公共政策分析完整教学课件.ppt

1、公共政策分析完整 教学课件 公共经济学 引言 几乎社会上的每一个人都会受到政府的影响。政府在广阔的 领域开展各种各样的政治、经济等活动。公共经济学是以经 济学理论和方法研究政府相关活动的一门学科。公共经济学， 也可以被称为政府经济学。当然，政府经济学和公共经济学 至少从字面上是有区别的。 我们可以把整个社会或经济体系分为政府和市场两个部分。 这种两分法把政府作为一个变量来对待，从而，从这个角度 来研究政府对经济和社会福利等会产生什么影响。我们可以 简单地说，公共经济学就是研究政府行为的一门学科。当然， 学术界对公共经济学所研究的政府行为究竟应该包括哪些内 容，是有不同看法的。 引言 政府行为通

2、常是在一定的规则下或一定的 制度背景下进行的，制度背景不同，政府 行为的 特点也会呈现出差异性。政府行为的制度 背景不应该被公共经济学所忽视。政府还 制定大量的和社会公众相关的法律和政策， 因而，公共经济学不能不探讨政府行为的 社会制度。 引言 政府不是一个纯粹的经济体，它更显著的特点是一 个政治体。我们认为，政府行为是复杂多样的，影 响政府行为的因素也是复杂多样的，这必然带来公 共经济学研究对象的复杂多样。公共经济学既研究 政府的经济行为，也研究政府的政治行为。同时也 研究政治与经济之间的互动关系。 公共经济学研究政府行为的一项重要任务是要给政 府行为或政府职能作出界定。政府应该做什么、不

3、应该做什么，可以做什么、不可以做什么，应该怎 样做、不应该怎样做，做得怎么样，是公共经济学 所要研究的基本问题。 公共经济学要做什么 政府在社会中占据着十分显著的位置。几乎每个人都会受到政府 的影响。政府通过制定法律和政策，对社会产生着广泛影响。人 们可能需要通过政府来维护安全，人们可能需要通过政府来实现 公正。在现代社会，政府工作的好坏，效率的高低，对人们具有 重大的影响。人们的生活直接或间接与政府的行为挂着钩。如果 政府是无能的，低效率的，不负责任的，它就会浪费人类社会的 资源，损害人们的福利。如果政府担负的职责不充分或者不能去 履行它应该履行的职能，经济发展、社会进步就会受到影响。如 果

4、政府的活动领域过于宽泛，担负的职能过多，就会影响市场经 济的有效运行，就可能压缩人们的活动空间，妨碍人们的自由； 人们的能动性、积极性和创造性就可能受到打击。这都涉及到政 府与市场或政府与社会的关系。公共经济学需要对上述种种政府 行为进行研究。 公共经济学要做什么 影响现实中的政府行为及其职能的因素很 多。除了各种经济因素外，还包括政治、 文化、历史、社会等多种因素。但政府经 济学要抽象出这些现实因素，从理论高度 来研究政府应该做什么、不应该做什么， 可以做什么、不可以做什么，应该怎样做、 不应该怎样做等问题。 公共经济学要做什么 政府可能在极其宽泛的广阔领域开展各种 各样的政治、经济、文化等

5、等活动。有人 认为，这是社会的需要，但另一方面则出 现了严重的官僚主义，政府机构膨胀，效 率低下，政府异化为了少数人对社会实施 集权专制的工具等一系列问题。政府经济 学必须在对全面分析的基础上，探讨政府 职能的限度、干预的局限性、政府缺陷的 表现、原因和矫正措施。 公共经济学与中国及世界 中国是一个具有政府集权专制传统的国家。在中国历史 上，集权专制政府剥夺了人民许多不应该被剥夺的基本 权利，政府扮演了许多不应该扮演的角色。对此，人们 要么根本就不知自己被剥夺了什么权利，对政府超越其 权限的行为无动于衷，要么无可奈何地忍气吞声。可以 说，研究、了解政府经济学对于人们深刻、全面地认识 政府的性质

