1、第第 十十 章章 城市基础设施管理城市基础设施管理第第 十十 章城市基础设施管理章城市基础设施管理l第一节第一节 城市基础设施概述城市基础设施概述l第二节第二节 城市基础设施的经营与管理城市基础设施的经营与管理太原市汾河公园太原市汾河公园l城市基础设施的种类和作用城市基础设施的种类和作用l城市基础设施的运营模式城市基础设施的运营模式l城市基础设施的多中心供给体制城市基础设施的多中心供给体制l中国城市基础设施运营的现状和问题中国城市基础设施运营的现状和问题l中国城市基础设施运营体制的改革方向中国城市基础设施运营体制的改革方向l 1985年年7月，中国城市科学研究会和月，中国城市科学研究会和中国城
2、乡建设经济研究所联合召开了城中国城乡建设经济研究所联合召开了城市基础设施经济讨论会，在国内首次对市基础设施经济讨论会，在国内首次对城市基础设施概念进行了正式的界定：城市基础设施概念进行了正式的界定：城市基础设施是既为生产也为人民生活城市基础设施是既为生产也为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。生存和发展的基础。l一、城市基础设施的内涵l（一）对基础设施的认识l 1.广义的基础设施包括社会性基础设施和工程性基础设施两大类。l 社会性基础设施是指城市正常活动所依赖的社会性机构；l 工程性基础设施又称技术性基础设施，一般指需要专门的工程技术建
3、设的为城市实体功能提供支撑的工程设施。l 2.狭义的基础设施只包含提供物质条件、工程设施和有形资产的部门和行业。 1.定义：定义： 为满足城市物质生产和居民生活需为满足城市物质生产和居民生活需要，向城市居民和各单位提供基本服务要，向城市居民和各单位提供基本服务的公共物质设施以及相关的产业和部门，的公共物质设施以及相关的产业和部门，是整个国民经济系统的基础设施在城市是整个国民经济系统的基础设施在城市地域内的延伸。地域内的延伸。l 2.内涵层面内涵层面l 城市基础设施是包含城市基础设施产品、城市基础城市基础设施是包含城市基础设施产品、城市基础设施服务、城市基础设施产业三种形态的。设施服务、城市基础
4、设施产业三种形态的。l （1）基础设施产品不包括以设施实体为手段所进）基础设施产品不包括以设施实体为手段所进行的社会经济活动，也不包含此类经济活动的产出物。行的社会经济活动，也不包含此类经济活动的产出物。l （2）城市基础设施服务是指基于基础设施实体、）城市基础设施服务是指基于基础设施实体、以基础设施实体为手段所生产的产品或所提供的服务。以基础设施实体为手段所生产的产品或所提供的服务。l （3） 以城市基础设施实体产品为经营对象、或专以城市基础设施实体产品为经营对象、或专门提供城市基础设施服务的产业活动领域，就是城市门提供城市基础设施服务的产业活动领域，就是城市基础设施产业。基础设施产业。 l
5、（一）供给的连续性（一）供给的连续性l 1.基础设施建设需要巨额初始投资。基础设施建设需要巨额初始投资。l 2.城市基础设施建设周期的长期性。城市基础设施建设周期的长期性。l 3.城市基础设施建设在时间上的不可城市基础设施建设在时间上的不可分性或不可逆性。分性或不可逆性。l（二）消费的公共性（二）消费的公共性l 纯粹的公共物品一般具有非排他性、纯粹的公共物品一般具有非排他性、非竞争性等特征。非竞争性等特征。l 混合产品即具有不同程度的排斥性或混合产品即具有不同程度的排斥性或竞争性的产品。一类是具有排斥性但不竞争性的产品。一类是具有排斥性但不具有竞争性的混合产品；另一类是非排具有竞争性的混合产品
6、；另一类是非排斥性及非竞争性不完全的具有外部效益斥性及非竞争性不完全的具有外部效益的混合产品。的混合产品。l（三）经营的垄断性（三）经营的垄断性l（四）产出的社会性（四）产出的社会性l（一）城市能源供应设施（一）城市能源供应设施l（二）城市供水排水设施（二）城市供水排水设施l（三）城市道路交通设施（三）城市道路交通设施l（四）城市邮电通讯设施（四）城市邮电通讯设施l（五）城市环境卫生设施（五）城市环境卫生设施l（六）城市防灾工程设施（六）城市防灾工程设施武汉市鸟瞰武汉市鸟瞰(汉口、汉阳、武昌）汉口、汉阳、武昌）10-1 现代城市基础设施的主要内容现代城市基础设施的主要内容序号主要内容具体设施项
