1、孙小兰孙小兰中央党校经济学部教授中央党校经济学部教授公共管理理论研究公共管理理论研究第二讲第二讲1、如何科学的认识政府？ 政治学辞典注释为：“政府通常指中央和地方各级国家权力机关的执行机关或国家行政机关。”也就是说政府是国家机构的重要组成部分。但这只是定义，而不是政府的本质。 政府的本质 政府本质上是一种处理全局政府本质上是一种处理全局性利益矛盾性利益矛盾,维护和促成社会维护和促成社会共同体全局性利益的工具性共同体全局性利益的工具性存在物存在物 社会社会 共同利益共同利益 特殊机关（政府的雏形特殊机关（政府的雏形） 国家国家 “ “政府既有其独特的力量政府既有其独特的力量, ,也有其独特的弱点
2、也有其独特的弱点.”.” 其独特的力量来自其独特的垄断地位其独特的力量来自其独特的垄断地位, ,它有征税、它有征税、执法的权力和对全民的号召力执法的权力和对全民的号召力, ,这些权力为创造良性这些权力为创造良性的社会、经济环境提供可靠保证。的社会、经济环境提供可靠保证。 其独特的弱点也同样来自其独特的垄断地位其独特的弱点也同样来自其独特的垄断地位: :首首先先, ,对政府行为进行全面监督是相当困难的对政府行为进行全面监督是相当困难的, ,如很难确如很难确保政府官员对其行为真正负起责任保政府官员对其行为真正负起责任; ;其次其次, ,独特的垄断独特的垄断地位形成的特殊利益集团地位形成的特殊利益集
3、团, ,总是试图将政府的决策引总是试图将政府的决策引导到对自己有利的方面导到对自己有利的方面, ,从而失去公正与公平从而失去公正与公平; ;另外另外, ,也很难避免在政府机构内部存在某些任意性空间也很难避免在政府机构内部存在某些任意性空间, ,从从而随意干预和腐败行为成了一大公害。而随意干预和腐败行为成了一大公害。 政府职能的含义： 政府职能即公共行政职能，是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。政府职能源于社会的需求 西方国家对政府职能不同历史时期的界定 政府职能不是一成不变的1、自由资本主义时期 2、18世纪中期 3、资产阶级自由主义时期政府职能的特点 普遍性 政府无处不在，
4、谁也离不开政府 强制性 政府掌握和行使行政权力，并由国家赋予一定的强制的权力 系统性 政府是一个管理系统，也是一个职能目标系统。具有层次性、结构性和相关性 不可替代性 任何其他组织不能替代 服务性 政府为公众提供高质量的服务，为公众提供高质量的公共产品 自律性 即政府权力、职能、规模和行为都受到法律限制，并有公开接受社会监督的自我约束机制。 法国著名思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止1” 1 法孟德斯鸠：论法的精神（上），商务印书馆1998年版，第154页。政府职能的类型 政府职能包括政府基本职能与政府运行
5、职政府职能包括政府基本职能与政府运行职能能 政府基本职能是指政府管理的范围，即政政府基本职能是指政府管理的范围，即政府介入和干预社会的程度，它决定了政府府介入和干预社会的程度，它决定了政府应该管什么，包括政治职能、经济职能、应该管什么，包括政治职能、经济职能、文化职能与社会职能。文化职能与社会职能。 政府的运行职能是指政府管理社会公共事政府的运行职能是指政府管理社会公共事务的程序务的程序 、方式和方法，即管理过程当中、方式和方法，即管理过程当中所起的作用。所起的作用。 前者界定了管理的对象，后者指怎么管理前者界定了管理的对象，后者指怎么管理这些对象。政府基本职能决定了政府的性这些对象。政府基本
6、职能决定了政府的性质，也决定了政府效率。质，也决定了政府效率。政府的政治职能政府的政治职能 政府的政治统治职能政府的政治统治职能 是政府最基本的职能是政府最基本的职能 政府把加强其统治的合法性作为首要目标。政府把加强其统治的合法性作为首要目标。 保卫国家主权的职能保卫国家主权的职能 一手加强国防建设，一手积极开展外交活动。一手加强国防建设，一手积极开展外交活动。 民主职能民主职能 要保证公民有参政议政的权利要保证公民有参政议政的权利 必须建立稳定的民主政治秩序必须建立稳定的民主政治秩序 要建立公民的参与制度和监督制度要建立公民的参与制度和监督制度政府的经济职能政府的经济职能1、规范和稳定市场秩
