1、1农村金融政策专题张乐柱 备稿2017.4专题讲义专题讲义(12)21.农村金融政策概述 1.1农村金融政策的含义 作为最重要的资本要素配置制度,作为农村货币资金运用中信用关系总和的农村金融,渗透于农村再生产全过程,对以市场经济为基础的农村经济产生重大影响。所谓农村金融政策,主要是一个国家的政府为达到促进农村经济发展、提高农民收入、改善农村金融服务的目标,针对各个不同时期而制定的行动准则,包括政策目标、政策服务对象、政策实施主体、政策实施工具、政策实施效果等。31.2农村金融政策的实施目标 (1)实施国家农业和农村经济发展政策 为促进农村经济发展、调整农村产业结构,政府常会利用等金融产品。日本
2、为推进农业机械化,农林渔业金融公库对农民购买大型农业机械给予财政补贴；70年代为解决大米过剩,对水田改旱地农民给予补助。4 美国农民家计局对农场主发放兴修水利和土地改良贷款,期限可达40年。德国农村地产抵押银行通过实施种养业特别信贷项目、青年农民特别信贷项目、村镇整治特别信贷项目、区域结构调整特别信贷项目,从而有力支持了德国农业和农村经济发展。5 (2)弥补农业及农村经济发展弱质性 由于农业的弱质性,农业自身资金积累速度缓慢,需大量外部资金投入。然而,农业资金却大量流向盈利高、回收期短的工商业部门,因为农业资金投入具有时间长、风险高、总额巨大而单笔额小特点,金融机构经营涉农贷款风险大、收益少、
3、成本高、资金周转慢等,与其盈利原则完全相背。故必须有农村金融政策的,必须提供才能使农业及农村获得持久发展。6(3)弥补市场机制缺陷 农村金融市场是农村市场经济资源配置的主要途径,由于农村金融市场的不充分竞争和金融机构本身特性,存在市场失灵,需要政府通过实施农村金融政策来校正,以实现农村社会资源配置的。农村政策金融的功能就在于修正市场失灵,满足那些不能通过金融市场得到供给的农村金融需求:一是产生于非盈利性的公共部门领域；二是属于非市场性的有效需求。这决定了农业政策金融机构存在的前提:从而使更多农村居民通过农村金融市场发展分享改革和经济增长成果,提高农村社会整体福利水平。7(4)引导涉农服务资金流
4、向 由于农业生产所具有的高风险和信息不对称、缺乏有效抵押担保、运营成本高等弊病的存在,一般商业性金融服务不愿介入其中,需要政府实施一定的政策以,调动其为农服务积极性。也需要放开农村金融市场的,以增强农村金融市场的竞争,为农村金融市场提供更有效率的服务。81.3农村金融政策的作用 (1)执行政府经济政策 农业在市场竞争中处于劣势,难以吸引投资,必要的干预和调控,以确保农业与各经济产业均衡发展。农村金融政策按政策导向行事和以社会经济效益为目标的行为,体现在投融资活动中:按政府经济政策意图从事投融资活动,特定和专门化的资金投向,高风险低收益贷款,如。农村金融政策配合政府各时期农业政策目标和意图,对支
5、持、保护农业发展和贫困地区人口脱贫致富,稳定农产品市场和农民收入、增强农业后劲等发挥巨大作用。9(2)填补资本市场空缺 农业是人类赖以生存产业,同时也是低利润产业,需要特别加以支持和保护。在金融领域,支持和保护农业农村经济发展过程,就是农村金融政策商业性金融按市场原则配置资源后所形成的资本市场空缺的过程。如农业政策性金融在农业领域的信贷活动,就是根据政府不同时期农业政策目标侧重点,达到扶持和保护农业发展的目的。在兴修水利、整治土地、加速农业机械化、促进农业增产和农业结构调整、稳定农产品价格、提高农民收入、加强人力资本投资等方面发挥了重要作用。10(3)引导其它资金流向农业和农村 农村金融政策具