7、目1城市能源供应设施电力供应系统、燃气供应系统、热力蒸汽供应系统等。2城市供水排水设施原水取集、处理以及成品水输配设施；城市污水处理、雨水排放设施等。3城市道路交通设施道路和停车系统、公共交通（含公交、地铁、轻轨等）系统、城市快速交通干道、对外交通系统、交通管制系统。4城市邮电通讯设施邮政、移动通讯、电话、广播、电视、数字网络等设施。5城市环境卫生设施环境卫生、园林、公共绿地等设施。6城市防灾工程设施防洪工程设施、防震抗震工程设施、防空工程设施、消防工程设施等。l（一）城市基础设施是城市赖以生存和发展的基本条件（一）城市基础设施是城市赖以生存和发展的基本条件l（二）城市基础设施是城市经济正常运
8、转的前提条件（二）城市基础设施是城市经济正常运转的前提条件l 据统计，我国城市供水的据统计，我国城市供水的70%、煤气的、煤气的50%、电力、电力的的80%以上用于工业生产。所以，将会直接影响工业生以上用于工业生产。所以，将会直接影响工业生产。上海市的工业用燃气长期以来供应不足，每年因此产。上海市的工业用燃气长期以来供应不足，每年因此损失工业产值损失工业产值10亿元左右。亿元左右。l（三）城市基础设施是城市居民生活质量的重要制约因（三）城市基础设施是城市居民生活质量的重要制约因素素l（四）城市基础设施是城市产生聚集效益的决定因素（四）城市基础设施是城市产生聚集效益的决定因素l 世界银行在世界银
9、行在1994年世界经济发展报年世界经济发展报告中根据基础设施的竞争性、服务的公告中根据基础设施的竞争性、服务的公共性、收费的可能性、对环境的外部性共性、收费的可能性、对环境的外部性等指标，对城市基础设施的市场化经营等指标，对城市基础设施的市场化经营程度进行了详细的分类。这一分类可作程度进行了详细的分类。这一分类可作为城市基础设施划分经营性、准经营性、为城市基础设施划分经营性、准经营性、非经营性的依据。非经营性的依据。l（一）非经营性城市基础设施（一）非经营性城市基础设施l 非经营性城市基础设施属于纯公共物品。这些设施非经营性城市基础设施属于纯公共物品。这些设施提供的服务具有以下特征：提供的服务
10、具有以下特征：l1.服务对象不具排他性，为不特定的多数人服务；服务对象不具排他性，为不特定的多数人服务；l2.消费的非竞争性，即不会因为人数的使用而造成总消费的非竞争性，即不会因为人数的使用而造成总量和使用效用的减少和降低；量和使用效用的减少和降低；l3.不具有个人消费性，只能以公共消费的形式出现。不具有个人消费性，只能以公共消费的形式出现。非经营性城市基础设施投资项目本身无法以收抵支或非经营性城市基础设施投资项目本身无法以收抵支或收费成本太高而无法进行。收费成本太高而无法进行。l（二）可经营性城市基础设施（二）可经营性城市基础设施l 城市基础设施如供水、供热、供电、通讯城市基础设施如供水、供
11、热、供电、通讯等具有明显私人物品性质，竞争性强，设备成等具有明显私人物品性质，竞争性强，设备成本补偿能力比较高，服务私人，占有的排他性本补偿能力比较高，服务私人，占有的排他性强，属于可经营类。可经营性城市基础设施属强，属于可经营类。可经营性城市基础设施属于私人消费，可以向使用者收费，通过价格形于私人消费，可以向使用者收费，通过价格形式予以补偿。因此，这一类城市基础设施可以式予以补偿。因此，这一类城市基础设施可以由市场提供。由市场提供。l （三）混合性城市基础设施（三）混合性城市基础设施l 混合性城市基础设施是介于公共消费与私人消费混合性城市基础设施是介于公共消费与私人消费之间，由于其较强的外部
12、效应或生产设备的不可分性，之间，由于其较强的外部效应或生产设备的不可分性，具有准公共物品的特征的基础设施，如废弃物收集、具有准公共物品的特征的基础设施，如废弃物收集、交通设施等。此类城市基础设施向使用者收费只能弥交通设施等。此类城市基础设施向使用者收费只能弥补一部分工程建设投入的成本，而其余部分需由财政补一部分工程建设投入的成本，而其余部分需由财政补助。补助。表表10-2 城市基础设施可销售性评估表城市基础设施可销售性评估表基础设施类别竞争的潜力货物与服务的特征以使用费弥补成本的潜力公共服务义务（权益问题）环境的外部因素可销售性指数电力天然气热电高私人高极少高26输电低会员高极少高24配电中私
