1、第3课 古代政治制度的成熟 自秦始皇建立大一统中央集权国家以来，政治制度不断成熟，在官制、法制、科举选官制度等方面都有重要建树，形成中国古代政治制度的一些突出特点。三省六部制的确立及其演变自秦以后，中国出现了以皇权为核心的政治体制：皇帝位于权力金字塔的顶端，任命各级官员处理全国政务，从而建立起较完备的中枢权力体系。随着皇权的不断加强，中枢权力体系的组成也不断发生变化。秦代的丞相作为中枢机构中的最高行政长官，位高权重。到汉武帝时，则用一些亲信侍从如尚书、常侍等组成宫中的决策班子，称为“中朝”，与之制衡。到东汉时期逐渐形成了尚书台，取代了三公的权力。魏晋南北朝时，尚书台改称尚书省，又新设立了中书省
2、和门下省，但各自的职掌和权力分配还未定型，也尚未正式构成中枢权力机构的组成部分。隋唐时期，在中央实行三省六部制。三省是中书省(隋称内史省)、门下省、尚书省的合称，三省的长官都是宰相。尚书省下设六部，分别负责贯彻各种政令，处理日常事务。三省之间既相互牵制，又互为补充，分工明确，提高了办事效率。同时，完整的相权被分割，避免了权臣独揽大权，有利于加强皇权。宰相是泛称，包括权力、地位相当于丞相但称谓不同的其他官员，而丞相是正式的官称。到了宋朝，三省长官基本不参与政事，又另外设置“中书门下”，作为宰相办公机构，其长官为宰相，但相权已被分割：军政归枢密院掌管；财政则归度支、盐铁、户部三司掌管，三司的长官三
3、司使又称为“计相”；宰相只保留行政权。枢密院始设于中唐时期，宋太祖沿袭此制，以分割宰相的掌兵之权。当时，赵普为相，与枢密使李崇矩相交甚好。李以其女嫁赵之子，太祖知道后非常不满。李与赵一起上朝，同处等候奏事，太祖也令二人互相隔开。 元朝建立后，废除三省，实行一省制，只设中书省。中书省的长官为左、右丞相和平章政事，是元代的宰相。六部也归人中书省。元初本拟采用三省制。侍御史高鸣进谏，认为三省的行政效率不如一省。他说：“方今天下大于古，而事益繁，取决一省，犹曰有壅，况三省乎!”元世祖采纳了高呜的建议，以中书省代替三省。 三省六部制的确立标志着中国古代政治体制发生了深刻变化，决策、审议、执行权力的分解，
4、既明确了行政分工，又使三省相互牵制，对后世的国家体制产生了深远影响。选官制度 秦汉统治者认识到，在官僚制度确立的同时，必须建立一套相应的选官用人制度，以补充官僚队伍，保证这个队伍的素质和水平。战国时期已经开始用立军功便授官爵的制度替代西周以来贵族世袭的“世卿世禄”制，秦和汉初基本沿袭。到汉武帝时期，军功爵制度不再适应和平年代的需要，就实行了察举制和征辟制。前者是让各郡国每年向国家推荐人才，后者是中央和地方官府向社会征聘人才。这在一定程度上满足了官僚队伍的需要，但容易任人唯亲，荐举人和被荐人也容易形成小集团。东汉末年开始，朝廷采用由地方名人将本地士人按才能分别评定为九等(品)、朝廷再按等任命的人
5、才选拔制度。但这一制度逐渐出现很多弊病，世家大族日益把持选官大权，出现“累世公卿”的现象。魏晋南北朝时期，家世门第的高低日益成为选官的标准，以致出现“上品无寒门，下品无势族”的局面。靠门第世袭为官的士族日益腐败，缺乏行政能力，到南朝时已经走向末路。 隋朝统一之后，由于士族没落，依据门第选官的制度已不适应政治和社会的需要，隋文帝便规定每州每年贡士三人，后又分设各种不同科目推举人才，特别是隋炀帝时设进士科，以试策取士。分科举人就是科举制的来历。 科举制到唐代日臻完善，成为中央统一分科、定期举行的考试选官制度。科举制的创立为不具有贵族身份的士人提供了参政的机会，不仅扩大了统治的社会基础，也促进了官僚
6、体制的进一步成熟，为官僚队伍提供了源源不断的高素质人才，成为中华帝国长期保持繁荣的制度保障之一。 在唐代，每年十一月，中央官学与州县官府分别推举学生进京赴考。在定期举行的考试中有许多科目，最为人重视的是进士与明经两科，前者考时务策和诗赋、文章，后者考时务策和经义；前者难，后者易，故有“三十老明经，五十少进士”的说法。但进士及第后容易升迁，所以更受时人青昧。宋代因“重文轻武”，更为重视科举考试，以致选官过冗过滥。到明清时期，科举制的八股取士方式更成为束缚人们思想的工具。监察与谏议官僚制度的确立和维系对于国家机器的运转起了至关重要的作用，但保证这支队伍的廉洁和效率也同样重要。因此，从秦汉时期开始，