6、、职能，认识政府应该做什么、不应该做什 么，应该怎样做，如何做好，对于促进中国的改革与发 展具有重大而深远的意义。 公共问题 公共经济 经济学 管理学 政治学 法学 社会学 多学科、交叉性的公共经济学 公共经济学与微观经济学 公共经济学与宏观经济学 公共经济学与福利经济学 公共经济学与政治学、法学和公共管理学 公共经济学的发展 政府经济学和财政学 古典理论 （1615年法国经济学家蒙克莱贤 把他的著作定名为献给国王和皇后的政 治经济学。威廉 配第1662年赋税论 亚当 斯密、李嘉图、艾尔弗雷德 马歇尔、 瓦尔拉斯等 ） 现代理论变迁 （凯恩斯等各派） 政府与市场 我们可把整个社会或经济体分为政

7、府与市场两个部分。 这种两分法把政府作为一个外生变量来对待的。 政府有广义和狭义两种含义。广义的政府是指所有的 国家机关，也就是说，广义的政府不仅包括国家行政 机关，而且还包括司法机关、立法机关等所有行使公 共权力的国家机构。广义的政府不仅包括中央国家机 关，还包括各级地方国家机关。广义政府是一种抽象 性的概括。狭义的政府常常主要是指国家行政机关， 而不包括司法、立法等其它国家机关。 政府与市场 公共经济学所研究的对像就是政府，而政府是广义的政府。公共 经济学也可被称为政府经济学。由政府建立和资助的非国家权力 机关性质的公共部门以及所谓的公有企业，在公共经济学中一般 并不被作为一个单独的部门来

8、研究。但政府建立和资助非国家权 力机关性质的公共部门以及所谓的公有企业的行为属于政府行为， 是公共经济学的重要研究内容之一。 市场在狭义上是市场主体进行商品交易的场所。在广义上是商品 交易关系的总和。经济学所界定的市场主体由商品供给者（厂商） 和消费者（居民或社会大众）构成。商品供给者在市场价格机制 的引导下，通过对各种要素的组合，向消费者提供各种商品。消 费者通过向市场或社会提供劳动、做出贡献，取得相应的报酬， 再以这些报酬购买商品和劳务。 公共部门与私人部门 我们可以把整个社会体系分为公共部门(public sector)和私人部 门(private sector) 两大类。公共部门和私人

9、部门的划分有点复杂。 常用的分类原则有两种：一种是以机构所有权的归属作为标准， 即凡是由政府出资占控制地位、其发生的利润与亏损由政府承担， 以及由政府直接控制和分配其资源的机构属于公共部门，其余的 则属于私人部门。另一种划分标准则侧重于机构活动的特点，即 凡不以市场为导向、不以盈利为目的，并由政府出资建立、由政 府控制的机构，就属于公共部门；反之，则划归私人部门。即便 有些机构是由政府全资兴办的，但只要它们的活动是市场导向的， 也应该属于私人部门。但这并不全面。因为市场或社会上存在众 多由私人出资、由私人控制，但也不以市场为导向、不以盈利为 目的机构。 公共部门与私人部门 在中国，两个部门的划

10、分显然更为复杂。原因是中国 具有为数众多的国有企业和从事市场化运行的所谓的 事业单位，并且大部分都在从事以以市场为导向、以 盈利为目的的活动。如果按第一个标准划分，则没有 考虑到公共部门应该在哪些领域中进行活动，以及应 当怎样发挥作用，而按照第二个原则划分也遇到了困 难。改革就要对那些以市场为导向、以盈利为目的的 国有企业和所谓的事业单位实施民有化民营化，让他 们走向市场、按照市场经济规律行事。 方法论方法论 假定假定 经济人与理性经济人与理性 资源稀缺和需要无限资源稀缺和需要无限 技术工具技术工具 哲学基础哲学基础 哲学基础或哲学意义上的方法论是抽象层次的方法 论。它是哲学思想对经济学家意识

11、的影响，又体现 在经济学家创立的理论之中。它所讨论的是经济学 的价值观、真理观、科学观。主要内容有：对经济 学研究对象的哲学思考或经济世界观；如何认识和 判断经济学的科学性和真理性；如何看待经济活动 主体(个人及其群体)；经济学和经济学家的价值标准； 等等。 哲学基础哲学基础 经济学哲学基础的特点是，抽象性，其作用是 潜移默化的，哲学思想通过这种形式，内化为 经济学家的思维方式或方法意识，再体现在经 济学家的研究活动和理论之中。人们通常所谓 的理论研究上以功利主义、自由主义、个人主 义、辩证唯物主义和历史唯物主义等为基础， 就是指以各种哲学思潮作为基础。 哲学基础哲学基础 经济学受到多种传统的