13、人高很多低24天然气的生产和运输高私人高极少低30交通运输路基和车站低会员高中中20铁路运输和客运高私人高中中26城市公共汽车高私人高很多中24城市有轨交通高私人中中中24城市道路低共有财产中极少低1.8水城区管理网络中私人高很高20非管道网络高私人高中高24卫生设施管道排污和处理低会员中极少高1.8公寓污水处理中会员高中高20现场处理高私人高中高24废弃物收集高私人中极少低28环境卫生处理中共有财产中极少高20表表10-3 我国城市基础设施投资主体的分类我国城市基础设施投资主体的分类基础设施类别可销售性指数项目性质投资主体电力天然气热电26可经营性项目政府市场准入管制下民间资本投资输电24准
14、经营性项目在政府市场准入管制和价格管制下，运用多种方法吸引民间资本配电24准经营性项目在政府价格管制下，由民间资本投资天然气的生产和运输30可经营性项目在政府市场准入管制和价格管制下，由民间资本投资交通运输路基和车站20准经营性项目以政府投资为主体铁路运输和客运26可经营性项目在政府市场准入管制和价格管制下，由民间资本投资城市公共汽车24准经营性项目政府管制下的民间投资城市有轨交通24准经营性项目政府管制下的民间投资城市道路1.8非经营性项目政府投资水城区管理网络20准经营性项目政府投资为主非管道网络24可经营性项目无管制的民间投资卫生设施管道排污和处理1.8非经营性项目政府投资公寓污水处理2
15、0可经营性项目无管制的民间投资现场处理24准经营性项目无管制的民间投资废弃物收集28可经营性项目无管制的民间投资环境卫生处理20准经营性项目政府投资为主l一、城市基础设施管理机构及其职能一、城市基础设施管理机构及其职能l1.综合管理机构综合管理机构l 建设委员会或规划建设委员会以及类似的机构，一般是建设委员会或规划建设委员会以及类似的机构，一般是综合管理机构。综合管理机构。l2.专业管理机构专业管理机构l 城市基础设施可以划分为若干专门系统，如水系统、电系城市基础设施可以划分为若干专门系统，如水系统、电系统、环境系统等。从事专门系统的管理的机构就是专业管理机统、环境系统等。从事专门系统的管理的
16、机构就是专业管理机构。构。l3.协调机构协调机构l 城市政府为了协调城市基础设施管理和城市其他各项事业管城市政府为了协调城市基础设施管理和城市其他各项事业管理的关系，达到城市管理的综合效益而设置的跨部门、跨专业、理的关系，达到城市管理的综合效益而设置的跨部门、跨专业、跨领域的委员会。跨领域的委员会。l4.临时机构临时机构l第一，制定行业的发展方针、政策、规划、规章、强第一，制定行业的发展方针、政策、规划、规章、强制性产品标准、服务标准、规范等，并监督其实施。制性产品标准、服务标准、规范等，并监督其实施。l第二，实施市场管理，包括市场准入、资格认定、质第二，实施市场管理，包括市场准入、资格认定、
17、质量监督、服务监督等。量监督、服务监督等。l第三，与有关部门协同监督和实施城市基础设施产品第三，与有关部门协同监督和实施城市基础设施产品和服务的价格和收费标准的管理。和服务的价格和收费标准的管理。l第四，对于具有直接经济收益的设施，着重培养市场第四，对于具有直接经济收益的设施，着重培养市场机制的形成，形成有序竞争的局面。机制的形成，形成有序竞争的局面。l第五，对没有直接经济收益或直接收益很少的设施，第五，对没有直接经济收益或直接收益很少的设施，应采取招标等市场竞争方式选择胜任、高效的企业来应采取招标等市场竞争方式选择胜任、高效的企业来承担，并按合同办事。承担，并按合同办事。l（一）基础设施建设
18、的超前性原则（一）基础设施建设的超前性原则l（二）基础设施建设的适度性原则（二）基础设施建设的适度性原则l（三）基础设施建设的协调性原则（三）基础设施建设的协调性原则l（四）基础设施运营的市场化原则（四）基础设施运营的市场化原则l（五）基础设施经营的综合性原则（五）基础设施经营的综合性原则l（六）基础设施管理的科学化原则（六）基础设施管理的科学化原则l（一）城市基础设施建设资金的主要来源（一）城市基础设施建设资金的主要来源l1.国家预算内资金国家预算内资金l2.银行贷款银行贷款l3.发行债券发行债券l4.城市自筹资金城市自筹资金l5.利用外资利用外资l6.民营资本民营资本l1.信托投资基金信托
