1、第八章 教育财务行政 n第一节 教育财务行政概述 n一、教育财务行政的概念 n二、教育财务行政的特点 n三、教育财务行政的任务 n四、教育财务行政的功能 n五、教育财务行政的基本原则n第二节 教育经费 n一、教育经费的涵义 n二、教育经费的内容 n四、教育经费的管理体制 n五、教育经费的筹措 n六、教育经费的科学分配 n七、教育经费的有效使用第一节 教育财务行政概述n一、教育财务行政的概念 n二、教育财务行政的特点 n三、教育财务行政的任务 n四、教育财务行政的功能 n五、教育财务行政的基本原则一、教育财务行政的概念n“教育财政（英文为 educational finance或 financi
2、ng of education），是指国家各级政府为发展本国本地区教育事业而对用于教育的财力资源进行的一系列专门性管理活动。主要包括发布有利于教育发展的财经政策；筹措并分配用于各级各类教育事业的经费；对教育机构的经费使用情况和经济活动进行监督；等等，其目的是为了提高教育资源的配置效果，增进教育投资的使用效率和效益。教育财政是国家财政不可分割的组成部分。”（萧宗六、贺乐凡主编：中国教育行政学第200页。）n“教育财务行政包括两方面的内容。一方面是指国家各级教育行政部门管理教育经费的策略、程序和方法，它包括预算、会计、决算和审计全过程。第二方面是指各级教育行政机关为完成其本身的工作任务，对其所需要
3、的国家预算资金，进行领拨、分配、使用的管理活动，它指的是教育行政机关内教育经费使用的原则和方法。”（孙绵涛著：教育行政学第201页。）n“教育财务行政是各级政府，主要是教育行政机关对教育经费的管理。即教育行政机关根据国家的有关方针、政策、法规，筹集、管理和用好教育经费，使有限的教育经费在促进教育事业的发展中更好地发挥其经济效益。”（周在人、魏所康主编：教育行政学第211页。）n“教育财务行政是教育行政机关根据国家的有关方针、政策和法律、法规的规定，采取有效的途径和方法，对各类教育经费的分配、使用、监督的管理活动。在活动全过程中，包括教育经费的预算、会计、决算、审计等工作内容。其中。对国拨教育经
4、费的管理是教育财务行政的主要活动方面。”（张济正、周立、李榷主编：教育行政学通论第217218页。）n“教育财务行政就是各级政府，主要是教育行政机关对教育经费的管理。”（沈培新、孙成城编著：普通教育行政学第211页。）n教育财务行政就是各级政府和教育行政机关对教育经费的管理。它是以教育经费的管理为研究对象，通过对教育经费的收领、分配、使用、监督等环节的全程管理和全面管理，来保证各级各类教育事业的发展、教学活动的顺利进行、人才培养计划的实现。二、教育财务行政的特点 n（一）教育财务行政分配的对象是社会的剩余产品，主要是国家的财政收入 n在通常情况下，教育并不是直接参与社会剩余产品，而是参与国家财
5、政收入的分配、即社会剩余产品的再分配。无论采取何种分配方式，它都是国家总财政下的再分配，是在国家财政分配总原则指导下并在总财政的监督下进行的国家财政收入的再分配。尽管有的国家采取直接课税的方法来筹集教育经费，从形式上看它所分配的对象是社会全部剩余产品。但是，这种课税的比例和总额都必须符合国家总体的税负原则和赋税规模，离不开国家财政的支持和协调。所以，归根结蒂，教育财务行政分配的对象是社会剩余产品（国民收入的一部分），且主要是国家的财政收入。n（二）教育财务行政的分配方式是一种无偿性分配方式 n分配按照是否偿还分为有偿分配和无偿分配。教育财务行政分配与国家财政分配一样，是一种无偿分配。这种无偿性