12、和现代的哲学思 想的影响，也确实有意识地力求在批判 中创新自己的基本方法论。但是其基本 的哲学基础仍然是个人主义、功利主义 和自由主义。这三者是内在联系的。它 的本质就是自由地追求个人利益。 理性人假说 理性人假说有着丰富的内涵，主要包含二个方面的 内容。一、经济人是自利的。二、经济人是理性的。 他能根据自己的处境来判断自身的利益，并使自己 的谋利行为与所追求的利益最大化相一致。 理性人假说是经济学的核心思想。否则就谈不上是 “经济学解释”。理性人假说推动着经济学广泛地 渗入到几乎所有社会科学的传统领域，以致于被称 为“经济学帝国主义”。.视频经济学帝国主 义.rmvb 技术工具 历史和比较

13、静态和动态 微观和宏观 规范和实证 理论模型模型的建立.doc 人类的博弈行为人类的博弈行为 博弈论研究理性人的互动行为，博弈论认为：博弈的结博弈论研究理性人的互动行为，博弈论认为：博弈的结 果是由所有人的行动共同决定的；在博弈中，每个人都果是由所有人的行动共同决定的；在博弈中，每个人都 是理性的，他会运用他所掌握的所有知识和信息选择效是理性的，他会运用他所掌握的所有知识和信息选择效 用最大化的行为，他选择行动时必须考虑别人同样是理用最大化的行为，他选择行动时必须考虑别人同样是理 性的。博弈的结果依赖于两个东西，博弈者的知识和策性的。博弈的结果依赖于两个东西，博弈者的知识和策 略。博弈者的策略

14、决定了博弈的框架，即每个博弈者的略。博弈者的策略决定了博弈的框架，即每个博弈者的 策略集合，建立在策略组合上的收支状态；而博弈是如策略集合，建立在策略组合上的收支状态；而博弈是如 何进行的，即究竟采取什么策略，则是由博弈者的知识何进行的，即究竟采取什么策略，则是由博弈者的知识 决定的。决定的。 思想学说的价值 传统的中国与其他集权制国家 改革开放的中国与各转型国家 中美政府办公楼比较.doc 选择过程选择过程 每一个体都可作出他自己的选择。但在许多社会格 局中，有些行动方案已被排除在个体选择集合之外。 如损人不利已的“破坏”。在上面所有的格局都被 限制在一个更大的集合内，这一集合是由什么决定

15、的？是自然吗？ 如 何 理 解 选 择 第一讲 公共政策分析概论 国家社科基金重大项目首席专家 中国政法大学政治与公共管理学院 傅广宛 教授 博导 tel：13035132365 第一节 什么是公共政策分析 一、定义 尽可能的运用类似于自然科学的研究 程序和方法 ，对政策系统及其环境之 间和政策过程诸环节之间及其与系统 内外诸影响因素之间进行因果关系或 相关性分析，探索公共政策的固有规 律，以改进政策系统、提高政策质量。 研究方法研究方法 尽可能采用类似自然科学的方法尽可能采用类似自然科学的方法 研究内容 政策系统 政策环境 政策过程 提高政策质量 研究目的 二、学科特征及研究指向 准科学的特

16、征 包容性强 鲜明的功利性 研究 指向 政府组织政府组织 的的 公共政策公共政策 政府间政府间 组织的组织的 公共政策公共政策 非政府组织非政府组织 公共性强的公共性强的 公共政策公共政策 学 科 特 征 第二节 具体研究对象与概念体系 （一）研究对象之一：公共政策 1、具体的公共政 策 2、政策群 国家、政府和一定类 型的政治体制中的执 政党在某一较长时间 段内制定和实施的内 容各异但理念同源、 导向相近的政策的集 合体。 教育 农业 环保 等等 经济 以阶级斗争为纲 政策链 定义 国家、政府和一定类型的 政治体制中的执政党在某 一较长时间段内制定和实 施的，为解决同一政策问 题而先后制定的

17、在内容上 具有一致性，在形态上具 有差别性的一系列政策。 2011 1985 1984 中央一号文件中央一号文件 4、政策一般 从无数项具体的个别的政策和众多的 政策群、政策链中，抽象出所有政策的共 同的本质和属性，这些共同的本质和属性 称为政策一般。 政策一般示意图 政治政策政治政策 文化政策文化政策 经济经济政策政策 农业农业政策政策 外交政策外交政策 教教育政策育政策 以经济建设以经济建设 为中心为中心 团体决策 个人决策 （二）研究对象之二：政策系统 1、决策者的类别差异 效果不同 组织决策 正式 严 密 正式程度较 差 2、政策主体系统与支持系统地位的相对性 政策直接主体系统 公共权

