1、风景区的城市化及其对策研究摘要：随着城市化进程的不断推进和旅游业的迅猛发展，风景区城市化现象日益普遍。在对武陵源风景名胜区的城市化现象和过程进行了实证研究后认为：一方面源自旅游业发展带来的机遇和游客的行为规律，另一方面包括特殊的政策环境、领导认识上的偏差，决策中的失误以及多方利益主体的推动，是风景区城市化的动力机制。论文指出了风景区城市化带来的危害：破坏风景名胜资源，破坏视觉景观，破坏生态水文环境以及不利于区域经济发展。最后，提出了风景区城市化的对策：合理布局旅游接待设施，严格执行风景名胜区总体规划，做好控制性详细规划，合理使用土地；改善交通联系；妥善安置居民生产生活；限制人口流动；增加政府投
2、入；加强管理。关键词：武陵源 风景区 城市化 对策随着城市化进程的不断推进和旅游业的迅猛发展，风景区城市化现象日益普遍。风景区城市化是指发生在风景区内的城市化现象，其人口由农村向风景区内的城镇转移，农业生产活动向旅游接待为主导的第三产业活动转移，农村生活方式转变为城镇生活方式。风景区内的城市化现象按照发生地域的不同，可以分为两大类：一类是风景区核心景区的城市化现象，如通常所说的“山上、沟内、湖内”等地域，另一类是风景区内接待基地(旅游村、镇)的城市化现象。 一、武陵源风景区的城市化武陵源自古地处边远，旧时交通闭塞，舟车隔绝。其开发以1979年由张家界国营林场开放接待游客13万人次开始，到200
3、2年接待游客量560万人次。武陵源风景区的城市化现象始于1970年代末-1980年代初，自1990年代城市化迅猛发展。1998年联合国教科文组织世界自然遗产委员会专家对武陵源的考察报告中，“对武陵源的旅游业基础在1992年评估后的发展速度十分震惊”，认为“武陵源现在是一个旅游设施泛滥的世界遗产景区”，“已变成被围困的孤岛”，它们“对景区的美学质量造成了相当大的影响”。2000年4月，武陵源风景区建筑物拆迁总体方案出台，“连同居民住房在内将有近34万平方米的建筑物被拆除，耗资至少345亿元”，“自1990年到现在，景区所有门票收人也不过这个数，等于白干了”。武陵源风景区的城市化已经成为关系到这一
4、世界级旅游胜地生死攸关的关键问题。1990年以前，武陵源风景名胜区的开发建设，基本上处于“无规划、无管理”阶段。1990年，经国务院批准的湖南省武陵源风景名胜区总体规划颁布实施，但没有及时编制重点景区和旅游城镇的控制性详细规划，区内的建设项目没有按照总体规划执行，而且审批权限过于下放。由于旅游经济的刺激致使风景名胜区城市化快速膨胀，并且品质较低，规划管制过松，未经审批的违章建筑迅速扩展，是武陵源城市化最快的一个阶段。2001年湖南省人大颁布了湖南省武陵源世界自然遗产保护条例并开始实施，规范了建设项目审批手续，使规划建设走上了法制化轨道，风景名胜区内的建设项目得到了控制，品质得到了提升。武陵源风
5、景区内的城市化主要发生在锣鼓塔(图1)、索溪峪(图2)、天子山(图3)。2001年，锣鼓塔的旅游床位数已达3484张，索溪峪的旅游床位数达6731张，以天子山为主的核心景区内旅游床位(包括袁家界、杨家界等)2875张。其中，锣鼓塔位于金鞭溪上游、森林公园人口，是风景区的南大门、张家界国家森林公园管理处驻地，距张家界市区20min车程。索溪峪是武陵源区人民政府驻地，是风景区的东大门，距张家界市区在30min车程内，用地条件良好，且位于金鞭溪下游。天子山位于武陵源风景名胜区的核心景区内，是高台地，与张家界市交通联系相对不便，目前有天子山索道和水绕四门观光电梯沟通山上和山下。图1 索溪峪的城市化过程