6、的特征在任何社会形态和政治制度下都是相同的。教育财务行政所取得的资财，无论是教育财务行政机构独立地、直接地从各经济单位或公民个人征收的教育税款，还是国家财税部门统一征收后划拨给教育部门的各项资金，自从它被征收起来的那时起，其所有权性质就已发生了相应的改变，成了国家的资财，因而也就不存在归还问题。n至于教育财务行政具体分配过程中所采取的“财政性信贷”方式，它只是无偿性拨款的一种变式或一种补充。因为教育机构最终依然使用无偿拨付的财政资金，去偿还那些财政性信贷资金的。所以说，从根本上讲，教育财政分配方式是一种无偿分配方式。n（三）教育财务行政的本质是在参与社会剩余产品再分配过程中形成的一种特殊分配关
7、系 n教育财务行政收入，反映出国家对一部分社会剩余产品的占有，教育财务行政支出，则体现了国家对业已占有的这部分社会剩余产品的支配和使用的途径、方法和范围。但是，通过这种分配过程，可以十分清楚地看到国家如何取得又怎样去使用这些资财，从而也就能深刻地反映出不同社会历史时期和不同社会背景下的财政分配关系及其他的社会政治经济关系。因此，教育财务行政的本质，是国家与社会各方面在教育财务行政分配过程中结成的特殊的社会分配关系。它是整个社会关系系统中的有机组成部分。三、教育财务行政的任务 n教育财务行政的根本任务是合理安排和使用教育经费，以保证办学条件的逐步高山和教育工作的正常进行。n教育财务行政的具体任务
8、是：n（一）善于聚财 n一方面，教育财务部门对于国家规定的应当收取的各项收入，应在财政部门和税务部门的大力支持下积极收取，并要善于利用各种社会力量和个人资源捐资助学。另一方面，教育财务部门应尽量节约开支，按规定计划拨款，做到专款专用，杜绝浪费。n（二）合理理财 n教育财务部门要做到合理安排经费，必须正确处理好几种关系：n1、业务性支出与行政性指出的关系 n业务性支出是指进行专业活动所必须的经费开支，主要指的是教育教学活动所必须的经费开支。行政性支出指的是开展行政活动所必须的经费开支，如行政活动所必须的办公费、会议费等。在安排教育经费时，应尽量压缩行政性支出，适当提高业务性支出。n2、维持与发展
9、的关系 n在教育经费中，一部分是用于维持教育事业的经费，一部分是用于发展教育事业的经费。要优先保证维持教育事业的教育经费，对于发展经费，则要根据需要与可能予以安排。n3、重点与一般的关系 n同任何事业一样，教育事业的发展，也有重点与一般之分。在安排教育经费的时候，要根据各类教育事业的实际情况，分清轻重缓急加以考虑。做到既能保证重点，又能照顾一般。n（三）严格管财 n教育财务部门要严格执行国家制定的财务政策和制度。在有些政策和制度对教育部门不适合的情况下，教育财务部门可根据国家的政策及教育部门的实际情况，制定一些诸如各项费用的开支标准、收费标准等制度及贯彻上级政策的具体的实施细则和办法。使教育财
10、务行政作到办事有计划、拨款有预算、收支有标准、管理有制度、分析有资料、监督有要求。教育财务部门还必须加强监督，向一切违反财经纪律的行为和倾向作斗争。四、教育财务行政的功能 n（一）资金筹集功能 n据有关资料记载，在美国的公共教育经费中，政府提供的份额最大。在19841985年度中，联邦、州和地方所提供的教育经费，占全部教育经费的比例为729。在日本，1984年国家和地方对学校的赞助，占全国教育经贸总额的816%。在法国，教育经费的主要来源是国家，占教育投入的653%（1993年全国教育经费总额为5077亿法郎。如果加上对海外省和海外领地的教育投入，法国该年教育总投入为5251亿法郎），其次是地
11、方政府、团体及企业，占教育投入的194。n依此可见，目前世界绝大多数国家的教育投入中政府的投入都占有非常大的比重，成为投资教育的主体。正因为如此，我们才说资金筹措是现代教育财政的根本职能之一。在当代教育发展中，政府的作用起来越大。其中最重要的表现莫过于积极筹措支撑庞大教育系统所需要的巨额资金。n（二）资源配置功能 n资源配置是指如何将有限的可利用的各种资源，有效合理地分配到教育系统的各个部门和机构中去的管理活动。n狭义的配置功能，即指将业已筹措到的教育资源，按照一定的原则和程序科学合理地分配到教育部门的各机构中去的管理活动。在这里，资源配置包括了两个层次：其一是如何在初等、中等、高等教育之间；