6、有倡导性(或),通过直接或间接资金投放,吸引民间资金从事符合农业政策意图的贷款和投资,从而对政策扶持项目投资形成乘数效应,诱导更多资金投入。农业投资风险大.周期长.利润低,特别是农业基础设施建设、土地开发、改良与整治及其它公共设施建设,一般金融机构不愿投资,而农村微观经济主体又无力投资。农村政策性金融机构率先投资,改善投资环境,降低投资风险,从而增强其它投资者信心。一旦投资达到既定目标,农业政策性金融退出,转向新项目,开始下一轮政府资金对民间资金的诱导循环。11(4)化解低收入农民的资金短缺 一般金融机构贷款,首先考虑贷款的安全性,贫困地区和低收入农民很难得到贷款,这就需要政府金融机构予以解决
7、。20世纪70年代中期,印度政府建立地区农村银行,为贫困地区小农提供的低息贷款占其贷款总额90以上。美国农民家计局为农业工人、低收入农民提供利率为1的建房贷款。12(5)救济因灾害而造成的损失 如美国商品信贷公司的灾害补贴，对农场因受水、旱等自然灾害减产由商品信贷公司给予补贴，类似生产保险。日本农林渔业金融公库对遭受暴风雨、地震、干旱、冰雹等灾害农业经营者所需资金给予低利率中期贷款。131.4农村金融政策工具 (1)减免税收 因农村金融服务管理成本较高,金融机构在提供涉农金融服务时,会出现成本、风险、收益不对称局面。为对金融服务机构进行补偿、引导商业金融资金流向,政府采取一定激励政策,减免税收
8、是较为常见的一种政策工具。美国:对农业政策性银行有免除联邦所得税、免除债券利息的地方所得税等优惠；法国:农业信贷银行被准许实行税收减免政策；泰国:规定农业合作银行不上交税收。14（2）资金直接投入 即使不考虑农业的弱质性,农业生产较长的生产周期,涉农领域大部分产品具有公共产品性质,非竞争性和非排他性使得公地悲剧在农业及农村领域也较为突出。政府拨款提供金融服务,如日本农林渔业金融公库；政府,把经济资源引向特定用途,如美国政策性金融机构按较低利率发放的长期贷款；发放农业现代化和农村经济所需资金主要来源,如美国和欧洲有些国家财政信贷支持很大,如农民买拖拉机,一半国家补贴,一半银行长期(15年)低息贷
9、款。15 (3)信贷补贴 政府鼓励金融机构以“低于金融市场均衡利率向农户及农村中小企业提供各种低息贷款,”,这样政府只要补贴一定额度、一定期限的利息,就能引导商业资金流向,起到宏观调控作用。且由于资金以商业化方式运作,也保证了资金的安全性与使用效益。如法国金融市场利率一般为1216,而农业贷款优惠利率只有410,其利差由政府补贴,1984年法国对农业固定投资贷款贴息额达64.4亿法郎。16（4）信用担保 信用担保是融资者购买的、作为部分担保品替代的,担保者承诺当借款者违约时,愿意支付部分或全部贷款的一种金融产品。融资者具有信用能力,但缺乏抵押品和可信的信用记录,由专门机构面向社会提供制度化的保
10、证。日本农业信用基金协会通过债务担保形式,引导商业资金投入农业农村。当贷款拖欠不能如期偿还时,由政府向贷款银行支付本金和利息。17（5）有差别的存款准备金制度 商业银行存款派生能力使得存款准备金的差别将直接影响金融机构放贷能力的大小,从而影响其效益。是对涉农金融服务机构的政策扶持,以达到引导资金流向的目的。美、英、日等国央行都实行差别准备金制度,农村金融机构上缴的存款准备金比例明显低于城市商业银行。泰国央行规定对农业合作银行实行不上缴存款准备金政策。181.5政府在农村金融中的作用 (1)创造良好的外部政策环境 通过稳健的财政和货币政策减少宏观经济波动。稳定的宏观经济环境是提高农村金融服务效率
11、和降低农村金融风险的基本前提。宏观经济波动影响农村金融市场稳定；农村金融市场运行效率低下也影响宏观经济。改变对农业农村发展的歧视性政策。二元经济歧视性政策使农村地区“系统性负投资”持续存在,导致农村金融市场服务不完善与低效率。政府应采取信贷补贴、利率等政策予以补偿。19 完善农村金融法律和监管框架。应通过法律、监管和制度改革,支持农村金融市场的建立,如针对涉农贷款的成本、风险、收益不对称,抵押担保通过法律保证对抵押物担保物权的执行；放宽对担保和无担保贷款的法律限制。深化农村金融市场并促进可持续发展。对于保障农户和农村中小企业融资的可得性,金融机构的安全性、流动性与盈利性,降低农村金融市场风险,