6、(据相关年份的1：1万和1：5万地形图转绘)图2 锣鼓塔的城市化过程(据不同年代的1：1万和1：5万地形图转绘)图3 天子山的城市化过程(据不同年代的1：1万和1：5万地形图转绘)二、山地风景旅游镇的城市化的空间过程考察索溪峪的城市空间生长过程，可大致分为以下几个阶段：21 点状形成阶段，此时主要发生在风景区旅游开发之前，当时主要是其自然山地村落，主要包括桂花村、高云村、文丰村、岩门村和沙坪村，居民主要从事传统的农业生产。22 轴向扩展阶段。随着风景区的旅游开发，沿主要景点、景区的交通线及人口处，集聚发展了一批简单的接待设施，这些接待设施大都占地较大，也并没有出现明显的街区的形状。这一阶段主要
7、为1980年代。23 伸展轴稳定阶段。随着旅游业的进一步扩大，多个投资主体进入武陵源，尤其是武陵源被列人世界遗产之后，政府部门、实力强大的行业部门开始大规模的圈地，逐步形成了街区(其中主要是武陵大道的形成)，沿主要的交通沿线的土地基本被各个单位占完，城市伸展轴稳定。这一阶段以1990年代最为明显。24 内向填充阶段。由于风景旅游业的进一步发展，游客量剧增。原先各单位、部门利用权力和其它手段占领的土地，在商业化的浪潮下，进行了接待设施的升级改造，一些重要地段的土地得到了置换，并不断填充。这一阶殿主要出现在最近3年，如天子街的改造和一些高档酒店的建成。25 再次轴向扩展阶段。由于风景旅游业的扩展，
8、地形条件较好的地块仍然满足不了经济发展的需要，在跨越了城市生长的门槛之后，另辟新的增长廊道和增长极。这一阶段正处于规划之中。索溪峪旅游城镇总体规划(20012020)中确定了未来新的城市增长轴和增长极，如岩门作为新的城市中心，并形成了新的增长轴线，同时确定规划控制区为文丰、高云和沙坪组团。三、风景区城市化的动力机制研究31 旅游业的快速发展，旅游者的行为规律和偏好是风景区城市化的内在动力由于风景旅游资源是一种舒适性商品，具有唯一性、真实性和不可逆性，其开发利用的收益非常高，远远超过了社会平均利润。以致许多风景区内的旅游服务接待设施投资当年就可以收回成本，稍长的也只需两三年。有的开发项目，几千万
9、的投入可以得到几个亿的回报。高利润和高投资回报使各方利益主体趋之若鹜，纷纷在风景区内兴建接待设施。改革开放以来，旅游人数快速增长，区内的接待设施也快速增长，基本能够满足旅游者的需要。接待设施基本保持与游客人数同步增长(图4)。旅游接待的压力带来了接待设施的快速增长，因而促进了风景区的城市化。图4 武陵源风景区内床位数增长与游客量增长的关系一些大型的风景名胜区，由于位置偏远，与风景区外的旅游服务基地的交通联系相对不便，或者需要额外的特殊交通费用，并且一般需要两日以上的游程，旅游者根据最大效益原则和最小的旅游时间比，在暂住地附近采用节点状旅游线路。因此风景区内核心景区便容易成为游客的逗留点和集散地
10、。许多旅游者急切需要欣赏风景区内的美景，不愿停留在距离风景区有一定距离的服务基地或进出口岸。而在风景区的旅游村镇、人口附近等，一般都能直接欣赏到风景区内的美景，因而旅游者乐意到这类地区逗留。武陵源风景名胜区中的天子山地区就属于第一种情况。锣鼓塔、索溪峪等地属于第二种情况。32 城市化进程的带动作用中国正经历着城市化的快速发展期，宏观的大环境悄悄地影响着风景区内的城市化，它往往成为城市扩张的牺牲品，其中城郊型风景区尤甚。因此，可以说，旅游城市化是伴随着城市化的发展而产生的一种必然现象。33 国家政策和特殊的社会环境政策制度是导致风景区城市化发展的又一重要因素。在旅游扶贫、大旅游政策、支柱产业政策
11、等一系列新政策的引导下，旅游业蓬勃发展，城市化速度也大大加快。户籍制度改革也使风景区城市化速度加快。地方政府为了加快区域经济发展，出台的诸如各种税收优惠政策、土地廉价出让审批手续简化、经营权转让等，均吸引了旅游投资项目，推动了风景区内经济发展、人口的迁移和城市化进程。在特殊的社会环境下，在地方政府和部门领导的长官意志、崇洋媚外、急功近利的错误思想和认识下，形成了一哄而上、盲目错位、杀鸡取卵、竭泽而渔式的开发，大大加快了风景区内的城市化进程，并且破坏了风景名胜资源。34 多主体推动在大旅游口号的推动下，风景区内城市化的主体包括外来开发商、本地开发商、当地居民、政府及管理部门、各行业部门等。在这一