12、普通教育、职业技术教育、成人教育之间；教育事业发展和教育基本建设之间进行合理的资源配置。其二是如何在各级各类具体的教育实施机构（主要指学校）之间进行有效的资源配置。n从另一方面看，完整的教育资源配置不仅是指将教育经费如何筹集起来并科学合理、分门别类地分配下去，而且还包括除经费以外的物力资源、人力资源的科学配置。然而，我们很容易发现，人力、物力等资源的配置，无不与财力资源配置有关，受其影响制约并最终可以转化为财力资源来进行计算。因此，在许多情形中，人们讨论资源配置时主要指财力资源的配置。事实上，准确地说：财力资源的配置，是整个教育资源配置的基础和核心。n（三）供需调节功能 n教育财务行政的供需调
13、节功能，是指通过一定的财政手段（如教育财政政策和教育财政计划等）可以对一个国家或某一地区的教育与该国该地区其他领域的收支，国家、集体与个人间的利益分配、地区单位间的利益转移以及教育总供给与总需求之间进行有效调节，从而使教育投资更趋合理，使教育及社会发展更加协调。这种供需调节功能是资源配置功能的延伸和深化。n（四）监督管理功能 n对各级各类教育机构的经济活动和资金运动进行全面、系统、连续、有效的监督管理，也是教育财务行政的重要功能之一。n教育是一项规模宏大、层次多样、关系复杂、耗资惊人的系统工程。国家之所以拆巨资办教育，目的就是要求教育有利于个体的发展和社会的进步。而达此目的的先决条件之一，就是
14、确保教育能够按社会需要协调发展。这就需要加强对教育事业发展的宏观规划，要及时真实全面地反映并妥善解决教育事业发展过程中的矛盾和问题。所有这一切，都依赖国家各级政府对教育事业的发展进行强有力的监督管理。n对教育事业发展的监督管理是多渠道、多层次、多侧面和立体化的。从财政角度对教育事业发展进行必要监督，是整个教育行政监督管理机制中的重要一环。教育财政监督是一种经济监督或经济约束。它通过对教育单位的经济行为和资金运行的监督，从而使教育系统各部门、各单位的经济行为立于法制和政策允许的轨道之上；通过对教育部门、单位和个人的违反财经纪律行为的处理，使教育系统内部形成正确的导向，产生巨大的激励或约束作用，督
15、促教育部门各单位和个人努力改进工作，从而不断地提高教育财政资金的使用效率、经济效益和社会效果。n监督管理首先表现为反映。即反映教育发展中的物质和资金运行。教育财政机构通过对教育机构收支情况的检查分析，以便对教育机构的经济活动进行有效的监控。监督也表现为服务。即通过调查分析，了解各教育机构运作中遇到的财经困难与危机。要千方百计地帮助其度过难关险关、单纯消极的监督，不仅不能达到预期目的，反而会在教育财政机构与教育实施机构间产生隔阂和不和谐。五、教育财务行政的基本原则 n（一）健全规章，依法办事 n财务行政的一个重要特点就是政策性强，它的事务是大量的，复杂的，需要既严格又合理的管理制度。教育财务行政
16、，已建立起许多规章制度，但还不完善，还不系统，有的还不尽合理。要加强教育财务行政工作，必须完善财政制度，使教育财务行政做到有法可依，有章可循。n（二）从实际出发，量入为出 n一方面，我们要充分认识教育在现代化建设中重要作用，争取教育经费有一个较大的增长，另一方面，又要从我国当前现有的经济实力出发，根据生产发展所提供的人力、物力、财力来确定教育事业的速度和规模。n（三）面向基层，服务教学 n教学是学校的中心工作，教育财务行政要树立为教学服务的思想，积极为教学提供必要的条件。n（四）勤俭办学，讲求实效 n我国目前还不富裕，财力不足，教育经费相对短缺，需要节减。同时，目前我国教育投资的效益还不高，教