12、都是很重要的。20 (2)政府的适当干预 政府的适当干预是指在市场机制前提下,通过目标贷款、信贷补贴、利率改革政策、适当援助(包括政策和资金支持)等手段,直接使用公共资金,以完善农村金融市场服务。应该始终以完善或促进市场运行为前提,不能代替市场;干预的预期收益必须大于干预成本。干预政策主要取决于干预目标(纠正市场失灵或减少贫困),还取决于目标客户群的特征、经济和社会发展环境、社会资本和农村金融市场现状,如较为贫困群体,微型金融服务而补贴性或低利性贷款导致寻租。212.农业信贷补贴政策 20C80N前,农业信贷补贴理论一直占主流,受其影响,各国均采取农业和农村信贷补贴政策。2.1信贷补贴政策的种
13、类 (1)支持农业产业与农村经济发展的信贷补贴政策 主要目的是考虑到促使农业与其它经济部门间协调发展,发展农村地区经济及提高农民收入。此外,发达国家或农产品出口大国为使本国农产品尽快占领国际市场,也会采取等方式对农业部门进行补贴。22Page 2223Page 2324 (2)扶贫贴息贷款v扶贫贴息贷款是通过信贷方式对贫困地区农民的一种扶持,目的是通过增强贫困地区农户信贷的可得性,增强其发展能力、提高农户收入。v与财政扶贫资金(如财政拨款、灾害救济及最低生活保障等)相比,25v中国扶贫贴息贷款主要用于国家扶贫开发重点县,支持能够带动低收入贫困人口增加收入的种养业、劳动密集型企业、农产品加工企业
14、和市场流通企业,及基础设施建设项目。v发放主体为,贷款期限以一年为主,最长不超3年；统一执行3%优惠年利率(同期年基准利率为5.31%),利差由财政贴息。26 2.2对于信贷补贴政策的评价 起到了一定作用,但该政策整体是失败的。(1)成效:一定程度上减轻借款者利息负担,增强农业信贷互助银行竞争力,扩大信贷业务,提高收益;促进农业生产增长、扩大向农村部门融资,对于贫困问题的解决也起到一定作用。(2)问题:认识误区:农村社区由于贫困而无力储蓄,融资重点主要在于提供信贷,致使对农村地区提供的储蓄服务不够且忽视了其自身储蓄能力。以低息贷款方式补贴及不良信用文化将真正贫困农民排除在外,更加减少他们获得贷
15、款的机会。27农村金融制度设计问题、经营管理不善、操作程序不健全、缺乏有效监管等,一是给某些非贫困群体造成了寻租机会;二是低成本贷款资金导致不公平竞争与对农村金融市场的垄断;三是政府对农村金融市场的准入门槛限制,阻碍以利润为导向的私人金融中介为农村提供金融服务,具有挤出效应。传统方法侧重于农业生产方面贷款,忽视农村中小企业融资服务,丧失分散风险和实现利润增长的机会。对农民借贷成本认识不清,忽视利率只占农民借款成本的一部分。具有讽刺意味的是,低利率并没有给农村借款人带来多少收益。28 专栏 实施效果不佳的信贷补贴政策 当政策性金融被视为一种补贴或者拨款而非贷款时,就必然出现较高违约率和较低还款率
16、,这进一步破坏了金融生态环境。有研究表明:非洲、中东、拉美、南亚和东南亚地区的政府信贷项目除了极少数外,其贷款拖欠率都在4095之间。而到1986年时,印度乡村发展综合项目所发放的补贴性贷款还贷率降至41。29 对于目标客户群体,这些金融机构最终客户到达率也令人失望,低利率优惠资金往往被那些乡镇社区中的有权阶层获得。正如David(1984)在总结菲律宾类似项目时指出的:“如果利率不能够反应金融中介的成本,那么财富和政治权利将取代盈利性,从而成为信贷资金配置的基础”。即甚至被称之为。30 3.农村利率政策改革 20世纪90年代中期以前,农户、农村企业、农村开发性项目贷款利率一般要比普通工商业贷