7、序，确保自由竞争的、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能职能2、对经济进行宏观调控，确保国民经济平、对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能衡发展的职能3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能不足的职能4、管理国有资产的职能、管理国有资产的职能政府的文化职能政府的文化职能1、意识形态职能2、发展科学技术和教育职能3、发展文学艺术和体育卫生职能4、加强社会主义道德建设职能5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能政府的社会职能 政府的社会职能是指政府除了政治、政府的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。经济和文化
8、职能之外的社会管理职能。1 1、维持社会秩序，保证人身安全和私人、维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全的职能财产安全的职能2 2、确保社会公平分配的职能、确保社会公平分配的职能3 3、环境保护的职能、环境保护的职能4 4、社会保障职能、社会保障职能4、政府职能不是一成不变的 因为政府职能作为上层建筑的重要方面,必须与其赖以生存的经济基础相适应，而经济基础是不断变化的。 美国纽约大学管理系专家E.S.隆瓦斯教授有一句名言：“政府的职责是掌舵而不是划桨”。 奥尔森说：“一个能够促进社会经济繁荣的政府，其职责只是界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受到侵犯，除此之外，政府能够做的事情不多
9、。” 关于政府职能的理论演变。关于政府职能的理论演变。自从市场经济作为一种经济体制，随着资自从市场经济作为一种经济体制，随着资本主义制度建立以来，政府与市场的关系本主义制度建立以来，政府与市场的关系问题始终是市场经济国家的政府在管理和问题始终是市场经济国家的政府在管理和发展经济以及政府自身的定位作为重大问发展经济以及政府自身的定位作为重大问题，特别是随着经济全球化日益发展，如题，特别是随着经济全球化日益发展，如何调整政府与市场的关系更是成为各国政何调整政府与市场的关系更是成为各国政府转变职能的一个重中之重。府转变职能的一个重中之重。市场失灵市场失灵 市场失灵是指因为市场局限性和缺陷市场失灵是指
10、因为市场局限性和缺陷所导致资源配制的低效率或无效率，或所导致资源配制的低效率或无效率，或不能解决外部性问题以及社会公平问题。不能解决外部性问题以及社会公平问题。1 1、外部性问题。、外部性问题。2 2、市场垄断与专制价格。、市场垄断与专制价格。3 3、公共物品的提供。、公共物品的提供。4 4、不平等问题。、不平等问题。“贫富差距贫富差距” 政府失灵和政府干预政府干预 纯粹的市场经济或完全竞争的市场是不存在的， “不是纯粹在市场与政府间的选择，而是经常在两者的不同结合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择1”。 在市场经济发展的任何阶段，政府都必须发挥其作用，履行其社会经济职能，只不
11、过在不同的国家，在市场经济发展的不同阶段，政府干预的范围、内容、方式及力度有所不同而已。1 詹姆斯布坎南：自由、市场和国家，北京经济学院出版社1988年版，第13页。 市场失灵或者说市场经济的缺陷是政府干预的基本理由。政府会采取立法、行政管理、以及经济政策等多种手段，但由于政府机制自身的原因，这些手段在实施过程中往往会出现各种事与愿违的结果和问题，并最终导致政府干预经济的效率的低下和社会福利损失。这种由于政府机制自身的缺失而导致资源配置低效甚至无效的表现，被称为“政府失灵” 政府失灵导致：政府失灵导致：1 1、政府成本过高、政府成本过高2 2、政府的低效率、政府的低效率3 3、资源配置的低效率