17、育活动中浪费也较大，讲求实效也是一个十分紧迫的问题。n（五）经济公开，民主管理 n经济公开，是指教育财务部门在安排和使用教育经费时，应将教育经费的政策、标准予以说明。基层教育部门教育经费的使用情况，也应定期向所在单位群众公布。n民主管理，是指一些较大的财政政策的变动或制定，要充分听取群众的意见，让群众参与财政政策的制定和对教育经费的安排和使用进行监督。第二节 教育经费n一、教育经费的涵义 n二、教育经费的内容 n四、教育经费的管理体制 n五、教育经费的筹措 n六、教育经费的科学分配 n七、教育经费的有效使用一、教育经费的涵义 n教育经费主要是指国家用于发展各级各类教育事业的费用，是国家为了执行
18、教育政策，实现教育目标，兴办教育事业，举办各级各类学校所需要开支的经费。教育经费是国家财政预算支出的重要组成部分，在我国，国家是教育经费的主要承担者，是教育经费的主体。n教育经费不只是国家财政预算内安排给教育行政部门的经费，它还包括各级地方政府从机动财力开支中用于教育的经费、厂矿企事业自筹的资金用于教育的费用、集体经济用于教育的费用、以及个人或华侨资助、国际援助的教育经费等预算外的经费，这些经费是社会主义财政体系的补充部分，也是教育经费的重要补充。n从教育经济学的角度来看，教育经费又称为教育投资、智力投资、人力投资、教育资本等。“教育投资”是指一个国家向教育领域投入的人力、物力、财力的总和。因
19、为教育投资的目标是提高人的能力、发展人的智力，所以又叫“智力投资”或“人力投资”。因为人力、物力通常是以货币价值的形式计算的，所以，教育投资就是教育经费的投入。n教育投资有广义和狭义之分。n广义的教育投资指一切用于增进人的知识和技能与影响人的思想品德的活动费用。即一个国家用于教育方面的全部费用、包括国家各级财政对教育的投资，也包括企事业、社会团体和个人（家庭）对教育的投资。n狭义的教育投资是指国家投人发展各级各类教育事业的人力、物力、财力的总和，即教育事业费。从这个意义上讲，教育投资就是教育经费。有的国家把狭义的教育投资称为制度性的教育经费，即从制度上或组织上来把握教育投入；把广义的教育投资称
20、为机能性的教育经费，即所有能产生教育效果的活动所需要的经费。二、教育经费的内容 n我国教育经费分为两大类，一类是教育事业费，一类是教育基本建设费。n（一）教育事业费 n教育事业费也叫经常费，是指国家和地方财政预算支出中用于教育的费用。主要包括国家批准设立的中央、地方、各部门所属的各类高等学校和教育部门所属的各类学校经费（不属于教育部门的教育单位，不在此列，如企业办学。）；出国留学生和教育部门对流交换的留学生经费；国家对民办教师补助费以及业余教育及其他教育事业经费。n教育事业费共列十四项：n1、高等学校经费。包括经国家批准设立的中央和省、市、自治区、各部门所属的全日制高等院校的经费及研究生费用。
21、n2、科学研究人包括高等学校结合教学，自选题目的科研经费和教育部门所属的独立的科研机构经费，如省、市所属的教育科学研究所。n3、留学生经费。指经国家批准，由教育部门统一归口的出国和来华留学生的经费，以及为出国和来华留学生所办专门学校的经费。n4、中等专业学校经费。包括教育部门举办的中师、幼师；教育部门和计划、财政、统计、税务部门举办的各种中、初级专业学校经费。n5、职业教育经费。包括教育部门举办的职业中学、农业中学、职业中专，普通高中改制的职业班、半工半读、半农半读中学的经费或补助费。n6、中学经费。包括教育部门举办的普通中学经费。n7、小学经费。包括教育部门举办的小学经费。n8、幼儿教育经费