7、官员监察制度便确立起来，成为中华帝国政治体制建设的重要方面。秦朝“三公”之一的御史大夫就掌管监察，汉代则专设御史府，长官即为御史大夫，负责监察和弹劾百官。汉武帝为监督郡国长官而专门设立十三州刺史，成为地方的专职监察官员，而这些刺史就统属于御史府。这项在中央和地方设立监察制度的原则，一直为后世沿袭。 除了对官员的监督外，还需要有制度来对皇帝的言行和决策进行监督，这就是谏议制度。隋唐时期正式确立了三省六部制，其中门下省就负责谏议和封驳，不仅有权对宰相作出的决策提出异议，也可以对皇帝的做法提出不同意见。到宋代还出现了独立的谏官机构谏院。 唐宣宗认为大将李燧德才兼备，任命他为岭南节度使。在皇帝任命诏书
8、已经发下后，门下省给事中萧放认为这个任命不合适。唐宣宗这时正在欣赏乐曲，听了理由后，觉得这个任命的确不当，叫别人去追回任命已来不及，便当场叫一个伶人骑快马去追回诏书。 明清时期监察制度达到顶峰，但专门的谏议机构已经没有了，这与皇权的高度加强是一致的。在中央，既设有都察院，设立监察御史，分道对地方官员实行监督，又设有六科给事中，与六部相对应，进行业务监督，合称“科道”。在地方，省级机构还专门设有负责司法、监察的按察使司。 中国古代的监察、谏议制度并不能从根本上约束皇帝的无上权力，也不能杜绝官僚队伍中的腐败和低效现象。但它作为一种常设的政治制度，在整顿吏治，打击地方割据势力，维护中央集权，谏正皇帝
9、过失，防止决策失误等方面还是发挥了重要作用的。孙中山先生建立民国时倡导“五权分立”，他说：“我所说的五权并非我杜撰的，就是将三权再分弹劾及考试两权。” “考试权，原来是中国一个很好的制度说到弹劾权，在中国君主时代，有专管弹劾的官，像唐朝谏议大夫和清朝御史之类，就是遇到了君主有过，也可冒死直谏。这种御史都是梗直得很，风骨凛然。由此可见中国从前的考试权和弹劾权都是很好的制度，宪法里头是决不可少的。”刊、中山先生的态度和政治实践说明了这两种制度的历史价值。 以三省六部制为代表的中央行政体制、以科举制为代表的选官用人制度、维护官僚队伍廉洁高效的监察制度，是中国古代政治制度高度成熟的体现。这既是大一统中
10、央集权国家发展的需要，非此不足以进行有效的控制和管理，又反映了社会结构的变化，不断吸纳新生力量，保持统治基础的稳固。这两个方面，正是汉唐以来政治制度的基本特点。知识链按中国古代地方行政制度 中国古代中央对地方进行分级管理。废除分封制之后，以中央对地方统属关系构成的行政组织形式，一般称为“郡县制”。在不同历史时期，地方行政机构的组成层次或为郡县或州县两级制，或为州郡县或路府(州)县、道府(州)县三级制，或为省路府(州)县、省道府(州)县(州) 四级制，构成了从上到下由中央层层控制的严密的地方统治机构。分割地方权力，使其各有所主，相互制约，是朝廷在地方设官的指导思想。通常规定地方行政、军政、财政、
11、监察诸权分立，长官各设正、副，彼此制约。除主要长官负责制以外，其下还按中央政府组织部门的分工，设有相应的官署机构，在主要长官的指挥下，分工办理各项事务。对主要长官规定任期年限并须籍贯回避。唐代宰相职位的变迁（转）宰相概念的提出事实上，搜遍中国2000多年的历史，除了在辽代以外，从来没有任何一个朝代用“宰相”作为官员的正式官位或职务。一直以来宰相只是一个习惯用语，用来指那些辅佐皇帝行使权力，处理国家政务的主要官员。这里最重要的两个字就是处理“政务”。比如六部九寺制度下，各部的尚书侍郎虽然参与国家政策的制定和重大事件的谋划，但他们同样要担负本部的事务性工作，比如日常事务的处理和各种文书的检阅批复，