12、过程中，自上而下是政府在风景区内的推动作用，地方政府在城市化过程中的作用尤其突出，自下而上是开发商、当地居民在城市化中自发投资进行旅游接待设施建设的推动作用。总之，一方面源自旅游业发展带来的机遇和游客的行为规律，另一方面包括特殊的政策环境、领导认识上的偏差、决策中的失误以及多方利益主体的推动，是风景区城市化形成的动力机制。四、风景区内城市化的危害世界上其他国家的国家公园和风景旅游区也同样经历了城市化的困扰。世界上第一个国家公园黄石公园至1970年代末，公园内的野营基地已达11处，且主要集中在游人经常进出的路段旁和重要景区。1980年代以来，在公园中心的钓鱼桥(Fishing Bridge)、T
13、W服务社(TW Services)建立了综合服务基地，建有358套客房和乡村客舍，年供应量达170万次的豪华快餐店、游船码头和一个公共汽车运输系统、三处租车中心，公园中南部的格兰特村(Grand Village)已发展成拥有300多套客房的现代化汽车旅馆、给养站和维修站等设施的旅游基地。公园内部旅游设施的不断扩大，破坏公园整体景观的和谐。更主要的是，对于多数体型较大的哺乳动物，尤其是食肉动物，人工建筑往往构成他们运动中的主要障碍(如灰熊)。泰国巴塔亚旅游度假地1960年代初是曼谷市民周末休憩地，到1990年已发展成为海滨城市，过夜游客量增加到245万人，客房数从1970年的300间发展到220
14、00间。度假旅游的发展刺激了海岸土地开发，延岸开发与沿路开发使巴塔亚度假地不断沿海岸延伸，向纵深发展，自然环境质量下降，海水污染、基础设施不足等问题日益暴露出来，游人数从1990年开始下降。对于我国风景名胜区，城市化主要有以下几个方面的危害：41 最大的个人利益，但众多的利益主体的理性行为导致了风景资源被过度使用，最后导致了资源的枯竭。风景名胜资源是一种公共物品，公共物品可能出现三种博弈情形：囚徒困境、智猪博弈和斗鸡博弈。囚徒困境揭示了保护风景名胜资源可能出现的困境：如果每个利益主体都出钱保护资源，每个人的福利都会增加。问题是，如果我保护你不保护，我得不偿失，而如果你保护我不保护，我就占便宜。
15、所以每个人的占优战略都是“不保护”。智猪博弈可以帮助人们认识政府和一般开发商在风景名胜资源保护中的博弈关系。政府好比大猪，普通的开发商好比小猪。这里的纳什均衡是，政府担当起资源保护的职责，是“按”的角色，而普通的开发商则是“等待”。斗鸡博弈则表明，政府在保护风景名胜资源和治理景区环境时应采取强硬的措施。42 破坏视觉景观风景区内的核心景区和旅游村镇往往具有非常杰出的自然景观，而在该地段城市化之后，这些杰出的自然景观受到了严重的破坏。对武陵源进行景观美学评价中，认为人工设施是影响石英砂岩峰林景观的负面影响的首要因素，其权重值为4129；而正面影响权重仅为3，这说明即便是与自然环境紧密结合的人工因
16、素，对峰林景观美景度的贡献也相当低，也就是说峰林景观的美学价值来自于它的天然构成本身，人工因素不可能起主导作用；另一方面破坏性的人工因素不仅影响到生态功能，而且已经严重影响到美学质量。研究表明，人工干预对于武陵源世界自然遗产的美学质量来说，其弊是远大于利的。43 破坏生态水文环境1992年联合国世界遗产高级顾问验收武陵源，认为5540m长的金鞭溪，清澈的溪水，完好的植被，长地段不见人烟，这在亚洲是十分少见的。然而，1998年世界遗产官员再次检查武陵源时，认为“在峡谷人口区和天子山这样的山顶上，其城市化对自然界正在产生深度尚不清楚的影响”。较突出的生态环境问题主要表现在：水质明显恶化，大气环境质