22、。包括教育部门举办的幼教经费。n9、高等业余教育经费。主要指由教育部门举办的广播电视大学、函授大学、夜大学和全日制普通高等院校附设的函授大学、夜大学经费。n10、普通业余教育经费。指农民中等技术（专业）学校补助费、扫盲教育经费，以及属于教育部门直接管理的职工中专经费。n11、教师进修及干部培训费。指教育部门主办的教育行政学院、教师进修院校、师资培训班、函授教育经费，以及利用假期集中举办的师资训练班经费。n12、民办教师补助费。指国家对农村乡、村和城市市郊的民办教师的补助费。n13、特殊教育经费。由教育部门举办的盲、聋、哑学校，智力落后的儿童学校。其它生空缺陷儿童学校和工读学校的经费。n14、其
23、他教育事业费。指由教育主管部门直接开支的教学业务指导费、招生费、教材编审费、业务资料印刷费等。n教育事业费预算科目分为两大部分，十个项目：n1、人员经费部分：n（1）工资。n（2）补助工资。n（3）职工福利费。n（4）离休、退休人员费用。n（5）人民助学金。n2、公用经费部分：n（1）公务费。n（2）设备购置费。n（3）修缮费。n（4）业务费。n（5）其它费用。n（二）教育基本建设费 n教育基本建设费属于国家的基本建设费用项目，它不纳入教育事业费之内。教育基本建设费是由国家计委、建委拨出，而教育事业费则由财政部、国家教育部拨出。n教育基本建设费的支出主要是：n1、土地征用费。包括占用土地的征购
24、费用和对原占地者的搬迁安置费用。n2、校舍、校园新建扩建和大型维修费。包括建筑材料的购置和施工的费用。n3、教学设备中台、件价值两万元以上的固定资产购置费。三、教育经费的来源 n在不同国家，教育经费的来源也不尽相同，一般有税收、学费、捐赠款项、经营收入、借贷款项和发行教育公债等，而以前三种为主。目前，我国教育经费的主要来源就是通常所说的财、税、费、产、社、基。n（一）财 n“财”是指中央和地方各级政府用于教育事业的财政拨款，这是教育经费的最主要来源。根据教育法第58条之规定，“国家财政教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定
25、。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展而提高”。省级以下各级财政中教育经费所占比例，由省、自治区、直辖市人民政府决定，乡镇财政收入主要用于发展教育事业。n（二）税 n“税”是指教育专税。教育专税的形式有两种，一种是开征专门的教育税，如法国向从事工商业或工艺活动的企业、协会等收取学徒税，用以发展职业技术教育；另一种是划定税种及其比例用于教育事业，如我国民国时期曾制定地方教育经费保障办法，规定由省市政府从新增地方捐税中提取一定比例用作教育经费。通常以后一种形式更为普遍。目前我国的教育专税，是指带有教育税性质的城乡教育费附加。n农村教育费附加自1984年起开征，标准是上年农民
26、人均纯收入的1。5一2（包括在5的总提留范围之内）；城市教育费附加自1986年起开征，标准是产品税、增值税、营业税的2。教育费附加由税务机关负责征收。教育费附加纳入预算管理，根据“先收后支，列收列支，收支平衡”的原则使用和管理。n地方征收的教育费附加，按专项资金管理，由教育部们统筹管理，提出分配方案，商同级财政部门同意后，用于改善中小学教育设施和办学条件，不得用于职工福利和发放奖金。n（三）费 n“费”是指义务教育阶段的杂费和非义务教育阶段的学杂费收入。n义务教育为免费教育，但各国情况不同免费项目也不尽相同，有的只免学费，有的学杂费全免，有的不仅免学杂费，甚至提供校服、课间餐等福利项目。我国现
