1、 一、政府预算的概念一、政府预算的概念 政府预算是指经法定程序审核批准的具有政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。集、分配和管理财政资金的重要工具。政府预政府预算是国家基本财政收支计划。算是国家基本财政收支计划。1.1.从形式上看，政府预算一般以年度政府财政收支计从形式上看，政府预算一般以年度政府财政收支计划的形式存在划的形式存在2.2.从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件3.3.从内容上看，政府预算反映政府集中支配的财力的从内容上看，政府
2、预算反映政府集中支配的财力的分配过程分配过程4.4.从程序上看，政府预算通过政治程序决定从程序上看，政府预算通过政治程序决定5.5.从决策管理体制看，预算是公共选择机制从决策管理体制看，预算是公共选择机制 现代财政预算制度最早出现于英国。现代财政预算制度最早出现于英国。 资本主义生产方式的出现是财政预算产资本主义生产方式的出现是财政预算产生的社会经济条件，也是财政预算产生生的社会经济条件，也是财政预算产生的根本原因。的根本原因。 加强财政管理是财政预算产生的另一个加强财政管理是财政预算产生的另一个动因。动因。 财政活动的货币化，也是财政预算产生财政活动的货币化，也是财政预算产生的必要条件。的必
3、要条件。 1. 1.完整性。（包括全部财政收支）完整性。（包括全部财政收支） 2.2.统一性。（统一的预算科目、统一口径、统一性。（统一的预算科目、统一口径、 程序计算填列）程序计算填列） 3.3.年度年度性。（预算收支起讫的有效期限，政府必须按性。（预算收支起讫的有效期限，政府必须按 法定预算年度编制预算。有历年制和跨法定预算年度编制预算。有历年制和跨 年制两种）年制两种） 4.4.可靠性。（依据充分、资料确实、不得假定或估算）可靠性。（依据充分、资料确实、不得假定或估算） 5.5.公开性。（预算及执行情况，必须采用一定的形式公开性。（预算及执行情况，必须采用一定的形式 公诸于众，并置于民众
4、的监督之下。）公诸于众，并置于民众的监督之下。） 6.6.法律性。（法律性。（政府预算编制完成后，要经过权力机关政府预算编制完成后，要经过权力机关审查批准，才成为具有法律效力的文件。）审查批准，才成为具有法律效力的文件。） 政府预算政府预算中央预算中央预算地方预算地方预算省、自治区、直辖市省、自治区、直辖市设区的市（自治州）设区的市（自治州）县（不设区的市、自治县、市辖区）县（不设区的市、自治县、市辖区）乡（民族乡、镇）乡（民族乡、镇）政府预算中央预算地方预算自治区总预算直辖市总预算省总预算省本级预算省辖市总预算(自治州总预算）市本级预算区（县）总预算本级乡镇预算注意：国家预算从内容上分为总预
5、算和单位预算，总预注意：国家预算从内容上分为总预算和单位预算，总预算是在单位预算的基础上汇总编制的。算是在单位预算的基础上汇总编制的。 一、政府预算的形式类别一、政府预算的形式类别 （一）单式预算与复式预算预算组织形式预算组织形式，指在同预算层次内，指在同预算层次内的预算项目的划分、列编、分块和的预算项目的划分、列编、分块和评估，是预算编制方法、结构和格评估，是预算编制方法、结构和格式等表现预算内容的载体。式等表现预算内容的载体。 1.单式预算单式预算 单式预算制是将政府的全部财政收支汇编在一个统单式预算制是将政府的全部财政收支汇编在一个统一的预算表之中。一的预算表之中。 其优点是：其优点是：
6、- 能从整体上反映年度内政府财政收支情况，便于了能从整体上反映年度内政府财政收支情况，便于了解政府财政的全貌；解政府财政的全貌；- 完整性强，体现国库统一和会计统一的原则要求；完整性强，体现国库统一和会计统一的原则要求；- 便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的便于立法机关的审议批准和社会公众对财政预算的了解。了解。 复式预算复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两上以上的预算。通常包括经常预算和资本预算。 复式预算制的优点有：有利于优先保证国家经常性支出的需要，处理好积累消费的关系。有利于加强预算管理和监督，提高资金使用效益。有利于控制投资规模，