17、量逐年降低，生物多样性受到威胁等。为了满足日益增多的游客住宿的需要，风景区内锣鼓塔、天子山、索溪峪等地段城市化进程迅猛，而同时污水处理等设施严重滞后。服务设施增多的同时，环境质量明显下降。以锣鼓塔为例，接纳其生活污水的金鞭溪水质指标已发生明显变化。森林公园人口游客量与老磨湾断面水质污染物总值的对比关系(图5)可以看出，在1980年代，尽管人园游客量较大，但当时接待设施档次相对较低，金鞭溪水质仍然良好。但进人1990年代以来，随着宾馆饭店的不断新建和升级改造，金鞭溪的水质呈逐年恶化趋势，并与森林公园人口游客量的变化趋势基本一致。金鞭溪的水质污染呈现明显的有机型污染，总磷2000年度各断面年均值1
18、00超标。总磷在枯、丰、平三个水期超标率分别为：529、500、1000，并与游客年内季节分布趋势基本一致。图5 森林公园入口游客量与老磨湾断面水质检测总值对比资料来源：张家界市环境监测站张家界环境质量报告书2002接待设施过多地布局在风景区内，不利于带动区域经济的发展。由于风景区内的用地、水源、交通等限制，风景区内不可能形成完善的旅游服务产业体系，而风景区内的过度城市化现象生硬地将游客引导到风景区内消费，但不能充分发挥风景区在区域经济中的带动作用。总之，风景区内的城市化现象已经影响到了风景名胜区的可持续发展，影响了风景名胜区的生命周期。五、风景区城市化的对策51 合理布局旅游接待设施，严格执
19、行风景名胜区总体规划，做好控制性详细规划，合理使用土地严格规划管理，按照规划审批，核心景区禁止任何过夜接待设施的建设，已有的接待设施应该逐步拆除。对重点景区景点分别编制控制性详细规划和环境整治规划。在严格保护风景名胜资源的同时，控制风景区内的接待设施总量，高水平规划设计旅游村镇。现阶段，风景名胜区城市化的现象同我国规划设计机构 的水平和意识有关。美国国家公园署下属专门的丹佛规划设计中心和哈普斯斐利解说规划中心为所有的国家公园的规划设计提供服务。而我国风景名胜区内的规划设计大多由城市规划设计研究院完成，他们将城市公园、城市广场、欧式建筑等城市化的东西搬到了风景区内。建议应组建专门为风景名胜规划服
20、务的机构，以提供专业化的高水准的设计服务。52 改善风景区内外的交通联系完善风景区内的内部交通网络，尽可能采用环保机动交通，使游客能够在风景区快速扩散，缩短游客在风景区内停留的时间，加快游客周转。同时使风景区与进出口岸的交通四通八达，加快游客向风景区外的服务基地扩散，减轻风景区内的接待压力。53 妥善安置居民生产生活核心区内的居民应该逐步迁出。调整风景区内的产业结构，改变风景区内单一地依靠旅游业的局面。鼓励风景区内劳动力外出经商、打工，并把劳务输出与资金、信息、技术引进有机结合，带动旅游基地经济发展。同时鼓励经济条件允许的居民外迁，以缓解风景区内的资源压力。54 限制人口流动严格控制外来人口落
21、户缓冲区、发展区；应推行外来人口准人制度，禁止外来人口落户核心区。风景区内的旅游服务企业应该优先雇佣本地居民。55 增加政府投入风景区是公益性事业，应有财政支持。在韩国和美国，国家公园的经费基本上是12国家支出、12靠门票和社会捐助。而我国的地方政府普遍将其视为带动区域经济发展的龙头，每年还向景区收钱。例如，武陵源风景名胜区的门票收入60归张家界市人民政府，而作为风景名胜区管理机构的武陵源区人民政府仅得40的门票收入，尚不够风景区正常的保护和管理费用。这迫使风景名胜区管理部门扩大商业开发规模，修建多种破坏性的旅游设施，引导游人在景区内消费。56 加强管理世界各国的国家公园都是中央政府直接管理，
