1、海域管理的法律制度海域管理的法律制度主要内容一、海域管理法律体系二、海域管理主要概念三、海域管理基本制度四、养殖用海管理政策200219932007一、海域管理法律体系n物权法n海域使用管理法n国务院文件n部门规范性文件n地方法规规章海域管理的主要法律法规n全国人大法律： 海域使用管理法（2002年）， 物权法（2007年）n国务院文件：国务院关于加强海洋管理工作的通知国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知国务院办公厅关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知国务院关于全国海洋功能区划的批复国务院关于省级海洋功能区划审批办法的批复国务院关于报国务院批准的项
2、目用海审批办法的批复部门规章和地方法规n国家发展改革委、国家海洋局文件 关于加强围填海规划计划管理的通知n财政部、国家海洋局文件 关于加强海域使用金征收管理的通知 关于印发海域使用金减免管理办法的通知 关于海域使用金减免管理等有关事项的通知 关于印发海域使用金使用管理暂行办法的通知n监察部、人事部、财政部、国家海洋局 海域使用管理违法违纪行为处分规定国家海洋局文件n海洋功能区划管理规定n海域使用权管理规定n海域使用权登记办法n临时海域使用管理暂行办法n海域使用权争议调解处理办法n海籍调查规程n国家海洋局直接受理项目用海管理意见n填海项目竣工验收管理办法n海域使用统计管理办法n区域建设用海管理意
3、见n改进围填海工程平面设计意见n自然保护区海域使用管理意见n海上人工岛建设用海管理的意见n加强海砂开采管理的通知n海域使用管理百县示范活动实施意见n落实人大环资委对河口海域管理建设的函n海域使用论证资质管理n海域使用论证评审专家库管理办法地方法规规章n江苏省海域使用管理条例n江苏省海域使用金征收办法n江苏省海域使用权抵押登记暂行办法（一）物权法出台中国法制史上划时代意义的大事物权法：民事基本法律n宪 法：规定的是国家的基本理念和构造。n民 法：规定的是社会的基本理念和构造。n物权法：规范有形财产归属关系的民事基本法律物权法的重要创新：海域物权制度 第46条规定“矿藏、水流、海域属于国家所有”
4、第122条规定“依法取得的海域使用权受法律保护”物权法规定海域物权的重大意义n海域物权法律制度上升到物权法进行规定，也就上升到国家基本民事法律层次。n海域第一次与矿藏、水流并列规定，在国家基本法律中明确作为重要的国有财产。n把海域这种自然资源转变为民法上的不动产，有利明晰海域权属，定分止争，运用市场手段配置海域资源。海域使用权与采矿权、取水权的关系n探矿权、采矿权的客体是海底的矿产资源，而海域使用权的客体是海域立体空间，所以并不矛盾；n海域使用权人获得的是海域的使用价值。在海域使用权有效期内，权利人可以使用、收益、转让。使用权到期后，海域并没有被拿走或消耗掉。采矿权人取得采矿权后，矿藏变成矿产
5、品，然后卖出去，结果是把矿藏消耗了。取水权也是这样。海域使用权与土地使用权的区别n所有权来源不同：土地有国家所有和集体所有之分，而海域专属于国家所有，海域使用权单一地来源于国家海域所有权。n使用权类型不同：土地使用权分散为建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、林地权、草原使用权等。而海域使用权名称统一。n管理体制不同：土地使用权分散在不同部门管理。而海域使用权只由一个部门进行管理。 （二）海域使用管理法1991年10月，国家海洋局、财政部专门向国务院报告关于外商投资企业使用我国海域有关问题的报告1992年5月，国务院批复明确要求”实行颁发海域使用许可证的制度和有偿使用海域的制度。” 1
6、993年5月，财政部、国家海洋局颁布了国家海域使用管理暂行规定，开始在全国实施海域管理制度。2001年10月27日，第九届全国人大常委会第24次会议审议通过了中华人民共和国海域使用管理法，并于2002年1月1日起施行。 海域权属管理海洋功能区划海域有偿使用海域使用管理法第一章 总 则第二章 海洋功能区划第三章 海域使用的申请与审批第四章 海域使用权第五章 海域使用金第六章 监督检查第七章 法律责任第八章 附 则二、海域管理主要概念n海岸线n海域n海域使用n海域使用管理1、海岸线海岸线系指平均大潮高潮时水陆分界线的痕迹线n国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知（国发19963