18、力机关等： 制定和执行的主体 政策支持系统 政策研究组织、幕僚等： 咨询和评估的主体 3、公共政策的主体系统 与对象系统地位的相对性 公共权力机关：政策制定和执行的主体 对象系统：人民，政策的对象和客体 4、公共政策制定系统的内部结构 线性结构 职能结构 线性-参谋结构 （三）研究对象之三：政策过程 从功能看：公共政策过程是环环相扣、互相影响的完整过程 政策政策执执 行行 政策制政策制 定定 政策政策议议程程 政策政策问题问题 政策政策评评 估估 政策政策调调整整 第三节 公共政策分析的产生 一.中国古代的政策研究 （一）.中国古代第一层面的政策研究 巫史制度 1、殷商时代 巫：生来就可以同神

19、的人； 史：担任法令起草之类的人。 巫史借助其职业，在政策制定中表达自己的政策思想。 2、周朝 诸侯国渐渐比天子强 大，史官纷纷离开周 王 室，分散到各诸侯国， 对其统治决策起重要 作 用。 孟子评价孔子的春 秋：“其文则史，其事 则齐桓晋文，其义则丘 窃取之矣。” 3、周朝以后 史官始终是国家和 政府体制内的一项 重要设置。 所有的正史都是前 朝施政的经验教训。 以史学著作来影响 政策。如史记、 资治通鉴。 史记史记：“仆窃不逊， 近自托于无能之辞，网罗 天下放失旧闻，考之行事， 稽其成败兴衰之理稽其成败兴衰之理，凡百 三十篇，亦欲以究天人之 际，通古今之变，成一家 之言。” “述往事以思来

20、 者” 资治通鉴资治通鉴 ：“鉴于鉴于 往事，资于治道往事，资于治道”。 通 过对事关国家盛衰、民族 兴亡的政策的描述警示后 人 （二）中国古代第二层面的政策研究 士和策士制度 士：指春秋、战国时期的一个特殊知识分 子和思想阶层。 “天子失官，学在四夷”。 泛指古代知识分子。 策士：出谋划策的知识分子，属于“士” 的一 部分，已进入统治阶层辅佐最高决策 者治理国家。 “得士者昌，失士者亡”。 策士贡献 1、策士是中国历史上最早的政策研究者。 2、当时策士的政策研究领域主要是政策规划， 政策分析，政策预测。留下的著作如 管 子、 论语、商君书等。 （三）古代中国第三层面的政策研究 政治体制内的谏

21、诤制度 1、政治体制内臣子做的政策规划。 2、监察系统内的谏议制度。 （四）古代中国第四层面的政策研究科举制度 1.政治录用机制重视政策能力。 2.从研究内容来看，主流意识形态主张从为政得失上解释 政治合法性问题的获得和丧失。 二.18，19世纪西方国家的政策研究 代表人物：代表人物： 亚当斯密： 代表作 国富论国富论 克劳塞维茨： 代表作 战争论战争论 卡尔马克思： 代表作 资本论资本论 马克斯韦伯： 代表作新教伦理与资本新教伦理与资本 主义精神主义精神宗教社会论集宗教社会论集 主要观点：主要观点： A. 亚当亚当斯密斯密 1.社会分工进一步 发展才能增进社会 福利 2.政府守夜犬， 市场由

22、“看不见的 手”进行调节。 3.每个人都是经济 人（利益最大化）， 追求个人利益产生 共同利益。 英国经济学家 17231790 D 马克斯马克斯韦伯韦伯 1.价值关联和价值分 析是政策分析的一 项手段。 2.提出理想类型 主要用于政策评估。 3.提出官僚制模式 与决策有关 马克斯马克斯韦伯韦伯 第二讲 公共政策的研究途径 第一节 公共政策的系统分析和矛盾分析 一、公共政策的系统分析 1、系统分析的定义：公共政策的系统分析是 将公共政策看作是对周围环境所提出要求 的回应过程回应过程。是基于公共政策与政策目标 之间的关系在各种备选方案中确定应该能 最大程度实现该目标的最优方案最优方案的过程。 系