12、这种官员被成为事务官。而宰相不同，除了他们本身的职务以外，他们被皇帝授权参与到国家大事的决策中，经济军事祭祀文化，诸如此类，而这些事务的决策往往是超出那些事务性官员的本身职权范围的，我们可以称之为议政权。而同时，作为百官之首的宰相，同时又监督百官的职责和权力，他们有权力提出废黜、奖赏、调动任用官员等多项权力。议政权和监督执行权构成了宰相的最重要的基础。为什么这么说，而不把宰相简单的定义为总揽朝政的那个人，是从中国政治的现实出发的，的确历史上很多以权臣面目出现的那些“丞相”或者“录尚书事”或者尚书令，往往一人就可以完全操持国政，但是这并不是宰相制度最常见的长生态，而几乎可以视为某种程度上相权对皇
13、权的变态剥夺，或者说相权变相的成为了另一种意义上的皇权。从这种意义上来说，唐宋两朝的宰相是比较有典型意义的，特别是在唐代，发展出了一套给低级官员（四品到五品）加“同中书门下平章事”或者“同中书门下三品”而行使宰相权责的所谓低阶宰相，从而使以上所说的那种，“一人之上万人之下”的宰相定义不再适合。从尚书令到“同中书门下三品”众所周知，唐代草建初期，大部分继承了隋朝的制度，并初步建立起了三省六部制度。在魏晋南北朝时代，个人开府的三公逐渐淡出而成为荣衔，基本上形成了以尚书省长官为宰相的制度，而同时在内廷形成了中书和门下两省作为皇权的咨询和审查机构，帮助皇帝行使权力。随着隋朝开始，中书和门下两省移出皇城
14、，在摸索和完善的过程中，终于在唐初形成了较为完善的三省制过程，这也就是大家所熟悉的“中书省负责起草诏令，门下省负责审核，尚书省负责执行”。但事实上，这样的过程是逐渐形成的，在开始的时候，由于六部其实是尚书省的属部，事实上尚书省和尚书省长官仍然是事无不总的真宰相，而中书省和门下省长官并没有起到一直这种权利的作用。在太宗朝开始，因为尚书令因为官高不授于人，这时尚书省就以左右尚书仆射为省长官，所以尚书省左右长官就获得了法律地位上的宰相的身份。而同时，作为中书省长官的中书令和作为门下省长官的侍中同样作为事宰相的身份。同时皇帝为宰相专门设置了政事堂作为宰相议政和处理事务的专用场所。在这里就要谈到第一个宰
15、相的称呼，就是“同中书门下三品”的来历（武周时改称为“同凤阁鸾台三品）。早年虽然说左右仆射和中书令侍中都是宰相，但是从官位上来说，尚书左右仆射事从二品的高官，而侍中和中书令都只是正三品。早年侍中和中书令在朝官的排列甚至在尚书六部尚书之后。即使到中唐以后开始作为宰相只为的中书侍郎和门下侍郎一开始的排列也在六部尚书之后。所以和后来给低阶官员加“同中书门下三品”以提高官位不同，“同中书门下三品”的目的正是提高侍中和中书令的身份使他们和获得和尚书左右仆射相同的地位。贞观十七年(643)，李积为太子詹事同中书门下三品，是此号第一次出现。其后，以此衔为参政标志，虽本官品级高于三品者也要加此衔才得为宰相。“
16、同三品”一衔，高宗、武后、中宗时期使用最多，玄宗时已逐渐减少。肃宗至德二载(757)李麟为同中书门下三品是此衔最后一次授任。侍中与中书令随着三省制度的变迁，宰相地位实际是随着三省地位的变动而变动的。由于门下省拥有三省中最重要的批驳封还奏折和诏令的权力，而且早期的政事堂都是设在门下省内，而且随着左右仆射逐渐成为奖赏功勋老臣的荣誉性官位，不再管理省务也逐渐退出宰相的行列，尚书省长官逐渐落在官位较低的尚书左右丞上。所以逐渐在唐朝前期形成了以门下省为核心的三省的运作体制。这种变迁最终导致的结果是中书省和门下省长官的首相地位的最终确立。龙朔二年四月四日。改侍中为东台左相，中书令为西台右相。天宝元年二月二
17、十日。又分别改为左相和右相，也就是确认了两者左右丞相的身份。尚书仆射的相权自贞观末年即已开始削弱，到玄宗时，已完全被排除于宰相行列之外。中书令地位的提高唐代中期宰相制度最大的变化就是促成了中书令作为首相地位的确立。而产生这个结果，又是由以下三方面组成的。其一是裴炎移政事堂于中书省。其二，是开元十一年，中书令张说改政事堂为中书门下，并置中书门下之印。其三则是姚崇、李林甫和杨国忠数代权臣以中书令长期操控国政。公元683年，高宗去世，裴炎以侍中升迁为中书令，并将原来设在门下省的政事堂转移到中书省，从而使中书令开始在政事堂中处于主导的地位。政事堂迁移事件，使唐代政治体制发生重大变化的一个标志。门下省在