17、款利率低0.52；改革中农业贷款利率的上调一般滞后于工商业贷款利率半年至一年。20世纪90年代中期以后,尽管取消了农村优惠利率贷款,但仍要求农业银行对贫困农户和贫困地区的农村企业发放低息贷款,财政给予贴息。31 低利率、强调信贷补贴的农村金融政策后果：一方面农村金融机构积累了大量的不良资产,另一方面农村金融需求得不到满足,特别是贴息贷款不能到达贫困者手中,且回收率较低,扶贫贴息贷款还贷率仅 30%左右。实践表明:仅仅靠补贴解决不了农村金融问题。32（1）国内农村金融的利率市场化改革 随着农村金融市场和不完全竞争市场理论受到重视,农村利率市场化改革和小额信贷实践正在进行。不再严重偏向于定期储蓄存
18、款,活期与定期储蓄间利差不断缩小,有利于维护存款者尤其是活期存款者利益；33方面,法定基准利率和扶贫贴息贷款间的利差已由1989年的7.2个百分点缩小为2002年的不到3个百分点,1998年还取消了农产品贷款优惠利率;一年期存、贷款间利差的扩大,也为农村金融机构提供了更大盈利空间。人民银行也放松对利率的直接管制,在农村推行利率市场化改革:不断扩大,使农村金融机构享有自主制定利率的权限。342.对国内农村金融利率市场化改革的评价 利率市场化以农信社存款和贷款利率水平的双双提高为特点,试点农信社的存款和贷款都有相当幅度增加,支持了当地经济发展和社会进步，农信社也获得了一定的经济效益。但农村利率市场
19、化不是万能的,贷款利率上浮远不足以抵补农村金融机构的经营风险和资金成本,也不能使它们获得足够发展空间,农村金融市场的扭曲依然存在。35(1)尽管农村正规金融市场上实际贷款利率不断提高,但由于资金、经营成本及贷款损失较高,利润空间较小。据测算:沿海发达地区农信社平均8.8%以上的贷款利率才能补偿运作成本,中部地区11.5%,西部贫困地区则需要16%;考虑到农信社还需弥补历年累积亏损、坏账损失,向社员分配红利,并提取一定发展基金,实际利率应高于测算值。这个浮动范围还不足以弥补商业性机构成本和风险。36(2)挤出了其他金融机构,形成农村金融市场的垄断。19982002年,低一个百分点的再贷款利率,较
20、大利率上浮幅度,使农信社处于准垄断地位。建立在垄断基础上的自由价格决定权带来的是效率与社会福利的极大损失。如果实施差别定价,为防止信贷员寻租贷款定价权,必须建立利率管理的制约机制,增大管理成本。因此,根据客户承受能力,尽可能高的确定统一利率,不失为一种增加收入、节约成本的做法。37(3)打破农村金融市场垄断是推进利率市场化的前提。简单提高利率水平会引发逆向选择和道德风险,从而加剧农村金融机构资产质量恶化。由于农信社处于垄断地位,简单放开利率管制,还可能会出现农信社将其经营的低效率通过高利率转嫁给农户;因此，打破农村金融市场垄断与利率市场化改革是解决农村金融市场问题不可缺少的两项改革。38专栏：
21、央行官员反思农村低利率政策 2007年初,在亚洲区域与农村金融论坛上,时任央行行长助理的易纲说:很多人都希望给农民贷款的利率越低越好,但利率低了以后会产生什么情况？凡是低于市场利率的贷款(如扶贫贴息贷款)实际上普通农民很难得到。这些优惠利率贷款都被各级有权力有门路的人得到了,普通农民是很难得到的,因为贴息就是一种稀缺资源,这种分配必须靠组织系统配置这些贷款,有很多被中间环节吃掉了,所以效果并不好。39 易纲认为，真正能够达到农村普通农民的贷款恰恰是正常利率的商业贷款。这种商业贷款利率一般在7-12%,如果把利率压到2-3%,贷款肯定到不了正常农民手中,即使再高到15%,这样的贷款农民也是欢迎的,如果能够养鸡、养猪、养兔子,回报率是20-30%,完全可以覆盖利息成本。农村金融服务的才能可持续,如果压低利率,所有商业资源就不去农村了。孟加拉乡村银行贷款利率是18-20%,存款利率是8-10%,基本能够覆盖风险和成本。40Page 40谢谢大家！