19、投资基金l2.股权融资股权融资l3.ABS融资模式融资模式l ABS模式（模式（Asset-Backed-Securitization），即），即资产证券化，它通过中央政府授权代理机构设立资产证券化，它通过中央政府授权代理机构设立AAA级或级或AA级的级的SPV（Special Purpose Vehicle）以项）以项目拥有的缺乏流动性的资产为基础，以该资产可预见目拥有的缺乏流动性的资产为基础，以该资产可预见的未来收益作保证，通过资本市场发行证券来筹集资的未来收益作保证，通过资本市场发行证券来筹集资金的一种融资方式。金的一种融资方式。l4.BOT融资模式融资模式l BOT模式模式BOT是英文
20、是英文“Build-Operate-Transfer”的缩写。的缩写。BOT模式以政府和私人机构之间达成协议为模式以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一特定的营利性城市基础设施并期内筹集资金建设某一特定的营利性城市基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务，通过该基管理和经营该设施及其相应的产品与服务，通过该基础设施使用期间的费用收人来收回投资并取得盈利。础设施使用期间的费用收人来收回投资并取得盈利。特许期限结束时私人机构按约定将该设施移交给政府，特许期限结束时私人机构按约定将该设施移交
21、给政府，转由政府指定部门经营和管理。转由政府指定部门经营和管理。lBoo（Build-Own-Operate）模式）模式lBOOT（Build-Own-Operate-Transfer）模式）模式lBTO（Build-Transfer-Operate）模式）模式lDBFO（Design-Build-Finance-operate）模式）模式lBLT（Build-Lease-Transfer）模式）模式lPPP（Public-Private-Partnerships）模式）模式l政府通过政府采购的形式与特殊目标公司签订政府通过政府采购的形式与特殊目标公司签订特许合同（特殊目标公司一般是由中标的建
22、筑特许合同（特殊目标公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目标公司负方组成的股份有限公司），由特殊目标公司负责筹资、建设及经营。责筹资、建设及经营。l（一）美国模式（一）美国模式l 在城市基础设施建设中广泛引入私人部门，凡市在城市基础设施建设中广泛引入私人部门，凡市场可以提供服务的场所，尽可能由市场提供，特别是场可以提供服务的场所，尽可能由市场提供，特别是经营性的公共服务，政府不提供，政府的职责是制定经营性的公共服务，政府不提供，政府的职责是制定规则、规范市场。即使政府投资的纯公益性事业，运规则、规范
23、市场。即使政府投资的纯公益性事业，运营和管理也采用市场化运作。营和管理也采用市场化运作。l（二）日本模式（二）日本模式l中央政府负责全国性的、公益性的、基建项目；中央政府负责全国性的、公益性的、基建项目；l地方政府负责同本地区居民日常生活直接相关的公益性的基建地方政府负责同本地区居民日常生活直接相关的公益性的基建项目；项目；l而官方代理机构负责地区内具有经济效益的基建项目。而官方代理机构负责地区内具有经济效益的基建项目。l“政府制定法规，私人资本投资、政府监督管理政府制定法规，私人资本投资、政府监督管理”l1.整体出售国有企业的资产；整体出售国有企业的资产；l2.国有企业难以整体出售时，将其能
24、盈利的一部分资产卖掉；国有企业难以整体出售时，将其能盈利的一部分资产卖掉；l3.把国有企业有偿或无偿转让给本企业职工；把国有企业有偿或无偿转让给本企业职工；l4.对城市基础设施项目采用对城市基础设施项目采用BOT方式投资建设；方式投资建设；l5.采用政府出资，由私人承包提供城市基础设施产品和服务；采用政府出资，由私人承包提供城市基础设施产品和服务；l6.特许经营方式；特许经营方式；l7.把私人经营原则或市场竞争机制引入国营部门；把私人经营原则或市场竞争机制引入国营部门；l8.用用“自愿团体自愿团体”或准政府机构来代替政府的某些管理部门。或准政府机构来代替政府的某些管理部门。l（一）我国城市基础
