1、刘刘 铁铁 民民中国安全生产科学研究院中国安全生产科学研究院1一、应急管理面临严峻挑战一、应急管理面临严峻挑战二、我国应急管理体系建设现状与国外二、我国应急管理体系建设现状与国外 对比研究对比研究三、应急管理体系建设发展愿景考量三、应急管理体系建设发展愿景考量2一、应急管理面临严峻挑战一、应急管理面临严峻挑战（一）（一） 7.237.23事件应急响应引起的思考事件应急响应引起的思考（二）（二） 事故灾难频发暴露公共安全系统事故灾难频发暴露公共安全系统脆弱性脆弱性（三）（三） 系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性 缺陷缺陷我国正处于重大突发事件高风险期3（一）
2、（一） 7.237.23事件应急响应引起的思考事件应急响应引起的思考1. 1. 因果关系鱼刺图因果关系鱼刺图42. 2. 应急响应过程中的节点事件分析应急响应过程中的节点事件分析 抢险现场填埋事故车辆5 无“生命迹象”后，救出2岁女孩2. 2. 应急响应过程中的节点事件分析应急响应过程中的节点事件分析6 救援生命是应急响应阶段唯一性目标救援生命是应急响应阶段唯一性目标优先级与重要度优先级与重要度 统一指挥的一致性行动是有效应急响应的保证统一指挥的一致性行动是有效应急响应的保证 事故灾难的现场保护至关重要事故灾难的现场保护至关重要 提高重大事故灾难应急响应中对焦点事件（提高重大事故灾难应急响应中
3、对焦点事件（Focusing Focusing EventEvent）处置机会（）处置机会（Windows of OpportunityWindows of Opportunity）的把握）的把握能力能力3. 7.233. 7.23特大事故应急响应活动解析与反思特大事故应急响应活动解析与反思7（二）二） 事故灾难频事故灾难频发凸显公共发凸显公共安全系统安全系统脆弱性脆弱性1. 1. 多米诺因果连锁论多米诺因果连锁论风险评估风险评估过程控制过程控制应急响应应急响应灾难后果灾难后果应急准备应急准备事后恢复事后恢复后续影响后续影响ACPEDRIACPEDRI82. 2. 脆弱性是重大事故灾难主要成因
4、和唯一可控因素脆弱性是重大事故灾难主要成因和唯一可控因素灾难风险灾难风险= =概率概率破坏程度破坏程度 脆弱性脆弱性90脆弱性脆弱性相对风险相对风险风险与脆弱性函数关系模型风险与脆弱性函数关系模型T+V=D9脆弱性来源脆弱性来源脆弱性脆弱性管理环节管理环节社会属性社会属性技术属性技术属性自然属性自然属性（飓风、地震、极端气象条件、疫病等）（飓风、地震、极端气象条件、疫病等）（工程、装备、生产公共场所经济运行等）（工程、装备、生产公共场所经济运行等）（政治、文化、宗教、教育制度等）（政治、文化、宗教、教育制度等）（应急法制、体制、机制与应急准备）（应急法制、体制、机制与应急准备）103. 3.
5、脆弱性导致应急能力不足并影响灾变过程脆弱性导致应急能力不足并影响灾变过程11常常态态风风险险危危机机灾灾难难事事故故恢恢复复应急准备所形成的能力：预防、保护、响应和恢复应急准备所形成的能力：预防、保护、响应和恢复事事件件突发事件一般动力学行为规律突发事件一般动力学行为规律环境条件（自然、技术、社会）环境条件（自然、技术、社会）11（三）系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性缺陷（三）系统脆弱性实质上是应急管理体系结构性缺陷体制与机制体制与机制经济社会发展规划经济社会发展规划法律、制度法律、制度12二、我国应急管理体系建设现状与国外二、我国应急管理体系建设现状与国外 对比研究对比研究（一）（一）
6、“ “一案三制一案三制”开创中国应急管理模式开创中国应急管理模式（二）二） 应急体系建设国内外对比分析应急体系建设国内外对比分析13（一）（一） “ “一案三制一案三制”开创中国应急管理模式开创中国应急管理模式1.1. 突发事件应急预案体系基本形成突发事件应急预案体系基本形成2.2. 应急管理体制建设不断加强应急管理体制建设不断加强3.3. 应急管理机制逐渐完善应急管理机制逐渐完善4.4. 突发事件应对法基础坚实突发事件应对法基础坚实5.5. 应急准备整体素质明显提高应急准备整体素质明显提高14（二）二） 应急体系建设国内外对比分析应急体系建设国内外对比分析1. 1. 现代应急管理体系发展与前