23、统分析的顺序 纵向的逻辑顺序纵向的逻辑顺序：阐释目标、寻找方案、 预测效果、构造模型、评估方案等。 横向的逻辑顺序横向的逻辑顺序：公共政策是政策制定系 统对环境诉求的回应。即政策制定系统 环境。 横向顺序的具体内涵 政策系统的环境分析政策系统的环境分析：分析环境与政策系 统的关系。 政策系统的结构分析政策系统的结构分析：找出整体性、相关 性、层次性的特征。 政策系统的目标分析政策系统的目标分析：给出目标的合理性、 可行性、经济性的判断；建立目标的指标 体系。 二.公共政策的矛盾分析 矛盾分析的含义: 所谓矛盾分析是指通过对各种社会矛 盾的分析,找出问题的症结所在,在此基 础上确定政策的问题、制

24、定和执行公 共政策。 着眼于两种关系： 关注特殊性与普遍性的关系 具体分析矛盾的特殊性。 抓住主要与次要矛盾的关系 重点解决主要矛盾。 特殊性 普遍性 主要矛盾 次要矛盾 第二节 公共政策的历史分析 一、公共政策的历史分析 （一）公共政策的历史分析是指从历史的角度 来研究公共政策，从历史的角度考察公共政策 的发生、发展、变化和消亡，并从中提取出对 现实具有借鉴意义的理论观点和方法 （二）公共政策的历史分析必须坚持历史唯物 主义，坚持肯定与否定的辨证统一，坚持发展 的观点。 第三节 公共政策的经济社会分析方法 一、经济分析方法 詹姆斯 布坎南 肯尼斯 阿罗 保罗 萨缪尔森 代表理论：公共选择理论

25、 社会选择理论 公共物品理论 公共选择理论对于非市场决策的分析思路 作出与一般经济学相同的假设： 经济人、功利化等 把偏好显示过程描述为类似于市场： 交换、投票等 提出与价格理论相同的问题： 均衡存在问题、帕累托效率 政治制度与市场制度的要素比较 政治制度 市场制度 选举制度 交易制度 投票者 消费者 选票 货币 压力集团 消费者协会 政治家 企业家 政治宣传 商业广告 政府机构 公共公司 公共选择理论的作用 1、结论：政府是理性的，追求集团利益最大化， 2、推论：选民无力支付投票的成本时，政府就被利 益集团所操纵，产生种种经济和政治弊端。 3、建议：市场解决办法比政府干预办法代价更高时 才选

26、择国家 4、目的：弥补凯恩斯主义下政府干预的局限，用相 应的政治制度来完善市场交易的不足。 二、社会形态分析方法 社会形态：一定社会发展阶段上的经济制 度、政治制度和思想文化体系的总称。 历史唯物主义的观点： 原始社会 奴隶社会 封建社会 资本主义社会 共产主义社会 相 适 应 的 政 策 丹尼尔 贝尔的划分方法 前工业社会：依靠原始的劳动力并从自然 界提取初级资源 工业社会：围绕生产和机器这个轴心制造 商品并组织起来 后工业社会：围绕着知识组织起来，目的 在于进行社会管理和指导创新与变革。 第四节 公共政策学中的制度分析方法 一、政治学中的制度主义 （一）广义的制度概念 制度是一个社会为确定

27、人们的相互关系而人为设定的一些 约束规则。 约束规则： 有意识创造的带有强制性的规则： 社会、政治、经济等规则 无意识形成的不带有强制性的规则： 价值观、意识形态、伦理规范、道德观念、风俗习惯等 （二）狭义的制度概念 是指正式的约束 非正式 约束 正式约束 （三）制度在公共政策分析中的作用 制度 政治体系 政府制度 政府制度是公共政策的母体。 在公共政策整个生命周期都发生决定影响。 不同的政府制度会导致不同的政策输出。 （四）制度分析 1、研究内容：宪法、政权组织形式、选举制度、 政党制度 2、研究特点：以国家或政府机构为研究中心， 重静态、轻实际政治过程，规范性和实证性交织， 规范性研究占主