12、、资源配置的低效率4 4、寻租、寻租和腐败和腐败5 5、造成另一种不公平、造成另一种不公平 政府失灵的治理政府失灵的治理 1、引入市场竞争机制。市场竞争和交、引入市场竞争机制。市场竞争和交换制度、不完全依赖政府权威制度换制度、不完全依赖政府权威制度 公共产品和服务市场化 政府人员雇员化 2、分权改革 3、厉行法治 4、促进公民的参与和监督 政府干预政府干预 市场一旦失效，市场本身无法解决，政府必市场一旦失效，市场本身无法解决，政府必须进行干预。须进行干预。 政府干预要遵循以下原则：政府干预要遵循以下原则： 1 1、政府与市场不能互相替代。、政府与市场不能互相替代。 2 2、政府干预经济仅界定在
13、弥补和防止市场、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。失效的范围。 3 3、政府干预也必须讲究成本效益。、政府干预也必须讲究成本效益。 4 4、发展中国家政府一般比市场干预广泛。、发展中国家政府一般比市场干预广泛。三种理论三种理论（1）古典英国的代表理论。）古典英国的代表理论。（2）干预理论干预理论。（3）有效型有效型政府理论。政府理论。 1.1.守夜型政府守夜型政府小政府职能模式小政府职能模式 这种理论以个人自由至上和市场自由至上的信仰这种理论以个人自由至上和市场自由至上的信仰为基础，认为最好的政府就是最小的政府，主张为基础，认为最好的政府就是最小的政府，主张尽量避免政府对经济和社会
14、的干预，应当严格限尽量避免政府对经济和社会的干预，应当严格限制政府的活动范围。制政府的活动范围。 在自由竞争的资本主义早期，古典自由主义经济在自由竞争的资本主义早期，古典自由主义经济理论代表人物认为亚当理论代表人物认为亚当斯密认为，市场这只斯密认为，市场这只“看看不见的手不见的手”能够自动调节经济运行，可以把个人能够自动调节经济运行，可以把个人利己的行为引向增加国民财富和社会福利的行为。利己的行为引向增加国民财富和社会福利的行为。因此，由市场调节的经济就是一种正常的自然秩因此，由市场调节的经济就是一种正常的自然秩序。这一理论反映到政府职能定位上就是序。这一理论反映到政府职能定位上就是“守夜守夜
15、型型”政府，即政府不要干预经济，只充当社会生政府，即政府不要干预经济，只充当社会生活的活的“守夜人守夜人”就行了。就行了。 在20世纪30年代以前，西方各主要市场经济国家基本上采用“守夜型”政府职能模式，对经济生活的管理作用极小。即使当政府试图促进经济发展时也一般采用政治手段为经济发展开辟道路，如对外维护领土完整，尽可能用军事力量开拓海外市场；对内维护私有财产不受侵犯，保护市场机制免受破坏，尽可能在整体上满足经济生产的前提条件。 2.干预型政府大政府职能模式 干预型政府理论认为，政府是一种社会发展的积极因素，应当充分发挥其对经济和社会发展的干预作用，以改善和不断增进社会公共福利。近代西方国家积
16、极政府的实践，始于资本原始积累时期的重商学派的原始国家干预主义，其目的是利用国家和政府的力量为资本主义市场经济的自由发展扫清各种障碍。 促使守夜型政府向干预型政府转变的真正原因，在于经过亚当斯密的自由放任的100多年的发展，到19世纪晚期，资本主义社会的各种矛盾日趋加重，经济危机越来越频繁，贫富差距越来越大 。 守夜型政府职能模式的终结于19291933的世界性经济大萧条 。 3.有效型政府政府与市场关系的重新定位 20世纪70年代后期，凯恩斯主义在西方社会陷入滞胀的危机，计划经济体制在社会主义国家面临着越来越多的挑战，政府全面垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到人们的质疑和批评。在此情况下