7、2号）规定“陆海分界线以最新版的1：5万国家基本比例尺地形图上所绘的海岸线为标准”。n国务院办公厅关于勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知（国办发200212号）规定“海域勘界的范围为我国管辖内海和领海，界线的起点从陆域勘界向内海一侧的终点开始，界线的终点止于领海的外部界限”。海域示意图海海岸岸线线射阳海岸线及领海基线射阳海岸线及领海基线 海域法：本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。海域概念海域法层面n水平方向包括我国的内水和领海，从海岸线开始到领海外部界限，面积约38万平方公里。n垂直
8、方向分为水面、水体、海床和底土四个部分n海域是民法意义上的物，是不动产。n具有客观物质性、可支配性，以及地理位置固定的特点。海域概念物权法层面3、海域使用n使用特定海域：水面、水体、海床和底土。n如电缆管道虽只占用底土，但也属于海域使用的一种类型；n使用的是一个固定海域，而非偶尔进入。n如船只在公用航道航行就不是海域使用；n使用海域的时间具有连续性，且在三个月以上；n特定的开发利用活动具有排他性。n亦即只要此项利用发生后，在此海域中不能有其他的固定开发利用活动。临时海域使用 满足上述一、二点（使用特定海域和固定海域），时间不足三个月但可能对国防安全、海上交通安全和其他用海活动造成重大影响的排他
9、性用海活动也要依据海域使用管理法进行管理，这就是临时海域使用。 海域使用管理作为一种行政行为，是指国家根据国民经济和社会发展的需要，结合海域的资源与环境条件，对海域的分配、使用、整治和保护等过程进行监督管理。4. 海域使用管理 321射阳养殖用海现状用海项目宗数面积（公顷）贝类增殖护养123114.39沙蚕增殖采捕4122.21紫菜养殖4294.69高涂养殖201335.93合计404867.22 全县海岸线总长103公里，海域（海岸线向海一侧至领海基线外部界限的区域）总面积为313.5万亩（2090平方公里），其中潮上带约18.83万亩，潮间带约11.5万亩，潮下带约283.17万亩。在全县
10、313.5万亩的海域中，目前实际已使用的近30万亩，其中：土地证用海20.2万亩；海域证用海约7.3万亩；军事用海近1万亩，千秋合同用海1100亩；县政府已收回但未确权的射阳港口预留海域5000亩。海域发证现状海洋功能区划制度海域权属管理制度海域有偿使用制度（一）海洋功能区划制度我国的规划体系n国民经济和社会发展规划：不同行政级别n国土空间规划：陆地、海洋、城镇、流域n环境保护规划：陆地、海洋、海岛、流域国土空间规划1、陆地：土地利用总体规划 依据是土地管理法，国土资源部门2、海洋：海洋功能区划 依据是海域使用管理法，海洋管理部门3、城镇：城市规划、村镇规划 依据是城乡规划法，建设部门4、流域
11、：流域综合规划 依据是水法，水利部门环境保护规划1、陆地：环境功能区划、环境保护法规划 依据是环境保护法，环保部门2、海洋：海洋功能区划、海洋环境保护规划 依据是海洋环境保护法，海洋部门3、海岛：海岛保护规划 依据是海岛保护法，海洋部门3、流域：水功能区划、水污染防治规划 依据是水法、水污染防治法，水利部门，环保部门涉及海洋功能区划的法律法规n海域使用管理法，2002年1月1日实施n海洋环境保护法（修订），2000年4月1日实施n海岛保护法，2010年3月1日实施n港口法，2004年1月1日实施n防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例，2006年11月1日实施n省级海洋功能区划审批办法n