7、沿（现代应急管理体系发展与前沿（FRPNRP NRFFRPNRP NRF） 第一阶段：第一阶段：1979年联邦应急管理局（FEMA）成立，形成综合应急管 理（CEM）模式，1992年公布联邦应急响应预案（FRPFRP）；第二阶段：第二阶段：在2001年“9.11”事件后，2002年发布国土安全法，成立国 土安全部（DHS）；2004年发布国家应急预案（NRPNRP）和国家事故管理系统（NIMSNIMS）；第三第三阶段阶段：2005年发生卡特里娜飓风灾难，其后调查评估报告指出：美国应急管理系统有重大结构性缺陷；2007年发布国家应急准备指南（NPG）；2008年1月公布国家应急框架（NRFNRF
8、），），暂停NRP，修改国家事故管理系统，公布NIMS第二版；2009年公布应急准备导则：地方政府应急预案修订指南（CPG101），在全国范围内开始组织大规模修订应急预案；几乎同期，英、德、法、日等也开展更新完善应急预案体系工作。 152. 2. 应急管理系统结构基本形成应急管理系统结构基本形成应急准备指南（应急准备指南（NPGNPG）突发事件管理系统（突发事件管理系统（NIMSNIMS）应急响应框架（应急响应框架（NRFNRF）与应急预案与应急预案(NRP(NRP)应急管理机构（应急管理机构（DHS）灾害救援与紧急协助法及相关法规灾害救援与紧急协助法及相关法规应急体系结构框架图应急体系结构框
9、架图16变化预防准备响应恢复应急准备支撑应急全过程的基础性行动预防/减灾应急准备应急响应恢复重建应急管理过程的一个环节应急准备应急准备 建立与保持与风险相适应的能力建立与保持与风险相适应的能力3. 3. 以应急准备为主导的应急管理工作以应急准备为主导的应急管理工作17应急预案的功能层次及其特征应急预案的功能层次及其特征4、现代应急预案体系逐渐完善、现代应急预案体系逐渐完善185.5. 应急培训演练制度化日趋成熟应急培训演练制度化日趋成熟演习班专题研讨会桌面演习竞技性演习技术演练功能演练综合演习能力能力规划或培训过程规划或培训过程基于讨论的演习基于讨论的演习基于行动的演习基于行动的演习19情景情
10、景情景勾画出灾难性恐情景勾画出灾难性恐怖袭击、重大灾难和怖袭击、重大灾难和其它突发事件的范围其它突发事件的范围、程度和复杂性、程度和复杂性任务任务针对情景中描述的针对情景中描述的突发事件特征，分突发事件特征，分析需要完成的各种析需要完成的各种任务的任务的“清单清单”能力能力根据需完成的任务根据需完成的任务，建立并保持一定，建立并保持一定水平的相关应急能水平的相关应急能力力 特定情景特定情景 随机情景随机情景 通用任务通用任务 职责任务职责任务 通用能力通用能力 预防、保护预防、保护 响应、恢复响应、恢复应急预案应急预案有效应对有效应对 化解化解 救援救援 打击打击 综合综合（一）基于（一）基于
11、“情景情景-任务任务-能力能力”的应急预案编制方法的应急预案编制方法20三、应急预案编制与管理三、应急预案编制与管理20（二）突发事件情景分类矩阵（二）突发事件情景分类矩阵性质性质级别级别自然自然（N N）技术技术（T T）社会社会（S S）合计合计一级一级 巨灾（危机）巨灾（危机）疫病大流行特大地震飓风核泄漏危险化学品泄漏恐怖袭击（爆炸、生物袭击或核爆）暴乱 7二二级级灾难级灾难级洪水大坝失效森林大火 特大交通事故空难海难种族、宗教和经济纠纷等导致激烈冲突网络袭击 7三三级级事故（件）级事故（件）级局地极端气象条件地质灾害工业与环境事故重大火灾重大交通事故公共集聚大规模工潮 7合计合计786
12、2121（三）应急预案功能与分类（三）应急预案功能与分类类别类别适用对象适用对象主要用途主要用途细化程度细化程度1.战略级预案（Strategic-level plans）中央政府为主响应和恢复的战略目标、权限、任务和职责，确定能力，提出绩效及考核标准2.操作级预案（Operation-level plans）国家与地方政府为主描述政府及各部门职责、任务和统一协调 概念预案（CONPLANs）政府应急管理与指挥部门整合政府及各部门能力，统一国家与地方同步行动 操作预案（OPLANs）各个部门和机构描述每个部门群组行动及需要的资源和人员3.战术级预案（Tactical-level plans）参与现场应急响应功能单元在Oplan基础上产生并在随现场情况而改进完善4.现场行动方案（Incident Action plan,IAP）现场执行应急响应任务单位依据Oplan在现场制定响应程序和任务指令22（四）应急预案体系的基本结构（四）应急预案体系的基本结构23（五）以应急预案为平台提高应急准备能力（五）以应急预案为平台提高应急准备能力预预 案案评价改进评价改进演练演练组织、资源组织、资源和培训和培训能力建设能力建设24谢谢 谢谢! 25
