1、【内容提要】权力与领导一直是相伴相生的两个概念。在公共行政中，行政权力是政府履行职责的手段和依托，是国家机器得以运转的基本保障。而如何通过命令、指挥等手段有效配置行政权力、推进政治政策、实现政治目标则是行政领导需要解决的问题。在经济社会快速发展、利益诉求日趋多元、社会管理不断创新的背景下，传统的行政权力配置与运行的理论与制度日益凸显其局限性与滞后性。本章主要围绕着行政权力和领导的关系，在厘清二者概念的同时，分析了行政权力的配置、行使和规范与行政领导的授权、领导者的素质和领导力提升之间的联系，最后结合当前的关注焦点“官员个性化施政”问题探讨了如何在建立合理的权力制约机制的基础上，实现权力与责任的
2、对等，最大限度地发挥行政领导的作用。第十章 行政权力与领导第一节 行政权力与领导概述一、权力的基本内涵二、领导的基本内涵三、行政权力与领导的关系第二节 行政权力与领导的结构与过程一、行政领导的结构二、行政领导的过程第三节 行政权力配置与领导授权一、行政权力配置方式和途径二、行政分权与领导授权三、从行政分权的角度推进权力配置合理化第四节 行政权力行使与领导者素质一、行政领导者的素质结构二、行政领导者素质与行政权力的行使三、提升行政领导素质的途径第五节 行政权力制约与领导力提升一、行政权力制约机制概述二、建立行政权力制约机制的内在逻辑三、在提升领导力的基础上规范行政权力一、权力的基本内涵权力与行政
3、权力拉斯韦尔和卡普兰则承认权力的意向性，不承认权力的偶发性，他们写道：“权力是施加影响的一个特例，是借助于因不遵从所欲政策，予以严厉剥夺，从而影响他人政策的过程。”现代行政权力一般指国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而根据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。（二）行政权力的来源强力说 权力神授说 天赋人权论 历史唯物主义的权力民授论（三）行政权力的作用行政管理的根本目的在于引导社会良性运行,经济稳定发展，国家政权稳定。二、领导的基本内涵（一）领导的含义我们把领导定义为通过行使权力对组织或组织内成员的控制，从而达成目标的活动。（二）行政领导的地位与特征1、权威性。2、统一性。3、
4、服务性 （三）行政领导的职能1、决策职能2、组织职能3、协调职能 4、监督与控制职能三、行政权力与领导的关系（一）行政权力是实现政行政领导的基础条件和关键1、行政权力影响着行政领导的方式。2、行政权力影响着行政领导的效能。（二）行政权力对行政领导的双刃剑效应1、行政权力配置不合理不科学，行政领导就无法实现。2、行政权力的恶性膨胀对行政领导效能的损害在现代社会日益显现出来。一、行政领导的结构 行政领导活动开展的结构可以分为两种：正式结构和非正式结构。（一）正式结构科层制具有以下特点：1、内部分工，且每一成员的权力和责任都有明确规定2、职位分等，下级接受上级指挥3、组织成员都具备各专业技术资格而被
5、选中4、管理人员是专职的公职人员，而不是该企业的所有者5、组织内部有严格的规定、纪律、并毫无例外地普遍适用6、组织内部排除私人感情，成员间关系只是工作关系。（二）非正式结构在行政组织内也存在着正式的领导者和非正式的领导者，其原因在于：1、对于正式的领导者来说，其领导活动并不是仅仅依赖正式结构就能实现的。2、发生在一个组织中的领导活动也并不全是由正式的领导所完成的。上文谈到，在正式组织中常有非正式组织的存在，非正式组织的领导者有时会比组织正式的领导者更具有权威。（三）正式领导者与非正式领导者在现实工作中，正式领导者与非正式领导者既有冲突的一面又有合作的一面。成功的领导者应当谋求正式领导与非正式领
6、导的融合。首先，应当挖掘非正式组织的建设性作用，将其凝聚性力量纳入到组织运作和开发能量这一轨道上来。其次，应当注意协调正式领导者与非正式领导者的关系，也就是正式领导者对非正式领导者给予足够重视，对于一些德才兼备的非正式领导者应注意将其吸纳到正式组织中。再次，改善正式领导，培养开明作风，注意在追求组织目标的同时关注组织成员的需求，消除潜伏在体制中的对抗因素。最后，在必要的情况下，对于那些妨碍正式组织目标的达成的非正式领导者加以取代，从而促成整个非正式组织的瓦解，或改变非正式组织的影响，使其向着正式组织的方向转化。二、行政领导的过程（一）科学化过程具体体现在以下两个方面：1、领导者的决策必须按照科
7、学的原则进行。2、领导对于整个组织活动的控制以及对下属的监督、考核必须纳入到科学的规范体系中才能确保组织目标的顺利实现。（二）艺术化过程领导工作是一门科学,也是一门艺术。所谓艺术化过程，是指行政领导活动仅仅依靠科学的原则和程序并不能最终实现组织的目标，而必须辅之以各种有效的激励机制，才能将组织的目标转化为个体的目标，使其为整个组织主动贡献自己的才智。关于领导艺术,毛泽东指出:“领导人依照每一具体地区的历史条件和环境条件,统筹全局,正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序,并把这种决定坚持贯彻下去,务必得到一定的结果,这是一种领导艺术。”领导艺术的主要表现形式有以下几种：1、运筹艺术2、沟通艺术3