22、我国151个国家风景名胜区，只在建设部下属一个风景处共3个人管，而且只管“业务”。管理力量薄弱导致管理权限下放，国家重点风景区的管理基本上是地方政府和旅游公司经营管理。由于管理体制不顺，条块分割(如风景名胜区与自然保护区、森林公园和地质公园的交叉管理)，占山为王，区内遍布部门宾馆、地区饭店、单位疗养院(根据2002年的地籍图对军地坪地块的土地权属进行调查，其中省市级机关占地就达444之多)等。建议效仿美、加等国，成立国家公园管理署，由中央政府直接管理国家重点风景名胜区。图5 森林公园入口游客量与老磨湾断面水质检测总值对比资料来源：张家界市环境监测站张家界环境质量报告书2002接待设施过多地布局
23、在风景区内，不利于带动区域经济的发展。由于风景区内的用地、水源、交通等限制，风景区内不可能形成完善的旅游服务产业体系，而风景区内的过度城市化现象生硬地将游客引导到风景区内消费，但不能充分发挥风景区在区域经济中的带动作用。总之，风景区内的城市化现象已经影响到了风景名胜区的可持续发展，影响了风景名胜区的生命周期。五、风景区城市化的对策51 合理布局旅游接待设施，严格执行风景名胜区总体规划，做好控制性详细规划，合理使用土地严格规划管理，按照规划审批，核心景区禁止任何过夜接待设施的建设，已有的接待设施应该逐步拆除。对重点景区景点分别编制控制性详细规划和环境整治规划。在严格保护风景名胜资源的同时，控制风
24、景区内的接待设施总量，高水平规划设计旅游村镇。现阶段，风景名胜区城市化的现象同我国规划设计机构 的水平和意识有关。美国国家公园署下属专门的丹佛规划设计中心和哈普斯斐利解说规划中心为所有的国家公园的规划设计提供服务。而我国风景名胜区内的规划设计大多由城市规划设计研究院完成，他们将城市公园、城市广场、欧式建筑等城市化的东西搬到了风景区内。建议应组建专门为风景名胜规划服务的机构，以提供专业化的高水准的设计服务。52 改善风景区内外的交通联系完善风景区内的内部交通网络，尽可能采用环保机动交通，使游客能够在风景区快速扩散，缩短游客在风景区内停留的时间，加快游客周转。同时使风景区与进出口岸的交通四通八达，
25、加快游客向风景区外的服务基地扩散，减轻风景区内的接待压力。53 妥善安置居民生产生活核心区内的居民应该逐步迁出。调整风景区内的产业结构，改变风景区内单一地依靠旅游业的局面。鼓励风景区内劳动力外出经商、打工，并把劳务输出与资金、信息、技术引进有机结合，带动旅游基地经济发展。同时鼓励经济条件允许的居民外迁，以缓解风景区内的资源压力。54 限制人口流动严格控制外来人口落户缓冲区、发展区；应推行外来人口准人制度，禁止外来人口落户核心区。风景区内的旅游服务企业应该优先雇佣本地居民。55 增加政府投入风景区是公益性事业，应有财政支持。在韩国和美国，国家公园的经费基本上是12国家支出、12靠门票和社会捐助。
26、而我国的地方政府普遍将其视为带动区域经济发展的龙头，每年还向景区收钱。例如，武陵源风景名胜区的门票收入60归张家界市人民政府，而作为风景名胜区管理机构的武陵源区人民政府仅得40的门票收入，尚不够风景区正常的保护和管理费用。这迫使风景名胜区管理部门扩大商业开发规模，修建多种破坏性的旅游设施，引导游人在景区内消费。56 加强管理世界各国的国家公园都是中央政府直接管理，我国151个国家风景名胜区，只在建设部下属一个风景处共3个人管，而且只管“业务”。管理力量薄弱导致管理权限下放，国家重点风景区的管理基本上是地方政府和旅游公司经营管理。由于管理体制不顺，条块分割(如风景名胜区与自然保护区、森林公园和地质公园的交叉管理)，占山为王，区内遍布部门宾馆、地区饭店、单位疗养院(根据2002年的地籍图对军地坪地块的土地权属进行调查，其中省市级机关占地就达444之多)等。建议效仿美、加等国，成立国家公园管理署，由中央政府直接管理国家重点风景名胜区。