12、江苏省海域使用管理条例n江苏省海洋环境保护条例海域使用管理法有关规定n海洋功能区划分为全国、省级、市县级海洋功能区划，全国和省级海洋功能区划报国务院批准，市县级海洋功能区划报省级人民政府批准n养殖、盐业、交通、旅游等行业规划应当符合海洋功能区划。土地、城市、港口等规划应当与海洋功能区划相衔接n不按照海洋功能区划批准使用海域，或者违法修改海洋功能区划确定的海域功能的有关责任人员，给予行政处分（二）海域权属管理制度海域使用权人的义务n保护和合理利用海域的义务；n缴纳海域使用金的义务；n接受海洋主管机关的监督检查的义务；n容忍义务。对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。n及时报告资源环
13、境条件变化的义务；n其他义务：未经批准不得从事海洋基础测绘；海域使用权终止后，应拆除可能造成海洋环境污染的设施和构筑物；不得擅自改变海域的用途。n 海域使用权申请审批：国务院、省、市、县级政府审批n 海域使用权招标拍卖：各地在同一海域具有两个以上意向用海单位或个人的情形，但是但不包括国家重点建设项目用海、国防建设项目用海、传统赶海区、海洋保护区、有争议的海域、涉及公共利益的海域以及法律法规规定的其他用海情形。n填海50公顷以上的项目用海n围海100公顷以上的项目用海n不改变海域自然属性的用海700公顷以上的项目用海n国家重大建设项目用海n国务院规定的其他项目用海n国务院或国务院投资主管部门审批
14、、核准的建设项目用海n国防建设项目用海n省、自治区、直辖市管理海域以外或跨省、自治区、直辖市管理海域的项目用海n油气及其他海洋矿产资源勘查开采项目用海n国家直接管理的海底电缆管道项目用海n国家级保护区内的开发项目及核心区用海其他项目由沿海地方属地受理，逐级上报国务院审批。 我省海域使用审批权限划分我省海域使用审批权限划分n一、完全改变海域自然属性的造地、码头、堤坝等填海型项目用海，面积在50公顷（含50公顷）以上的，由省人民政府审核后，报请国务院审批；面积在50公顷以下的，由省政府审批。n二、严重改变海域自然属性的港池、盐池、渔（虾）池等围海型用海，面积在100公顷（含100公顷）以上的，由省
15、人民政府审核后，报请国务院审批；面积在100公顷以下的，60公顷（含60公顷）以上的项目用海，由省人民政府审批；面积在60公顷以下的，40公顷（含40公顷）以上的项目用海，由市人民政府审批；面积在40公顷以下的项目用海，由县人民政府审批。n三、不改变海域自然属性的浴场、养殖、锚地等开放型项目用海，面积在700公顷（含700公顷）以上的，由省人民政府审核后，报请国务院审批；面积在700公顷以下的，400公顷（含400公顷）以上的项目用海，由市人民政府审批；面积在400公顷以下的项目用海，由县人民政府审批。n四、跨行政区域的项目用海，由相关地区上一级人民政府按规定权限审查批准。n五、为确保用海项目
16、符合全省海洋功能区划，实现海域使用申请报批备案制。市、县海洋行政部门对拟报请同级人民政府审批的海域使用申请，须同时报省海洋行政部门备案。备案内容包括海域确权编号，用海单位全称或个人姓名、用海范围四至和海域面积。（三）海域有偿使用制度 n金：对国家所有资源性资产征收的权利金，如土地出让金、海域使用金。n税：要求在政府统治下的单位和个人为支持政府而交纳的捐献物n费：以政府形式出现或者政府委托有关部门代行政府职能，对提供直接服务所收取的费用。 结论：海域使用金既不是税，也不是费，不列入国家公布的行政事业性收费项目目录中。江苏省海域使用金使用管理办法n当年收取的海域使用金由财政在下一年度支出预算中安排
17、使用；n 海域使用金主要用于海域整治、保护和管理。具体使用范围包括：n（一）海洋生态建设。主要包括海域、海岛、海岸带的整治、修复及保护，海洋生物多样性和典型性生态系统的保护和恢复，海洋自然保护区、特别保护区、海洋公园、海洋牧场建设，近海渔业资源增殖放流等；n（二）海洋综合管理。主要包括海域使用管理政策、法规、制度、标准的研究和制定，海域使用区划、规划、计划的编制与修订，海域分类定级与海域资源价值评估，海域使用调查、监视、监测与海籍管理，海洋科技研究，海域使用执法能力装备及信息系统建设，海洋灾害预警预报与环境监视、监测，海域使用金征管及海域使用权招标、拍卖、挂牌等管理；n（三）省级财政部门、海洋