8、、协调艺术 （三）科学化与艺术化过程的关系一、行政权力配置方式和途径（一）对行政权力配置的认识行政权力的配置包含两层基本涵义:一是行政权力的分配，二是行政权力的行使。（二）行政权力的配置方式 1、行政权力的横向配置 2、行政权力的纵向配置（三）行政权力配置的途径行政权力的分配主要是通过逐级授权的途径实现的。所谓行政授权，就是较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。二、行政分权与领导授权（一）行政分权的涵义 1、行政分权是一种行政组织体制类型 2、行政分权是行政领导方式的重要内容（二）分权与授权的区别1、权力来源的不同 2、权
9、力性质的不同（三）行政授权的理论依据1、领导替代理论2、自我领导理论三、从行政分权的角度推进权力配置合理化三、从行政分权的角度推进权力配置合理化 （一）我国行政机关权力配置存在的问题1、条块分割，权责不清2、权力集中，易生腐败3、分权不明，职责交叉4、针对性差，效率低下5、法治薄弱，监管失范（二）解决行政部门权力配置问题的对策 1、做好权力下放的制度设计2、做好权力和职责的划分3、进一步健全权力制约和监督体系一、行政领导者的素质结构（一）领导者素质的涵义行政领导者的素质不同于员工素质,是指构成行政领导者在先天禀赋、个性的基础上通过后天的学习和实践所获得的能力、品德等的总和，是行政领导者承担一定
10、行政领导职务所必须具备的基本条件。（二）行政领导者素质的研究概述 1、领导特质理论2、领导形态学理论3、权变理论（三）行政领导者素质的构成综合国内外的结构划分，行政领导者主要需要以下四种素质：1、思想政治素质 所谓思想政治素质,是指人们从事社会政治活动所必需的基本条件和基本品质,它是一个人的政治思想、政治方向、政治立场、政治观念、政治态度、政治信仰的综合表现。2、知识素质 知识素质是指领导做好本职工作所必须具备的基础知识与专业知识。领导者应当具有合理的知识结构，应当掌握包括领导管理的一般原理、方法及领导心理学、管理心理学、行政管理学等知识，掌握必要的领导方法和艺术的知识，创造性地做好领导工作。
11、3、身心素质 身体素质对人的心理健康和人格行为也具有一定的影响。领导者身体的基本情况,一般包括体质、能、体型等。一般来说,领导者应体格健壮,思维敏捷,精力充沛,耐力和生理适应力强,能够较好地完成上级交给的各项工作任务。4、能力素质 能力素质是领导者素质的核心。能力是一个人的知识智慧在工作中的综合体现,即完成一定活动的本领。领导的实践活动包含的内容、涉及的领域和实施的方式等都非常广泛、复杂,以至于领导者必须掌握多方面的能力才能满足管理需要。二、行政领导者素质与行政权力的行使二、行政领导者素质与行政权力的行使（一）行政领导者素质与行政权力行使方向的关系领导者坚定的政治立场和高尚的思想品德决定了行政
12、权力行使方向的正确性。主要表现在：1、行政领导者素质能够影响国家和民族的走向 2、行政领导者素质是维护广大人民的根本利益的重要保证 （二）行政领导者素质与行政权力行使方式的关系 1、行政领导者的知识技能素质与权力行使 2、行政领导者的道德素质与权力行使3、行政领导者的身心素质与权力行使（三）行政领导者素质与行政权力行使效果的关系三、提升行政领导素质的途径 （一）时代对行政领导者的新要求1、行政领导者要有正确的政治方向和为人民服务的思想素质2、行政领导者要有超前的国际化视野3、行政领导者要有勇于挑战和改革创新的精神4、行政领导者要有拒腐防变和抵御风险的能力国外提升行政领导者素质的经验借鉴1、具有
13、前瞻性的眼光2、树立终身学习的理念3、建立严格合理的领导素质考评制度（三）现代行政领导者素质的提高途径 借鉴国外经验，结合本国国情，适应时代挑战，应有以下几个行政领导素质的提高途径：1认真学习,增加动力2.加强领导干部的实践锻炼3、建立和健全对领导者的培养和培训制度一、行政权力制约机制概述一、行政权力制约机制概述行政权力制约机制的涵义和分类行政权力制约机制也就是权力对权力的制约。而权力对权力的制约主要分为权力之间的相互制约和权力系统内部的制约两方面。1、权力之间的相互制约2、权力部门内部的相互控制 （二）行政权力制约的意义1、防止行政腐败。2、防止行政非法侵害公民权利。3、防止行政违法越权失职
14、行为。（三）中外权力制约的思想研究1、我国古代的权力制约思想2、近现代西方的权力制约思想3、邓小平的权力制约思想二、建立行政权力制约机制的内在逻辑建立行政权力制约机制的政治逻辑1、权力的性质的角度2、权力自由裁量的角度 （二）建立行政权力制约机制的经济逻辑1、公共权力因私人利益的存在天生具有异化的基因 2、委托代理关系存在失灵的问题 3、公共权力运行的巨大成本表现三、在提升领导力的基础上规范行政权力 （一）行政领导力的界定1、行政领导力的界定领导权力并不仅是由领导者的职位权力构成的,它至少还应包括个人权力、下属员工的忠诚度以及组织的文化等,而行政领导力就是由这几种因素综合起来而在公共权力实际运行过程中所形成的一种权威和影响力,它既包括领导者对被领导者所施加的控制力、引导力和影响力,还应包括被领导者对领导者的回应性和认同性。2、行政领导力的构成要素 行政领导力主要包括权力因素和非权力因素。（二）我国转型期间权力行使出现的一些问题传统惯性与现代国家的冲突权力异化现象时有发生（三）在领导力提升的基础上实现政府权力运行的制约 为了一方面树立行政领导者的合法性权威，一方面防止权力异化现象的出现，应该做到以下三点：1、建立合理的行政权力制约机制。2、利用大众传媒对政府官员的行为进行监督制约。3、提高公民的民主参与意识。