17、，西方国家的新自由主义思想又重新抬头，但新一轮的市场化也并非灵丹妙药，削减社会福利遇到了巨大的阻力。此时的自由主义也做了理论上的修正，他们强调的既是一种“回缩”意义上的“小政府”，又是一种在提供法律和秩序意义上的“强政府”。 共识政府与市场相结合 世界银行在1997年的发展报告中指出：“以政府为主的发展必然失败了，但缺少政府的发展也必然如此像索马里和利比亚这样政府崩溃的国家人民遭受的痛苦十分清楚地表明了这样一个信息。历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的”。 当代社会和经济可持续发展所需要的，既不是“守夜的小政府”，也不
18、是“干预的全能政府”，而是根据各国实际情况的“有效政府”。 有效型政府的四个特点 （1）有限政府。即政府的权力和职能是有限的经济自由是市场经济的灵魂，市场主要由市场这只“无形的手”调节,政府仅仅是市场规则的制定者和市场秩序的维护者。企业和个人企业自主经营，自负盈亏；个人自主决策,参与竞争；市场配置资源,优胜劣汰。政府更多地担当为它们提供合适环境和优良服务的角色。 政府职能有限。这种有限性主要体现在，进行宏观调控，弥补市场缺陷，纠正市场失灵,提供市场服务。 市场经济体制下，政府远离直接配置资源，远离企业的微观经营，远离市场的自我运行。 （2）责任政府。责任和权力历来是一致的。履权必负责,滥权必问
19、责，有多大的权力负多大的责任，这是市场经济对政府权力的要求。 第一，政府严格履职，尽职尽责，勤政廉政，切实负责为国家负责，为社会负责，为公民负责，为市场负责，做负责任的政府。第二，权力与责任挂钩，有多大权力负多大责任，并对权力的行使实行“问责制”。第三,履职过程接受监督，包括自觉接受人大监督、政协的民主监督、司法监督、新闻舆论监督、公众监督以及政府系统内部的监督。 （3 3）法治政府。法治政府包含两层意思，）法治政府。法治政府包含两层意思，一是政府职权法定，依法行政，按法履职，一是政府职权法定，依法行政，按法履职，公正执法；二是政府受法约束公正执法；二是政府受法约束 （4 4）效能政府。市场经
20、济要求政府高效能、）效能政府。市场经济要求政府高效能、高效率，为社会提供低成本、快节奏的服高效率，为社会提供低成本、快节奏的服务。政府效能体现在两个方面：一是卓有务。政府效能体现在两个方面：一是卓有成效的效率，二是越来越低的成本。成效的效率，二是越来越低的成本。 几种著名的模式：几种著名的模式： 1 1、美国式自由市场经济模式下的政府职、美国式自由市场经济模式下的政府职能能 2 2、德国式社会市场经济模式下的政府职、德国式社会市场经济模式下的政府职能能 3 3、日本式政府主导型市场经济模式下的、日本式政府主导型市场经济模式下的政府职能政府职能 4 4、法国式计划市场经济模式下的政府职、法国式计
21、划市场经济模式下的政府职能能 启示：启示： 1、政府职能的发挥是由各国的经济发展水平所决定的。一般而言,在工业化初期,或者说资本力量还比较薄弱的时候,政府则主要发挥“拐杖”的作用;而在工业化取得一定成就,或者说市民社会强大的时候,政府则主要发挥“守夜人”的作用,政府职能的主要作用侧重于为市场机制发挥作用创造外部环境和条件。正是这样,主张政府只管“法律”和“秩序”的洛克,深信“看不见的手”的神奇作用的亚当斯密都是英国的。而法国则不得不依靠政府这根“拐杖”了,后起的德国、日本对政府的依赖就更大了。今天,已经有越来越多的学者们承认政府与市场的作用是同等重要的,要选择处理好政府与市场两者的关系。 2、
22、从某种意义上而言,我们政府在转型期的作用不能只是消极放权。中国政府职能范围和程度的界定,必须立足于国情,综合权衡国内的经济基础状况、社会文化传统、伦理道德规范、法制完备程度等因素。转轨时期,不是采取放任主义, 市场经济就会成功;更不能照般别国的模式, 政府首先要管好法律和秩序。 中国政府面临的课题是双重的,一方面要限制,减少乃至取消某些权力如审批;另一方面要强化某些权力。 3 3、综观当代国外市场经济和政府职能模式、综观当代国外市场经济和政府职能模式, ,可以说色彩纷呈可以说色彩纷呈, ,形态各异。有美国的自由形态各异。有美国的自由市场经济模式、法国计划市场模式、德国市场经济模式、法国计划市场