27、阶段义务教育只免学费不免杂费，非义务教育阶段则要收取学杂费。n（四）产 n“产”是指校办产业和学校的勤工俭学、社会服务收入。n根据教育法第58条之规定，“国家采取优惠政策，鼓励和支持学校在不影响正常教育教学的前提下开展勤工俭学和社会服务、兴办校办产业”。n勤工俭学指学校结合学生的思想教育和教学活动开展的科学实验、科学种田等生产实践和生产经营活动，也包括由学校抽调少数人员，兴办以专业人员劳动为主，并按市场需求经营，旨在为学校发展筹措教育经费的校办企业。n社会服务主要指高等学校和中等职业学校结合学校的教学、科研特点，利用自身的智力资源优势，为社会提供的有偿性咨询、技术开发和推广等服务性活动。n校办
28、产业指学校和其他教育机构结合学校的教学、科研或根据市场需求举办的服务性或经营性实体，其经济收益部分作为学校的办学经费。n（五）社 n“社”是指社会力量捐资、集资。捐资助学即境内企事业单位、社会团体和其他社会组织、公民个人，以及境外民间组织和个人，向教育机构捐资兴建校舍，购置仪器、设备、图书资料，设立教育基金会、奖学金及其他以促进教育事业发展为目的的捐赠。捐资者比集资者的助学活动具有更大的自觉性和主动性，受到国家鼓励。n集资办学也是筹措义务教育经费的渠道之一，特别是农村教育集资对于解决义务教育校舍不足和危房改造起了重要作用，促进了农村义务教育的实施。n（六）基 n“基”是指建立教育专项基金，它是
29、专门用于某项教育事业或活动的专用财政经费。n根据当今我国财政体制和教育管理体制，各省、自治区、直辖市的教育经费由各省级政府负责安排解决，国务院则采取设立专项资金的办法对地方的教育发展予以扶持。n目前，我国最大的两项教育专项资金是“211工程”和“贫困地区义务教育工程”。n“211工程”旨在面向21世纪，集中力量，重点建设好一百所左右的大学和一批重点学科。n“贫困地区义务教育工程”是国家为促进贫困地区义务教育发展，推动贫困地区的“两基”工程而采取的一项重大措施。它是我国有史以来中央专项资金投入最多、规模最大的一项全国性教育工程。四、教育经费的管理体制 n（一）19501953年，实行中央统一财政
30、、三级管理的体制 n1950年3月，政务院两次作出决定，统一国家财政收支，实行三级管理体制。即中央、大行政区和省（市）三级管理，专署及县（市）的财政列入省财政之内。政务院的决定规定：中央直属管理的大中小学经费列入中央人民政府预算，由财政部掌握；各大行政区、省（市）管理的县立中学以上的教育事业费，分别列入大行政区及省（市）预算内；乡村小学、县简师、教育馆的经费，可由县人民政府随国家公粮征收地方附加公粮解决。城市小学的教育经费，可征收城市附加教育事业费解决。征收地方附加公粮和城市附加教育事业费的办法及税则、税率，须逐级呈报审查，由大行政区人民政府批准后，始得征收，并转报中央人民政府财政部备案。n从
31、1953年开始，财政管理权限下放，原来的中央、大行政区、省（市）三级管理，改为中央、省（市）、县三级管理。这一时期，各级教育行政机关根据中央规定的财政系统，严格执行三级财政制度。n（二）19541979年，实行“条块”结合，以“块块”为主的管理体制 n1954年9月，教育部、财政部发出关于解决经费问题程序的通知指出：为贯彻统一领导，分级管理的原则，今后各省（市）教育厅（局）如有发生经费不足，须先报请省人民政府统一考虑解决，如省人民政府有困难时，则由省政府转报中央人民政府政务院考虑，不得条条上达。n1958年教育事业管理权限下放以后，有些地区、县出现了大量挤占、挪用教育经费的现象。为解决这一问题