18、与渔业局行政主管部门确定的与海域保护和管理有关的其他项目。四、养殖用海管理政策 2005年11月，国家海洋局召开全国海域使用管理示范县建设工作会议，明确提出在未来三年或更长一段时间里，在全国范围内开展一次海域使用管理百县示范活动，其核心就是在全国范围内推进养殖用海管理。n养殖用海管理现状与存在问题n推进养殖用海管理的具体措施（一）养殖用海管理现状与存在问题 我国是世界第一养殖大国，养殖产量占世界养殖总量的70%。养殖用海确权面积130多万，占全国海域使用面积80左右。n冲突不断n管理成本高n财源单一n市场缺位n行政界线之间的冲突。往往基层政府介入，涉及面广，容易引起社会稳定问题。n海域权属之间
19、的冲突：合法海域使用权人与非法用海者；合法海域使用权人与传统用海者之间纠纷；n渔业用海内部矛盾：养殖与捕捞、养殖与传统赶海之间的矛盾。随着养殖业的发展和近海渔业资源的衰竭，这种矛盾越来越严重。1、冲突不断n确权发证成本高：养殖用海面积小、距离远、宗数多、争议多，权属核查的工作量比较大。n执法监察成本高：违法案件取证难、查处难，处罚成本高。n维持社会稳定压力大。由于养殖用海管理中存在的各种各样纠纷矛盾，造成基层干部畏难n征收海域使用金难度加大。部分渔民养殖用海减免海域使用金。基层海域管理能力不足，影响了工作的开展。2、管理成本高n财政收入低：在我国财政收入中，中央财政占50左右，省市约占30，县
20、乡仅占20强。n沿海乡镇政府和村委会把毗邻海域当成重要财源，承包费成为维持乡村组织正常运作的经费保障。3、财源单一n确权发证过程中的市场缺位。根据行政许可法的规定，有限自然资源开发利用应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但目前，主要采取行政审批方式出让海域使用权，可能发生纠纷和矛盾。n收回海域使用权时的市场缺位。海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予补偿。地方政府采取与土地类似的政策，即先由政府收回，然后再出让，原有用海者不能参与海域用途改变后所产生的增值收益，所获补偿标准偏低。4、市场缺位（二）推进养殖用海管理的具体措施1、功能区划：划定养殖用海区域n在海洋功能
21、区划修编工作中，要充分考虑渔业用海需求，进一步加强养殖用海确权发证和管理工作，保证渔民养殖用海的权益。n在海洋功能区划的基础上，针对养殖用海制定专门的规划，明确养殖用海区域的界线。经同级人民政府批准的养殖用海区域要作为审批养殖用海项目的重要依据。n根据国务院关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知要求，对不符合海洋功能区划、挤占港区、锚地、航道，影响军事和交通安全的非法养殖设施等要限期拆除。2、建立海域储备制度n海域储备机构对储备的渔业养殖海域，可进行前期开发、保护和管理。n海域储备机构可以采取抵押、出租、临时使用等方式加以利用。n储备的渔业养殖海域可采取租赁、出让等方式向社会供应。除国家法律
22、、法规规定以申请出让方式供应以外，一律以招标、拍卖、挂牌等公开方式向社会提供。n保障重大项目用海。3、招标拍卖：确保出让公开、公平、公正n同一养殖海域有两个或者两个以上用海意向人的，应当采用招标、拍卖方式出让海域使用权。但下列情形除外： 1传统赶海区 2有争议的海域 3涉及公共利益的海域；n养殖用海招标拍卖的目的： 1确保海域使用权出让公开、公平、公正 2提高海域使用金价格 3协调解决养殖用海纠纷矛盾 4维护公共利益5、有偿使用：确保海域使用金应收尽收n全国人大法工委、国务院法制办认为，在国务院出台具体办法前，各地仍按照现行规定对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金是符合法律规定的。n财政部办公厅关于海域使用金征收涉及渔民有关问题的意见(财办综2003196号)明确指出“在国务院作出规定之前，为保持相关政策的连续性，有关省（区、市）根据我部和国家海洋局的规定继续向渔民征收海域使用金，与海域使用管理法的规定并不矛盾，不宜简单地将其认定为乱收费行为”。n加强与金融部门的沟通与协调，积极推进渔民养殖用海抵押登记和小额贷款工作的广泛开展。