28、导地位。 （五）新制度主义 新制度主义=旧制度主义+行为主义 特点：既关注制度在政治生活中的作用，又吸收 行为主义动态过程中定量的研究法方法。 二、新制度主义的三大流派 （一）历史制度主义 1、定义：历史制度主义就是以制度为核心来考察历史，以 国家政治制度为中心来分析历史。 2、核心要点 A 广义的路径依赖：前一阶段上的事件可能会对后一阶段 的事件产生某种影响和制约的作用 B 狭义的路径依赖 ：归因于“回报递增”认为某种制度 模式一旦上了轨道之后沿着同一道路继续发展的可能 性增大，这是因为该制度模式提供了比其他制度更大 的收益。 3. 表 现 A 时 间 顺 序 的 重 要 性 。 B 政 治

29、 制 度 的 惯 性 。 C 政 治 过 程 的 偶 然 性 。 D 政 治 制 度 的 继 承 性 。 （二）理性选择制度主义 1、理性：把“经济人” 的假设应用到制度研 究中。 理性选择制度主义： 从“经济人”假设出 发，认为个人行为是 基于个人利益或效用 的最大化，因此制度 被看作是个人行为的 结果。 2.囚徒的困境 两个犯人（同案犯） 分别关押。都不知对 方坦白了没有。 不坦白：两人获罪五 年。 都坦白：按照罪行， 可获罪十年。 1人坦白，1人不坦白： 坦白的人获罪1年，不 坦白的人获刑20年。 讨 论 理 性 选 择 制 度 主 义 把 政 治 视 为 集 体 行 动 的 困 境 。

30、 当 每 个 个 体 采 取 行 动 以 实 现 个 人 偏 好 的 最 大 化 时 却 可 能 产 生 对 集 体 而 言 为 次 优 的 结 果 。 造 成 这 种 两 难 的 原 因 是 缺 乏 推 动 人 民 合 作 以 实 现 集 体 目 标 最 优 的 制 度 安 排 。 制 度 的 存 在 就 是 因 为 它 具 有 保 障 个 人 的 需 要 和 减 少 这 种 保 障 费 用 的 功 能 。 在 政 治 交 往 活 动 中 行 为 者 相 互 达 成 契 约 ， 形 成 规 范 。 目 的 是 从 合 作 中 获 得 收 益 实 现 双 赢 ， 制 度 的 创 造 及 其 变

31、 迁 就 是 相 关 的 政 治 行 为 者 之 间 战 略 互 动 形 式 。 制 度 影 响 政 治 行 为 者 之 间 战 略 互 动 形 式 。 67 第三讲 公共政策的本质、构成与政策工具 68 第一节 什么是公共政策 n （一）定义： 宁骚：是公共权力 机关经由政治过程 所选择和制定的为 解决公共问题达成 公共目标以实现公 共利益的方案 n 戴维.伊斯顿：对一 个社会进行的权威 性的价值分配。 69 第二节 公共政策的构成 n 一、 “三权分立” 体制下的公共政策 形式 n 1、国会立法：、国会立法：公共 政策最基本的形式 n 2、政府机构的规章、政府机构的规章、 条例、细则条例、

32、细则 n 国会授予政府以正 式权利做出的有法 律效力的决策。 n 3、最高法院的解释、最高法院的解释 等等 n 1）解释 n 2）判例 美最高法 院的判决被视为国 家的法律，各级政 府和下级法院必需 遵照执行。 70 4、总统决策、总统决策 立法倡议立法倡议：国情咨文、预算咨文 立法否决立法否决：法案搁置或否决国会的法案 委托立法委托立法：国会依法把立法权委托给总统 防务政策防务政策：总统掌握军队的领导权， 军队国家化、政治民主化。 总 统 决 策 71 二、中国公共政策的现行形式二、中国公共政策的现行形式 党的政策 领导人的讲话 人大立法 行政决策 中国公共政策 的现行形式 72 三、 公共

33、政策的内容构成 元政策、基本政策、部门（具体）政策 元政策：是政策体系中管总的或具有统摄性的 政策指导思想 基本政策：是针对某一社会领域或社会生活某 个基本方面制定的，在该领域或方面起全局性， 战略性的政策，又称为基本国策。 部门政策：针对特定而具体的问题作出的政策 规定，是为了贯彻基本政策而制定的某一方面 的具体行动方案和行为准则。 73 第四讲 公共政策问题的形成、 认定与构建 国家社科基金重大项目首席专家 中国政法大学大学政治与公共管理学院中国政法大学大学政治与公共管理学院 傅广宛傅广宛 教授教授 博导博导 . 74 第一节 公共政策问题的形成和认定 一、问题、社会问题、公 共问题、公共