32、，国务院于1959年11月批转了教育部、财政部关于进一步加强教育经费管理的意见，要求各级政府的财政部门和教育行政部门应根据“条块结合”，以“块块为主”的精神，加强协作，共同管好教育经费。n1963年至1965年，基本纠正、制止了一些地区擅自挪用教育经费的现象，并且增加了地方筹措中小学经费的来源，比较好地贯彻了“统一领导，分级管理”的原则。n（三）1980年开始，实行“划分收支、分级包干”的新财政体制 n1980年2月国务院发布了关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定，这种管理体制的特点，是把统收统支改为以收定支，把全国“一灶吃饭”改为中央和地方财政“分灶吃饭”。中央和省一级财政在
33、划分收支范围和确定地方预算收支包干基数及分成比例基础上，地方财政自行安排预算，自求财政收支平衡。此后，教育经费改为由中央和地方两级财政切块安排。n1985年中共中央颁发关于教育体制改革的决定，明确“基础教育由地方负责、分级管理”。为保证地方教育事业的发展，决定规定，除国家拨款不断增长外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收城乡教育费附加，鼓励企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学。这些政策规定扩大了教育经费来源渠道，极大地调动了地方和社会办学的积极性，增加了教育投人，改善了办学条件。n1991年前后，“财政下放”一直延伸到
34、乡（镇）一级，县财政乡（镇）财政实行分灶吃饭。根据财政划分收支规定，学校财政拨款根据隶属关系拨付，这就形成了目前在教育财政体制上县办学校县管，乡（镇）村办学校乡（镇）管的财政格局。n1995年国家制定了教育法，从法律上规定了“国家建立以财政拨款为主，其他多渠道筹措教育经费为辅的体制”，“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”，“我国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”。规定了“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项”，“国家财政性教育经费、社会组织和个人对教育的捐赠，必须用于
35、教育，不得挪用、克扣。”“各级人民政府及其教育行政部门应当加强对学校及其他教育机构教育经费的监督管理，提高教育投资效益。”这些规定，为教育经费的稳定来源和增长，以及教育经费的使用和管理，提供了法律保障。从此，我国教育经费管理体制开始进入依法管理的轨道。五、教育经费的筹措 n（一）教育经费筹措方面存在的问题 n1、我国教育经费占GNP和财政总支出的比例长期居低不上，国家财政拨款的主渠道作用没能得到充分体现 n建国以来，我国教育投资（无论就总体水平还是就列入国家财政预算拨款的教育事业费而言）在GNP和国家财政总支出中的比例一直处于较低的水平上。它不仅大大低于西方发达国家同期同类同项指标的平均水平，
36、而且也大大低于发展中国家同期同类同项指标的世界平均水平。n由于教育经费占GNP和财政总支出的比例太低，加之政府财政行为不规范，使得来源与主渠道国家财政拨款的教育经费经常处于波动之中。这就使得我国这样一个长期靠国家拨款支撑教育发展的国家的教育发展陷入重重困境之中而难以自拔。2、教育经费来源渠道单一，预算外教育经费的来源及数额极不稳定n翻开我国建国以后教育经费帐簿，我们很容易发现这样的事实：那就是教育经费的来源渠道非常单一。建国初年至改革开放前，这长达近三十年的时间里，教育经费的百分之九十以上都来自国家财政拨款。改革开放以来的十五年中，我国政府积极采取措施，改革由国家包揽一切教育经费的经费来源体制