23、模式、德国社会市场模式、东亚政府主导型等等。面社会市场模式、东亚政府主导型等等。面对这众多的模式对这众多的模式, ,是全部是全部“拿来拿来”还是有所还是有所选择选择? ?我们不能像逛超级市场一样我们不能像逛超级市场一样, ,到一个到一个货架上拿来英国的政府考试制度货架上拿来英国的政府考试制度, ,到第二个到第二个货架上拿来德国政府严格的纪律体系货架上拿来德国政府严格的纪律体系, ,到第到第三个货架上拿来美国政府灵活高效的组织三个货架上拿来美国政府灵活高效的组织体系体系, ,到第四个货架上拿来日本政府严密的到第四个货架上拿来日本政府严密的运行体系运行体系, ,然后把他们装备成一部完美的政然后把他
24、们装备成一部完美的政府机器。要根据国情，因地制宜。府机器。要根据国情，因地制宜。 据不完全统计，国务院各部门审批项目达多项，各省市统计一般也是项以上。除法律、法规外，一些地方或部门在行政规范性文件中随意设定各种许可制度，或在各种许可制度以外，另加年检、月检等。为什么行政许可过多？ 首先行政许可设定权不明确，谁都可以创设行政许可，有些乡政府、县政府也有。 其次，设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要审批。什么事需要审批，什么事不需要审批，随意性很大，没有一个明确的标准 其三，实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难。 其四，重许可、轻监管或者只许可、不监管的现
25、象比较普遍，市场进入很难，而一旦进入却又缺乏监管。 其五，行政许可成了部门、地方获取利益的方法。 最后，行政机关实施行政许可，往往只行使权力而没有承担责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。 该草案原则上确定了：“凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的中介机构能够解决的问题，应当通过中介机构自律去解决；即使是市场机制、中介机构自律解决不了，需要政府加以管理的问题，也要首先考虑通过事后监督去解决。” 深化政府机构改深化政府机构改革革;加快转变政府职能加快转变政府职能;努力建设服务型政府，努力建设服务型政府，创新政府管理方式，创新政府管理方式，寓
26、管理于服务之中，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业更好地为基层、企业和社会公众服务。和社会公众服务。我国政府职能的转变 政府管理理念的转变政府管理理念的转变 政府机构必须纳入法制化轨道政府机构必须纳入法制化轨道 从全能政府向有限政府的转变从全能政府向有限政府的转变 从权威主义行政向民主行政的转变从权威主义行政向民主行政的转变 从统治方式向管理方式的转变从统治方式向管理方式的转变 从以官为本到以民为本的转变从以官为本到以民为本的转变 界定政府在社会中的角色界定政府在社会中的角色 政府与社会政府与社会 政府与市场政府与市场 政府与企业政府与企业 政府与事业单位政府与事业单位 政府与社会组织政府与
27、社会组织 政府与公民政府与公民 转变政府职能创造良好环境转变政府职能创造良好环境 1.“放权放权”就是要把不该管、管不了也管不就是要把不该管、管不了也管不 好的事情真正交给市场和企业，更好地发好的事情真正交给市场和企业，更好地发 挥市场机制的作用，促进各挥市场机制的作用，促进各 类市场平等有序竞争，让企业充满活力，类市场平等有序竞争，让企业充满活力， 把企业的积极性保护好、引导好、发挥好。把企业的积极性保护好、引导好、发挥好。2.“少管少管”就是要就是要认真落实认真落实行政许可行政许可法法，减少和规范行，减少和规范行政审批，尽快建立符政审批，尽快建立符合市场经济要求，合市场经济要求，把真正需要管的把真正需要管的管好。管好。3.“优服务优服务”就是要进一步加强公就是要进一步加强公共服务职能，全面提高服务水平，共服务职能，全面提高服务水平，为国家宏观调控大局服务。为国家宏观调控大局服务。