7、实现宏观调控。有利于发挥国家财政信用的积极作用。 复式预算的主要缺点是：把政府预算划分为不同的子预算，会给预算编制带来一些困难。 1.基数预算又被称为增量预算，是指在安排预算年度收支时，以上年度或基期的收支为基数，综合考虑预算年度国家政策变化、财力增加额及支出实际需要量等因素，确定一个增减调整比例，据以测算预算年度有关收支指标，并编制预算的方法。 2.零基预算是指在编制预算时对预算收支指标零基预算是指在编制预算时对预算收支指标的安排，根据当年政府预算政策要求、财力状的安排，根据当年政府预算政策要求、财力状况和经济与社会事业发展需要，以零为基点重况和经济与社会事业发展需要，以零为基点重新核定，而
8、不考虑该指标以前年度收支的状况新核定，而不考虑该指标以前年度收支的状况或基数。或基数。 零基预算有三个基本要素，即决策单位、一揽子决策和排序。零基预算有三个基本要素，即决策单位、一揽子决策和排序。零基预算的优缺点零基预算的优缺点 1.绩效预算：以项目的绩效为目的，以成本效益分析确定的支出费用为基础而编制和管理的预算。（1949年美国） 主要优点主要优点：以成本的观念衡量预算成果，对每一个项目都必经科学论证和评估，有利于监督和控制预算支出，防止浪费，提高支出效益；注重对支出效益的考察，要求支出反映预计效益。 特点特点：按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，根据效益衡量业绩。 绩效预算是
9、这样一种预算，它阐述请求拨款是为绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到何种目标，为实现这些目标而拟定的计划了达到何种目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况作的情况 。 美国总统预算办公室美国总统预算办公室 1950年年 概念：在绩效预算的基础上，依据国家确定的目标着重按项目安排和运用定量分析方法编制的预算。 步骤：按政府确定的目标划分项目，如把国防活动分为按政府确定的目标划分项目，如把国防活动分为战略报复、一般兵力、
10、运输等主干和分支项目战略报复、一般兵力、运输等主干和分支项目确定完成项目所需资源，配置、确定费用，择优确定完成项目所需资源，配置、确定费用，择优将过去执行过的和设计的未来的计划结合起来将过去执行过的和设计的未来的计划结合起来特点：可以把预算安排中的项目和政府的中长期计划结合起特点：可以把预算安排中的项目和政府的中长期计划结合起来，有利于政府活动开展。来，有利于政府活动开展。 年度预算是指按照日历年度（历年制或跨年制）编制的政府在一个预算年度之内的财政收支计划，完整反映政府在一个预算年度中的全部收支活动。 多年度预算是指预算收支安排时间在两年以上的预算。其实质是一种对年度预算具有指导功能的财政发
11、展计划。 （一）实行复式预算（一）实行复式预算 1实行复式预算的理论依据实行复式预算的理论依据 2实行复式预算的实践意义实行复式预算的实践意义 3我国复式预算的构成我国复式预算的构成 我国复式预算于我国复式预算于1992年试行，年试行，1994年正式实行；年正式实行； 写入预算法（写入预算法（1995.1.1预算法实行）。预算法实行）。 国家双重身份，双重职能，作为反映政府职能的国家国家双重身份，双重职能，作为反映政府职能的国家预算理应按政府的不同职能分别编列预算。预算理应按政府的不同职能分别编列预算。 有利于按科学的顺序安排经常性支出和建设性支出，有利于按科学的顺序安排经常性支出和建设性支出
12、，处理好积累与消费的关系。处理好积累与消费的关系。 有利于加强预算管理监督，提高财政资金的使用效益。有利于加强预算管理监督，提高财政资金的使用效益。 有利于控制基本建设投资规模，实现宏观调控。有利于控制基本建设投资规模，实现宏观调控。 有利于发挥财政信用的积极作用。有利于发挥财政信用的积极作用。经常性预算收入支出国防行政事业费非生产基建抚恤救济各项税收（除专门用于建设的几种税）余额建设性预算收入支出生产性基建挖潜改造支援农业还本付息经常预算的结余专门用于建设的税收余额 （二）推广零基预算改革 为了适应社会主义市场经济的需要，打破预算资金分配格局，解决多年来单位预算支出苦乐不均，只能上不能下的问
13、题，提高预算科学性和透明度，20世纪90年代，我国部分地区开始进行零基预算改革试点。 1994年起安徽省在省级财政进行了零基预算试点，1996年起河南在省本级财政推行零基预算编制方法。此外，云南省、湖北省等也先后开展零基预算改革。 2000年随着中央实行部门预算改革，零基预算逐步推广开来。 （三）试行国有资本经营预算 国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算制度，就是指国家对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理的一项制度。 2007年9月，国务院发布关于试行国有资本经营预算的意见，标志我国开