18、三省中的枢纽地位开始丧失。中书省职权开始由以前掌握军国之政令变为参议表章，于是逐渐由出令机关转变为政务裁决机关。武则天执政之后，中书令以其在政事堂执笔的实际首相地位，在权力格局中的优势更为明显，从而成为核心的宰相。自裴炎以后，从侍中升迁成为中书令成为一个普遍模式，三省长官的平等和互相制约的格局被打破。张说改政事堂为中书门下，则代表了政事堂逐渐摆脱了过去的那种仅仅代表宰相和议的场所的概念，而逐渐成为制度上的宰相的最高权力决策机构，从而形成了凌驾于三省之上的新的最高政务机关，这种体制而恰恰是建立在中书省的体制上的。大多数的中书省属官都成为了中书门下的堂后官，这也是在中书门下中书令的权力较大的一个直
19、接原因。其三则是玄宗朝各个权臣一直以中书令掌控国政。从开元早期的姚崇，到开元晚期的张九龄，再到天宝年间的李林甫和杨国忠，逐渐从制度上形成了一套，以中书令作为中央政府核心的运作体制。三省制度在玄宗朝出现了巨大的变革。当然这种变革只是过渡性的，真正改变了这个国家的历史进程的，还是那场内战安史之乱。安史之乱对宰相制度的影响安史之乱的爆发，给唐帝国带来了一系列的全国规模的战争，也为统治带来的严重的新问题。为了适应新的体制下的政治，中唐以后，唐朝中央政府逐渐形成了一套以使职体制运作的中央体制。特别是在事关战争的财政方面。而在形成使职行政体制的过程中，不免对过去的三省六部制度和过去的宰相体制产生了巨大的冲
20、击。经过战争冲击的尚书六部体制，其原本整齐划一的格局被打乱，尚书省部门机构被废止。战争带来的财政问题和军事问题使户部和兵部的重要性逐渐体现出来。再加上掌握官员考核的吏部诸司，而其他的二十多个司，比如司门都官屯田主客水部，大多废弃无事。尚书省的诸官逐渐成为新的使职制度下，官员的寄禄官而已。即使是六部重要的部门，也常常以他官判省事，而不再以本官处理事务。尽管安史之乱结束后的代宗朝和德宗朝都采取过回复尚书省地位的努力，但是尚书省体制不再适应于一个对大多数国土失去控制，必须艰苦求存的一个新的中央政府的要求。仍旧再缓慢的衰弱中逐渐被历史淘汰。同中书门下平章事回到宰相本身。随着宰相制度的发展和现实政治的需
21、要，从中唐开始，出现了大量的以低阶官员出任宰相的现象，比如皇帝会委任中书舍人，给事中，或者御史中丞等中低阶关于出任宰相。这时，就出现了另一个，带有使职色彩的宰相称呼“同中书门下平章事”。当然这个称呼的产生远早于这个时代，只是到这里开始才成为宰相的固定称谓，而且“同中书门下平章事”作为宰相的名称，一直使用到北宋元丰改制，所以就放在文章的最后一部分来写。安史之乱以后，宰相名号又有了变化。由于代宗大历十二年（公元777年）升中书令和门下侍中为正二品，所以就废除了“同中书门下三品”的职衔。“平章”意为评议辨别，引申为断决处理。受此衔者，即有在中书门下处理政事的职责。史载贞观四年，戴胄以民部尚书同平章国
22、计；八年，左仆射李靖以疾辞位，诏令其病稍痊愈，三两日一至中书门下平章政事。这都是此衔出现的早期记录。永淳元年（公元682年），以黄门侍郎郭侍举，兵部侍郎岑长倩等同中书门下平章事，自此以后，“同平章事”也成为宰相的衔号。开元以后，为仆射者例不加“同平章事”，结果就不能参与宰相机务，而被挤出宰相行列。“同三品”及“同平章事”都属差遣性质，本身并无品秩，任此职者必另兼职事官街。凡五品以上职事官经过皇帝授权即可充任，不受资历限制，这便于皇帝从中级官吏中选拔亲信以分相权。 “同平章事”则自永淳以后逐渐增多，至肃宗乾元元年(758)以后，成为以他官知政事者的唯一头衔。而原为当然宰相的三省长官之中，中书令、侍中在安史之乱以后，经常用来加授给元勋、上将，也逐渐变成虚衔。于是唐代后期及五代，“同中书门下平章事”才是真宰相。此外，以节度使等而兼中书令、侍中或同平章事的也是虚衔，被称为使相。“同平章事”虽通常自五品以上官员中选拔，但拔充此职时，多转为中书侍郎或门下侍郎，这是因为中书、门下两者始终是政府枢要机构之故。
