1、【内容提要内容提要】行政学，在国外一般称为公共行政学（Public Administration）、行政学、和公共管理学，在中国也称为行政管理学。行政学有自己完整的学科体系，也有独特的研究对象，被认为是探求政府科学管理社会公共事务的规律科学。它在西方国家备受关注，并得到迅速的发展，成为20世纪以来发展最快的社会科学学科之一。现阶段中国正处于全面深化改革的时期，为中国行政学的发展提供了丰富的土壤，但也对其提出了严峻的挑战。因此现阶段对行政管理学的概述、演进、及国家管理体制的进一步的了解成为必要。第一节 行政管理学概述 一、行政管理学的基本概念 二、行政管理学的学科特点 三、行政管理学与其他学科的
2、关系 第二节 行政管理的演进 一、行政管理学的兴起 二、行政管理学的发展 三、中国行政学的发展概况 第三节 国家管理的体制 一、国家公共行政管理的基础 二、国家行政管理的主体与客体 三、国家公共行政管理的主要方式一、行政管理学的基本概念一、行政管理学的基本概念（一）行政管理学的含义无论是中国还是外国，对行政的理解一般是指对国家事务的管理。但是究竟如何去准确把握行政的具体含义，从来没有形成一致。但是概括起来，主要是从政治与行政二分的角度、管理或功能的角度、三权分立的角度看行政。1.从政治与行政二分的角度看。古德诺曾明确指出：在所有的政治体制中都存在着两种主要的和基本的政府功能，即国家意志的表达功
3、能和和国家意志的执行功能，前者称之为政治，后者称之为行政。这就是所谓的政治行政二分法的行政管理理论。2.从管理或功能的角度看。这是20世纪初科学管理运动兴起之后，一部分学者将科学管理的原理原则引用到政府行政组织，从管理的角度来解释行政。从管理或功能的角度来看，学者认为一切管理都是行政，这种观点侧重于从技术的角度来看问题。如管理中包括的：计划、组织、指挥、协调、控制等，这是以美国的行政学家怀特和西蒙为代表的全新决策理论在行政中的应用。伦纳德.D.怀特是这种观点的早期代表人物。3.从三权分立的角度看行政。三权分立首先把国家的权力体系划分为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使
4、。这种观点把行政作为与立法与司法想并列的权力之一，是国家行政系统所从事的活动。行政学家魏洛比曾说：“行政乃政府行政部门所管辖的事务。”综上所述，行政可以表达为：国家的行政机关依法对国家和社会公共事务及其自身事务所进行的一系列组织和管理活动。（二）行政管理学的研究对象和方法1.行政管理学的研究对象根据行政管理学的定义：国家的行政机关依法对国家和社会公共事务及其自身事务所进行的一系列组织和管理活动。行政管理学的研究对象是国家和社会事务及其行政组织自身的管理问题。总的来讲行政管理的主体是行政机关，而行政机关是国家权力机关的执行机关，它依法享有国家权力机关授予的行政权力。行政管理的客体是国家事务、社会
5、公共事务和行政机关内部事务。2.行政学的研究方法研究方法能够为人们提供一种独立探索的途径和解决问题的视角，方法不仅贯穿研究的始终而且还可以直接指导、丰富和发展理论体系。一般来讲，作为一门社会科学学科，行政学可以采用的研究方法主要有：（1）历史分析法。（2）比较分析法。（3）定量分析法。（4）实证分析法。（5）案例分析法。（6）行为科学研究法。二、行政管理学的学科特点二、行政管理学的学科特点每个学科都有其自身的学科特点，行政学作为独立的一门学科，也有其自己的学科特点。归纳起来主要有以下几点：（一）公共性与行政性相统一（二）综合性和独立性相统一（三）应用性与系统性相统一（四）法制性与革新性相统一三
6、、行政管理学与其他学科的关系三、行政管理学与其他学科的关系行政管理学本身具有综合性和独立性的特征，是一门交叉性、边缘性学科，它同其他的学科都有密切的联系。我们在研究他们之间的关系时，既要看到他们之间的相关性，又要看到他们之间的区别。这样才能更好的把握行政管理学的特点。（一）行政管理学与政治学的关系（二）行政管理学与企业管理学的关系（三）行政管理学与行政法学的关系（四）公共行政学与社会学的关系一、行政管理学的兴起一、行政管理学的兴起行政管理学作为一门独立的学科，产生于19世纪末20世纪初。“行政学”一词，由德国学者史坦因（Lorenz Van Stein）首次提出，他于1865至1868年发表七
7、卷本的行政学著作，但当时所谓的行政学主要是指行政法而言。行政学作为一门独立的学科，最早出现在美国。1887年威尔逊在政治学季刊上发表了“行政之研究”一文，第一次明确提出应把行政管理当做一门独立学科来研究。在这一阶段一般称为行政管理学形成的时期。主要代表人物是T.W.威尔逊和F.J古德诺。而后，行政学作为一门独立的学科出现，一般以怀特和魏劳毕的两本大教科书为标志。他们于1926年和1927年分别出版行政学导论和公共行政原理，对行政学内容进行了系统的研究和阐述，从而形成了行政学理论体系。1930年，国际行政科学学会在马德里成立，行政学引起了世界各国的普遍重视。行政学的产生和发展并非偶然，而是有着深