25、设施经营管理的现状（一）我国城市基础设施经营管理的现状l1.城市政府对城市基础设施垄断性经营与管理城市政府对城市基础设施垄断性经营与管理l2.城市基础设施经营与管理中存在城市基础设施经营与管理中存在X非效率非效率l3.政府在城市基础设施经营与管理中的劣质性政府在城市基础设施经营与管理中的劣质性l（1）管理水平低下；）管理水平低下；l（2）缺乏市场意识；）缺乏市场意识；l（3）缺少经营理念；）缺少经营理念；l（4）无论是对政府还是对民众均缺乏责任心。）无论是对政府还是对民众均缺乏责任心。l4.政府在城市基础设施经营与管理中的服务意识淡薄政府在城市基础设施经营与管理中的服务意识淡薄 l1.引入市场
26、竞争机制，加强民营化合作引入市场竞争机制，加强民营化合作l2.实行现代企业制度化管理，建立科学有效的实行现代企业制度化管理，建立科学有效的激励机制激励机制l3.打破政府单一的投资渠道，建立健全多元投打破政府单一的投资渠道，建立健全多元投融资体制融资体制l5.加强市场监督与管理，确保设施产品的质量加强市场监督与管理，确保设施产品的质量城市基础设施城市基础设施 公共产品公共产品 自然垄断自然垄断 外部效应外部效应环境效益环境效益 社会效益社会效益PPPPPP模式模式 BOTBOT模式模式 ll1.城市基础设施有哪些特性？城市基础设施有哪些特性？l2.现代城市基础设施包括哪些主要内容？现代城市基础设
27、施包括哪些主要内容？l3.试述述城市基础设施的作用。试述述城市基础设施的作用。l3.简述城市基础设施的产品投资属性分类。简述城市基础设施的产品投资属性分类。l4.城市基础设施管理机构有哪些？其职能分别是什么？城市基础设施管理机构有哪些？其职能分别是什么？l5.城市基础设施经营管理的有哪些理念原则？城市基础设施经营管理的有哪些理念原则？l6.简述城市基础设施建设的资金来源与投融资方式。简述城市基础设施建设的资金来源与投融资方式。l7谈谈国外城市基础设施项目投融资的典型模式。谈谈国外城市基础设施项目投融资的典型模式。l8.论述我国城市基础设施经营管理的现状与改革论述我国城市基础设施经营管理的现状与
28、改革 .我国城市基础设施运营现状l1 1、城市基础设施供给水平低下、城市基础设施供给水平低下l2 2、城市基础设施投资主体单一、城市基础设施投资主体单一l3 3、城市基础设施超负荷运行、城市基础设施超负荷运行l4 4、城市基础设施管理水平和服务质量不、城市基础设施管理水平和服务质量不高高城市基础设施经营和管理体制改革方向是：城市基础设施经营和管理体制改革方向是：l1 1、基础设施投资主体多元化、基础设施投资主体多元化l2 2、基础设施投资资金多元化、基础设施投资资金多元化l3 3、基础设施产品和服务商品化、基础设施产品和服务商品化l4 4、基础设施经营管理产业化、基础设施经营管理产业化1 1、
29、什么是城市基础设施？城市基础设施、什么是城市基础设施？城市基础设施有哪些类别？有哪些类别？2 2、城市基础设施有哪些基本特征？、城市基础设施有哪些基本特征？3 3、城市基础设施具有哪些重要作用？、城市基础设施具有哪些重要作用？4 4、城市基础设施主要有哪些运营模式？、城市基础设施主要有哪些运营模式？5 5、试论城市基础设施的市场化运营模式。、试论城市基础设施的市场化运营模式。1010、中国城市基础设施供给滞后的原因何、中国城市基础设施供给滞后的原因何在？在？7 7、联系实际，谈谈你对中国城市基础设、联系实际，谈谈你对中国城市基础设施运营体制改革的基本思路。施运营体制改革的基本思路。8 8、针对我国城市公厕建设的现状，你对、针对我国城市公厕建设的现状，你对城市公厕建设具有哪些建议和对策？城市公厕建设具有哪些建议和对策？9 9、联系实际，试论我国北京等特大城市、联系实际，试论我国北京等特大城市交通拥堵的主要原因何在？你对解决特交通拥堵的主要原因何在？你对解决特大城市交通拥堵问题有何思路？大城市交通拥堵问题有何思路？
