1、第一讲第一讲 行行 政政 领领 导导 体体 制制行政领导体制是指国家在行政领导国家在行政领导活动中所采取的基本的权力结构和组活动中所采取的基本的权力结构和组织结构形式以及用以规范行政领导活织结构形式以及用以规范行政领导活动的制度与方法的统称动的制度与方法的统称。一、行政权力结构一、行政权力结构行政权力结构是指国家行政权的安国家行政权的安排与配置，即国家行政权是独占还是排与配置，即国家行政权是独占还是分享分享。行政权力结构主要涉及政府首脑与国家元首的关系。国家元首是国家的最高代表和国家国家的最高代表和国家的象征的象征。就拥有的权力而言，国家元首大致可分为实位元首实位元首和虚位元首虚位元首。（一）
2、一元行政权力结构一元行政权力结构一元行政权力结构是指国家最高行政国家最高行政权由政府首脑独立行使权由政府首脑独立行使。实行总统制的国家通常采行这一行政权力结构。（二）（二）形式二元事实一元的行政权力结构形式二元事实一元的行政权力结构形式二元事实一元的行政权力结构是指国家最高行政权形式上由国家元首和政国家最高行政权形式上由国家元首和政府首脑共同执掌，实际上主要由政府首脑府首脑共同执掌，实际上主要由政府首脑行使行使。这一行政权力结构主要出现在实行议会制的国家。在这一行政权力结构下，国家元首为虚位元首。（三三）二元行政权力结构二元行政权力结构二元行政权力结构是指国家最高行国家最高行政权由国家元首和政
3、府首脑共同行使政权由国家元首和政府首脑共同行使。这一行政权力结构主要出现在实行半总统半议会制（双首长制）的国家或实际融合了总统制和议会制特点的国家。（四）（四）多元行政权力结构多元行政权力结构多元行政权力结构是指国家最高行国家最高行政权由两个以上主体共同行使，集体政权由两个以上主体共同行使，集体负责负责。二、政府组织形式二、政府组织形式 政府组织形式是指国家最高权力在国家最高权力在国家立法机关、国家司法机关和国家行国家立法机关、国家司法机关和国家行政机关之间的分配政机关之间的分配。（一）总统制（一）总统制总统制是指总统既为国家元首又为政总统既为国家元首又为政府首脑的政府组织形式府首脑的政府组织
4、形式。1.总统制的理论基础总统制的理论基础总统制的制度设计是建立在分权学说基础上的，奉行立法、司法、行政三权相互分立与权力相互制衡的原则。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”“从事物性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”孟德斯鸠孟德斯鸠（论法的精神（上册）商务印书馆1961年版，第154-166页）2.总统制的特点总统制的特点总统制最基本的特征就是行政权与立行政权与立法权分别由国会和总统行使，总统和国会法权分别由国会和总统行使，总统和国会之间是一种分立和制衡关系之间是一种分立和制衡关系。它具有以下基本特征：二元
5、权力中心；国家元首与政府首脑合一；政府与议会完全分离；政府不对议会负责；以问鼎总统宝座的政党为执政党。3.总统制的利弊总统制的利弊优势：优势：有助于权力制衡 有助于政府的稳定 政党色彩相对较弱 弊端：弊端：易造成政治上的僵局 易造成政务推进困难 纠错机制不甚完善 4.总统制的典型：总统制的典型：美国 选择选举选举议会选民各部或各部门总统内阁总统制结构图总统制结构图（二）议会制（二）议会制议会制是指政府政府（内阁内阁）由议会产生）由议会产生并对议会负责的政府组织形式，故又称并对议会负责的政府组织形式，故又称内阁制内阁制。1.议会制的理论基础议会制的理论基础议会制的制度设计是建立在议会主权理论基础
6、之上的。该理论的核心是议会在立法方面具有至高无上的至尊地位，其他任何机构或个人都不能对其立法权施加任何形式的限制。“第一，这个立法机关得随意变易任何法律，基本法或寻常法俱依通常手续；第二，宪法与普通法无分别；第三，除巴力门本身外，国内无第二机关，司法或其他，能宣告其所定法案，谓为非宪或无效”戴雪：英宪精义（中国法制出版社2001年版，第159页。）2.议会制的特点议会制的特点议会制最基本的特点就是行使立法权行使立法权的议会和行使行政权的内阁之间的关系是的议会和行使行政权的内阁之间的关系是以议会为中心的权力相互融合的关系以议会为中心的权力相互融合的关系。它具有以下基本特征：议会至上；国家元首与政
7、府首脑分立；政府与议会融于一体；内阁对议会负责，受议会监督；以议会多数党为执政党。3.议会议会制的利弊制的利弊优势：优势：利于政务推进 易于调节冲突 纠错机制相对完善弊端：弊端：易导致专断独行和滥用权力 易受政党操纵 与多党制结合易导致政局不稳4.议会制的典：议会制的典：英国联合指导选举选举和罢黜选民内阁各部内阁首相政党议会议会制结构图议会制结构图（三）半总统制（三）半总统制半总统制是指将总统制和议会制的将总统制和议会制的某些成分融合于一体，介于总统制和某些成分融合于一体，介于总统制和议会制之间的一种政府组织形式议会制之间的一种政府组织形式，故它亦称半总统半议会或混合制。1.半总统制的特点半总
8、统制的特点半总统制具有以下基本特征：二元权力中心；行政权分享；政府对议会负责；议会制衡总统的权力较弱。2.半总统制的典型半总统制的典型：法国、俄罗斯选择指导选举选举能够谴责各部选民总统 内阁总理议会法国的半总统制法国的半总统制（四）委员会制委员会制是指国家最高行政权力由国家最高行政权力由合议机构集体行使的政府组织形式合议机构集体行使的政府组织形式，故又被称为合议制。1.委员会制委员会制的特点的特点委员会制的最大特点就在于集体领导，集体领导，集体议事，集体对议会负责集体议事，集体对议会负责。它具有以下基本特征：合议决策；不分设国家元首和政府首脑；相对议行合一；政府不受党派控制。2.委员会制的利弊
9、委员会制的利弊优势：优势：有助于防止专断独裁 有利于降低成本 有利于实现国家稳定和社会和谐弊端：弊端：责任不明确 效率较低 决策力度不足 3.委员会制的典型：委员会制的典型：瑞士指导各部选民选举与监督 联邦委员会选举主席议会委员会委员会制结构图制结构图三、行政权力的发展趋势三、行政权力的发展趋势 从国家立法机关与行政机关关系的演变来分析，国家权力的总体发展趋势为：立法权逐渐弱化，行政权不立法权逐渐弱化，行政权不断强化。断强化。导致这一变化的原因：导致这一变化的原因：1.内在的制度建构内在的制度建构议会自身的缺陷加剧了议会的衰落和行政的膨胀；政府首脑拥有的多重身份潜在决定了其权力的扩张。2.外在的环境变化外在的环境变化行政事务增多要求赋予政府首脑更多的决策权；国内外危机迭现要求政府首脑承担更大的责任。
