阶段：有效的执行（effective implementation）。n 第六阶段：创新的复制和扩散（replicating and scaling up）。n 第七阶段：系统的改变（system change）。18.3.4公共管理创新的问题和障碍n公共管理创新并不是一帆风顺的，在现实中往往会遭遇到许多问题和障碍。那么，是哪些问题或者因素阻碍着公共管理的创新？澳大利亚政府管理咨询委员会在其赋权变革：促进澳大利亚公共服务的创新报告中，详细列举和分析了公共部门创新在不同阶段遇到的问题和障碍。主要包括：n风险、短期的考量、领导的失当、政策和程序、效率和资
18、源、外部的反对、人员技能和人员流动、失败的创新、政府采购的要求、认同和反馈、衡量和影响、不同的雇佣环境、缺乏倡导支持、监督、政策、科层制、层级化、立法、问责、人员的抵制、不愿放弃、持续创新、确认成功的因素。n总之，阻碍创新的因素是多种多样的，在创新的不同阶段会遇到不同的问题。阻碍因素的影响力在不同的组织也不尽相同，类型相同的组织可能面临不同的阻力，这与组织的领导、文化、结构和行为方式有很大的关系。总的来看，创新的阻力主要有三大类型：一是来自公共组织内部的阻力；二是来自政治环境的阻力；三是来自社会外部环境的阻力18.3.5公共管理创新的推动n公共部门创新的关键，是提升公共部门的创新能力。影响公共
19、部门创新的因素主要是什么？OECD在公共部门创新的指令（The Innovation Imperative in the Public Sector）报告中，分析和列举了促进公共部门创新的四大领域的问题，这些问题构成了公共部门创新的环境。n人的重要性（people matter）n知识的力量（knowledge is power）n合作解决问题（working together to solve problem）n支持创新的规则和程序（rules and processes to support,not hinder）n学者博林斯（Borins,2001）在对世界上大约300个政府创新项目进行
20、了跨文化的比较研究之后，发现成功创新的基本构成要素或者基石（innovation building blocks）有如下五个：n第一，系统的方法（system approach）n第二，运用新的信息技术（use of new information technology）n第三，流程的改善（process improvement）n第四，私人部门或非营利组织的参与（involvement of private or voluntary sector）n第五，赋能社区、公民和员工。中国政府治理改革与创新Part.0418.4.1中国政府治理改革与创新的动因n从20世纪80年代起，中国政府适应社会
21、的变化，持续不断地推进政府治理体系的改革与创新，形成了具有中国特色的、不同于传统治理的新的治理典范，同时在政府治理改革与创新方面，也积累了丰富的经验，为世界贡献了政府治理改革与创新的中国智慧。概括起来，推动中国政府治理变革的契机和动因在于以下主要方面：n 意识形态和治国理政指导思想的变化n 社会主要矛盾的变化与公民对美好生活的期待n 社会主义市场经济与传统治理的困境n 全球化与国际竞争的加剧n 网络社会和知识经济的到来18.4.2中国政府治理改革与创新的主要成就n改革开放以来，中国共产党和政府以极大的自我革命和创新精神，坚定不移推动政府治理的变革，一种具有中国特色、不同于传统的、新的政府治理典
22、范正在形成和显现，中国社会的整体性进步，便是这种新治理典范绩效的最好证明。具体而言，中国政府治理创新的主要成就（或者新典范的主要特质）在于以下几个方面：n 政府治理的主导价值再确认：以人民为中心的政府治理n 发展与变革导向的政府治理：政府治理重心的转移n 市场化改革和亲市场的政府治理n 权力结构的调整与分权：协同的治理n 政府机构调整与趋向整体性的政府治理和服务n 政府开放与民主参与的政府治理n 治理方式变革与依法而治的政府治理18.4.3中国政府治理改革与创新的经验和启示n中国政府治理改革与创新的成绩是巨大的。在推进政府治理改革的过程中，既有教训，亦积累了许多成功的经验。n第一，政府治理改革
23、与创新，是中国特色社会主义制度的自我发展和不断完善，改革与发展要坚持正确的政治方向，坚持“四个自信”。n第二，思想解放与理论创新的重要性。n第三，政府改革始终倾听人民的声音，回应人民的期待，坚持问题导向，人民期待政府改什么，政府就改什么，同时要尊重人民的首创精神，吸收民间的智慧。n第四，政府改革要有整体观、系统观，要具有前瞻性。n第五，改革要有正确的方法论，既要重视顶层设计和规划的引导作用，又要大胆鼓励地方政府和基层政府的创新、探索和实践。n在任何时期、任何国度中，均不存在完美的制度，政府治理制度亦是如此，世界上唯一不变的事就是变，正如我们长大成人后不能再穿儿时的衣服一样，随着经济和社会的变化
24、，政府治理亦要不断创新和改革。本章小节n公共管理现代化是指为了适应公共管理内外环境的变化，公共部门有意识和有计划地推动自身结构、功能的改变，以期谋取公共管理体系与内外环境的动态平衡，从而提升政府治理能力，增进政府效能的行为或过程。n公共管理现代化的基本特质包括：（1）公共价值和以公民为中心；（2）可预见性和法治；（3）公开性和透明性；（4）回应性和课责；（5）反对腐败与廉洁；（6）效率和效能。n政府能力就是政府影响和形塑社会，实现其意志和目标的力量。合法化能力、合理性能力、资源汲取和创造的能力、调控能力、风险管制与社会整合的能力，在当代社会尤为必要和重要。n公共管理创新，就是指公共部门创造新的
25、观念、新的过程、新的产品、新的服务和服务提供的方式，从而促成公共部门绩效和质量的明显改善。n推动公共部门创新的关键在于：强调公共部门中人的重要性，重视知识的力量，合作解决问题，支持创新的规则和程序。n政府治理改革与创新是政府随着内外生态环境的变化，有意识地对其结构、功能、行为进行不断调整和改变，以谋取政府治理体系与环境之间的动态平衡，从而实现政府治理效能的行为或过程。n中国政府治理改革与创新的过程是中国特色社会主义制度自我发展和不断完善的过程。复 习 思 考 题1.如何理解现代化？公共管理现代化的基本特征是什么？2.作为一种全球性运动，推动当代公共管理现代化的主要力量来自哪些方面？3.当代行政国家存在哪些结构性问题与矛盾？如何调整与改革？4.如何衡量和判断公共管理的现代化？现代化的公共管理具有哪些基本特质？5.何谓政府能力？政府能力与公共管理现代化之间的内在关系及影响是什么？6.什么是公共管理创新？公共管理创新的主要类型有哪些?创新过程包括哪些关键环节或阶段？7.制约公共管理创新的主要因素有哪些？导致这些制约因素的原因是什么？8.推动公共管理创新的核心问题和关键要件是什么？为什么？9.中国政府治理改革与创新的动因是什么？有哪些成就？有哪些经验？谢谢观看2022年10月3日星期一