34、政策问题 问题问题：是实际状态与期望之 间的差距。问题包括： 个人问题个人问题：纯属个人的问题 公共问题公共问题：已经成为许多人 的问题 注：公共问题和社会问题没有 明确的界线 问题 个人问题 公共问题 公共政策问题 社会问题 75 公共政策问题公共政策问题 两个特征： 1、一定是政策能解决的问题 2、一定是引起权力机关关注并列入政策议 程的问题 政策议程系统议程政府议程 系统议程：公众议论 政府议程：决策系统正式接受并采取具体 方案试图解决。 76 第二节 公共政策问题的分析方法 一、构建公共政策问题 构建公共政策问题比解决公共 政策问题更为重要 公共政策问题的构建一定要抓 住事物的本质 构

35、建公共政策问题在不同国家 具有不同的社会背景， 不可能用同一个制度或 标准去构建公共政策问 题 所谓构建就是确定公共政策问题的 根源、本质，进而定位公共政策问 题 77 二、政策议程 1、政策议程 指公共政策问题提上政府议事日程，纳入决策领 域的过程 2、政策议程的基本类型 （）外在创始模型（）外在创始模型：政策诉求由政府系统以外 的个人或者社会团体提出，经阐释和扩散进入公 众议程（系统议程），然后通过对政府施加压力 的手段，使之进入政府议程。 78 （）政治动员型（）政治动员型：具有权威作用的政治领袖 主动提出其政策意向并使其进入政策议程。 （）内在创始型（）内在创始型：政策诉求源于政府机构

36、 内部的人员或者部门，其扩散的对象仅限 于体制内的相关团体和个人，客观上不涉 及一般社会公众，扩散的目的是为了形成 足够的压力，以使决策者将问题列入政府 议程。 79 三、公共政策问题的边界分析法三、公共政策问题的边界分析法 1、定义 边界分析就是对政策问题的 本质属性和实际范围进行分 析和界定的一种方法 2、步骤： 饱和抽样：尽可能广泛地获 得利益相关人 诱导性提问 ：尽可能穷尽 所有相关问题 边界估计 ：勾勒出问题的 边界 利益相关者人数 问 题 数 量 问题边界 80 四、公共政策问题的多角度分析方法四、公共政策问题的多角度分析方法 1、定义 是一种通过系统的运用个人、组织、技术 等多重

37、认识来获得公共政策问题的全面了解和解 决办法的分析方法。 2、多角度分类 （1）个人角度：决策者个人的感知、感情和利益要求 （）组织角度：分析问题的组成形态、自我利益、价值取 向等因素对有关政策问题的影响，将问题和解决方法看成从 一种组织状态向另一种组织状态有序渐进的一部分。 （）技术角度：使用概率统计、成本-利益分析、计量经 济学以及系统分析等技术手段分析有关政策问题。 81 第四讲 政策方案规划 一、政策方案规划 （一）定义 政策方案规划是对公共政策问题进行 分析研究并提出相应的解决办法或者 方案的活动过程。 82 1）信息完备原则 2）系统协调原则 3）科学预测原则 4）现实可行原则 5

38、）民主参与原则 6）稳定可调原则 （三）原则 83 二、政策合法化 政治系统统治正当性的过程 政策内容的合法化：政策与法律相一致，人民认 同 决策过程的合法化：决策过程应体现程序正义 政 策 合 法 化 合法性过程 审查、通过、批准、签署、颁布的行为过程 合法化过程 内 涵 内 涵 84 三、政策法律化政策法律化 政策法律化 政策立法 指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序将 成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律的过 程。 政策 法律 有立 法必 要 85 第五讲 公共政策 的执行与评估 国家社科基金重大项目首席专家 华中师范大学 傅广宛 教授 博导 86 政策执行的界定 定义定义 公共政

39、策执行是政策过 程的实践环节，是将政 策目标转化为政策现实 的唯一途径 政策执行的特点 目标的导向性 内容的务实性 行为的能动性 手段的权威性 87 第一节 政策执行研究的途径 1.自上而下的途径 假定：政策是由上层规划制定的，然后被具体化为各 种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。 政策过程被看作一种指挥链条，其中政治领导人形成 政策偏好，这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化， 并为下层行政官员所执行。 2.自下而上的途径 政策链条中较低及最低层次被当作政策执行的基础， 它强调政策成功与否，依赖于执行者的承诺与技巧。 88 3.政策/行动连续途径 政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策