14、始正式建立国有资本经营预算制度。 一、政府预算编制一、政府预算编制 （一）政府预算编制原则 1遵循国家有关方针政策和法律法规 2依据国民经济和社会发展计划的主要指标 3实事求是，量力而行 4统筹兼顾，确保重点，留有后备力量 5完整可靠，讲求效率 政府预算编制的程序是指预算编制的具体步骤，各级预算的编制一般又分为两个阶段，一是测算预算收支指标，二是编制预算草案。 预算草案经过权力机关批准后，就成为具有法律效力的正式预算。政府预算编制一般采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的程序。 财政部对中央各部门预算草案进行审核后，汇编成中央预算草案；并将各地方报上来的分省、自治区、直辖市预算汇编成地方
15、总预算草案。然后连同中央预算草案汇编成政府预算草案，报国务院审查。最后，由国务院提请全国人民代表大会审议，获得大会通过后，即成为具有法律效力的文件，也就是正式的政府预算。 政府预算由财政部负责汇总编制，在汇总中央预算草案和地方总预算草案时，必须进行认真的审审核核。 审核内容主要包括政策审核和技术审核。 中央预算由全国人民代表大会审查和批准；地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。 政府预算经过法定程序批准，在新的预算年度开始后，就进入了执行执行阶段。政府预算执行是按照批准后的预算组织预算收支，并对其进行平衡和监督的活动，是把预算收支由目标变为现实的必经步骤，是预算管理工作的中心环节。是预
16、算管理工作的中心环节。 政府预算执行终了要编制政府决算。可以这样说，预算编制是预算管理的起点，预算执行是预算管理的关键，决算编制是预算管理结果的全面检验。 政府决算是按照法定程序编制，经立法程序审查批准的年度政府预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。 一、部门预算改革一、部门预算改革 （一）实行部门预算的背景和意义 （二）部门预算改革的主要内容 二、国库集中收付制度改革二、国库集中收付制度改革 国库集中收付就是政府将所有财政性国库集中收付就是政府将所有财政性资金集中在国库或在国库指定的代理银行资金集中在国库或在国库指定的代理银行开设账户，所有的财政收支均通过这一账开设账户，所
17、有的财政收支均通过这一账户进行。户进行。 （一）过去的国库收付制度存在主要问题 （二）实行国库集中收付制度的重要意义 1.1.有助于加大预算管理力度有助于加大预算管理力度。 2.2.有助于提高预算管理效率。有助于提高预算管理效率。 3.3.有助于提高资金使用效果。有助于提高资金使用效果。 4.4.有利于防止腐败行为的滋生，加强廉政建设。有利于防止腐败行为的滋生，加强廉政建设。 （三）国库集中收付制度改革的基本内容三、政府预算收支分类改革三、政府预算收支分类改革 政府收支分类和相应的预算科目的设置政府收支分类和相应的预算科目的设置是财政管理的基础性工作。编制部门预算、是财政管理的基础性工作。编制
18、部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度改革等，政府采购制度、国库集中收付制度改革等，都需要有一套与之相适应的科学的政府收支都需要有一套与之相适应的科学的政府收支分类和预算科目设置，才能有效地运行并取分类和预算科目设置，才能有效地运行并取得成效。得成效。 新的政府收支分类和科目设计改革的主要内容体现在三个方面，即对政府收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入；建立新的支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动；建立新型的支出经济分类体系全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。 一、预算外资金内容和性质一、预算外资金内容和性质 （一）预算外资金的范围（一）预算外资金的范围 （二）预算外资金收入分类（二）预算外资金收入分类 （三）预算外资金支出的形式（三）预算外资金支出的形式 二、预算外资金特点二、预算外资金特点 第一、法定性与自主性。第一、法定性与自主性。 第二、专用性。 第三、分散性。 三、加强预算外资金管理三、加强预算外资金管理 （一）预算外资金发展及其存在主要问题 （二）预算外资金管理改革