8、厚的历史原因和理论渊源。（一）行政学产生的历史原因1.西方资本主义国家行政职权的扩展对行政学的研究提出要求2.科学管理运动的兴起（二）行政学产生的理论渊源第一，西方近代政治学说，尤其是国家学说。第二，官房学说的发展。第三，普鲁士的任官制度和英国的文官制度。第四，行政法学的兴起。二、行政管理学的发展二、行政管理学的发展（一）三阶段说三阶段说大致是将公共行政学的发展分为三个发展阶段：1.传统理论时期（19世纪末至20世纪30年代）（1）以泰勒为代表的科学管理学派（2）以韦伯为代表的官僚模型学派（3）以法约尔为代表的行政管理学派（4）以怀特、魏劳毕为代表的理论行政学派这一时期的理论特点主要有：（1）
9、把公共行政局限于与政治截然不同的“中立性”的行政领域，主要是执行政策而不是制定政策的领域。（2）行政与政治分离后的行政学比较关注组织结构、科学管理和组织效率等问题。这一时期行政学的研究其中效率取向的价值观受到了泰勒等人为代表的科学管理学派以及韦伯为代表的官僚制理论的巨大的影响。他们各自的特征也在早期的行政学中打下了深深的印记。因此这一阶段的行政学理论又被称为科学管理阶段。（3）行政从政治中分离出来了，为行政学的发展奠定了一定的基础。行政主要关注的焦点在于组织的效率等问题。作为公共权力的合法行使者，政府及其职员需要依仗专业化管理所必需的知识和技术权威，以便能为社会提供更多更好的服务。2行为科学行
10、政研究时期（20世纪30年代-20世纪60年代）（1）霍桑实验学派（2）动态平衡学派（3）决策理论学派（4）需要层次理论学派3.系统理论时期（20世纪60年代20世纪70年代）（1）社会系统理论（2）开放系统理论（3）生态理论（4）权变理论三、中国行政学的发展概况三、中国行政学的发展概况十一届三中全会以来，经过了拨乱反正，纠正“左”的错误，为政治学、法学、社会学以及行政学的恢复和繁荣创造了良好的政治条件。1982年-1984年我国的行政改革过程中也暴露出缺乏系统的科学的行政管理理论做指导而导致的问题。这给恢复和发展行政管理学创造了充分条件。1984年8月，由国务院办公厅和劳动人事部联合发起召开
11、全国性的行政管理研讨会，论证了开展行政学研究的必要性，一些大学开始设置行政管理专业或开设行政管理学课程。截止2008年，全国已有321所大学开设了行政管理学专业。一、国家公共行政管理的基础一、国家公共行政管理的基础在现代民主宪政社会中,国家公共行政管理的基础由两大部分构成：其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。没有这种合法认定和授予的职能，政府就变成了无本之木、无缘之水，国家公共行政管理事实上将无从谈起。其二，政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共权力。首先，公共行政权力是一种权力。其次，公共行政权力是一种公共权力。再次，公共行政权力是一种政治权力。二、国家
12、行政管理的主体与客体二、国家行政管理的主体与客体（一）国家公共行政管理的主体国家公共行政管理的主体又可以分为四种：1.政府，包括中央政府和地方政府。2.政府行政机关。3.行政首长。（1）政府首脑。（2）政府首脑以下的高级政务类行政首长。（3）政务首长以下的各级常务首长。（4）由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员，主要是指主持认识行政事项的少数首长。4.政府普通公务员。（二）国家公共行政管理的客体国家公共行政管理的客体大致可以分为以下六类：1.经济性组织，包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以赢利为目的的组织。2.社会性组织，包括教会、社区团体、群众团体等一切以非赢利为目的的组织。3.
13、政治性组织，包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。4.教科文组织，包括学校、科学研究单位和各种文化团体。5.新闻性组织，包括报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。6.公民，是政府公共行政管理的最大量的行为对象。三、国家公共行政管理的主要方式三、国家公共行政管理的主要方式从世界各国政府公共行政管理实践情况看，常见的国家公共行政管理的方式主要有以下各种：（一）行政立法、行政司法、行政管理法规。（二）行政决策、行政决定、行政政策。（三）行政领导、行政指导、行政引导。（四）行政规划、行政计划、行政预算。（五）行政协调、行政沟通、行政平衡。（六）行政干预、行政检查、行政制裁。（七）行政扶助、行政救济、行政服务。