40、，行动 者将作出回避决策的行动。这一行动称为政策/行动连续 途径。这一途径以权力为焦点（即：上有政策，下有对策） 4.工具选择途径 政策执行在很大程度上包含了将一个或多个政府基本 工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具。 给予政治决策的实质或形式的过程，总是包含着在可 能利用的政府工具箱中选择一种或几种工具的情况。 89 行政组织的权威 第二节. 政策执行的各种手段 1.行政手段 执行政策 行政命令 指示 规定 规章制度 特征：权威性、强制性，对象的有限性和实效性 行 政 系 统 行 政 层 次 行 政 区 划 90 2.法律手段 通过各种法律、 法令、司法、仲 裁工作，特别是 通过

41、行政立法和 司法方式来调整 政策执行过程中 各种活动的方法。 苏俄刑事诉讼法 91 3.经济手段 概念：运用经济手 段来组织、调节和 影响政策执行者与 政策对象的活动。 特点：经济手段不 同于行政手段、法 律手段，它具有间 接性、有偿性和关 联性。 价格 经济 责任 经济 合同 罚款 资金 税收 利息 利润 工资 经济 手段 92 4.诱导手段 概念 使用非强制性手段 让政策客体自愿遵 循政策措施。 类型 制造舆论 说服教育 协商对策 批评与表扬 93 第三节 影响政策有效执行的因素 一一. .政策执行的若干理论模政策执行的若干理论模 式式 理论模式 1.过程模式（史密斯模式1973） 2.麦

42、克拉夫林模式 1976 3.循环模型 1978 政策主体与客体相互调适的过程政策主体与客体相互调适的过程 分析四大要素及其关系分析四大要素及其关系 三个阶段、三个原则、一个环境三个阶段、三个原则、一个环境 94 1.史密斯政策执行过程模型 核心 95 2.麦克拉夫林互动模式 （政策执行的互适模型） 政策执行的有效与否，取 决于二者相互调适的程度 96 第四节 政策评估概述 一.政策评估的概念 评估主体根据一定的评估标准，通过相应的 评估程序，考察公共政策程序的各个阶段， 各个环节，对政策产出和政策影响进行检测 和评价，以判断政策结果满足目标群体需要、 价值和机会的程度。 公共政策评估中的政策效

43、果 直接效果直接效果 对目标群体的直接 作用 附带效果附带效果 超出政策目标的效 果 潜在效果潜在效果 短期内不易觉察， 长期将表现出来 象征性效果象征性效果 有形效果微弱，但 可激发某种精神。 98 二、评估方法：回归方法与实验方法 回归法 实验方法 工资标准 腐 败 人 数 对 照 组 实 验 组 99 第六讲 公共政策 的执行与评估 华中师范大学 100 政策执行的各种研究途径一览 自上而下的途径 自下而上的途径 政策/行动连续途径 工具选择途径 研究途径 101 第一节 政策执行研究的途径 1.自上而下的途径 假定：政策是由上层规划制定的，然后被具体化为各 种指示，以便由下层的行政官员

44、或职员执行。 政策过程被看作一种指挥链条，其中政治领导人形成 政策偏好，这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化， 并为下层行政官员所执行。 2.自下而上的途径 政策链条中较低及最低层次被当作政策执行的基础， 它强调政策成功与否，依赖于执行者的承诺与技巧。 102 1.自上而下的途径 政策过程被看作一种指挥链条，其中政治 领导人形成政策偏好，这种偏好随行政层 次的降低而不断被具体化，并为下层行政 官员所执行。 2.自下而上的途径 政策链条中较低及最低层次被当作政策执 行的基础，它强调政策成功与否，依赖于 执行者的承诺与技巧。 103 3.政策/行动连续途径 政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策，行动 者将作出回避决策的行动。这一行动称为政策/行动连续 途径。这一途径以权力为焦点（即：上有政策，下有对策） 4.工具选择途径 政策执行在很大程度上包含了将一个或多个政府基本 工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具。 给予政治决策的实质或形式的过程，总是包含着在可 能利用的政府工具箱中选择一种或几种工具的情况。 104 第二节. 政策执行的各种手段 1.行政手段：依靠行政组织的权威，采用行 政命令、指示、规定及规章制度等行政方 式，按照行政系统、行政层次和行政区划， 来实施政策的方法，行政手段有