37、，以期建立多渠道筹资办学的新的教育经费筹措机制。应该看到，经过各级政府和社会各界的积极努力，已初步改变了过去那种单靠国家预算拨款的教育经费来源状况。尤其是鼓励社会力量办学的政策、对非义务教育阶段教育收取学费、对高等学校学生实行交费入学的办法、在农村和城市开征教育费附加、大力开展集资办学、建立人民教育基金及其他教育基金制度、促进高等教育产学合作和校企联姻、大力开展勤工俭学和发展校办产业、希望工程等等措施，使得我国财政拨款以外的教育经费渠道得到了不断扩展，预算外教育经费占教育总支出的比例逐年有所提高。但是，就总体而言，教育经费来源单一的状况并没有从根本上改变。3、教育经费来源受干扰因素太多，尤其是
38、来自国家政策方面的因素，严重制约着教育经费来源的稳定性 n我国教育经费，无论是预算内教育经费还是预算外教育经费，都受着诸多因素的干扰而呈现出波动。这种波动除随经济增长情况而正常波动外，许多政策和人为因素导致了教育经费来源及数量的非正常波动。这种状况对我国教育事业的发展产生了极为不利的影响。n例如，我国农村地区的集资办学。应该承认，在国家财力极其有限的情况下，走集资办学的道路是发展我国农村教育的根本途径。在中国现代教育发展史上，集资办学为推动我国农村教育发展所作出的贡献是十分巨大的。n可是，自1993年开始，随着国务院关于减轻农民负担和治理“三乱”等一系列政策的出台，全国许多地方便不加区别地取消
39、了教育集资，这对农村的集资办学产生了颇大的影响。n国家教委财务司的统计表明，从1981年到1991年，用于改建、新建农村中小学校舍为主的社会集资额高达1006亿元，每年平均100亿元消除危房，423亿平方米，改造校舍16亿平方米，新建校舍275亿平方米，危房比例由1981年的1591下降到1991年的16。1992年，用于农村中小学校舍修建的社会集资额仍达70亿元。n不仅预算外教育经费的增长受到了政策等因素的严重影响，而且国家财政拨款的教育事业费也受到一些人为因素的制约。由于计算经费口径不一和观察问题角度、所持的价值观不同，迄今在教育部门和其他职能部门之间就教育经费方面的一系列问题仍有歧义，各
40、执一端。这种状况直接影响到教育经费的增长和教育事业的发展。（二）解决教育经费供需矛盾的对策 n1、必须继续提高对教育战略地位的认识 n2、通过立法来规定教育经费在GNP和财政总支出中的比例，确保国家在教育投资中的主渠道作用得到充分体现 n3、改革教育预算管理体制，实行教育经费预算单列；改变现行教育拨款办法，规范政府的教育投资行为 n4、改革现行的城乡教育费征管办法，按照分税制改革的思路，建立统一的和因地制宜的教育税制，使教育税收成为除国家预算拨款以外的第二大教育经费来源渠道，为我国教育事业发展提供稳定的教育经费投入 n5、坚持“两条腿走路”的方针，不断扩大预算外教育经费的总额和在教育总支出中的
41、比例 六、教育经费的科学分配 n（一）我国教育经费分配中存在的主要问题 n1、高等教育经费在财政性教育经费支出中所占的比例依然偏重 n我国是一个人口众多、经济落后、教育普及化程度较低的发展中国家。然而，在教育经费分配中，我国用于中等以下教育的比重还比较低，而高等教育经费所占的比例依然偏高。虽然单就比例来讲，高等教育占20左右并不算高。但如果考虑到我国繁育发展的战略重点及高等教育实行交费入学制度以后的经费来源变化的情况，这个比例就有些偏高了。n2、教育事业费分配中人员经费所占比例偏高 n教育事业费是维持各级各类教育机构正常运转的经常性采用，也是目前教育部门独立支配的教育预算经费。在教育事业费中，
42、人员经费所占比例偏高并且呈现逐渐上升趋势，这严重影响了各级各类教育机构各项业务活动的正常开展。n3、受教育者人均教育经费中，不同级别不同类别学生人均经费差距太大，与国际比较，不仅高于发达国家，也高于发展中国家 n此外，在我国教育经费分配过程中，还存在着教育基建投资中高等教育基建投资占比例较大；中等教育经费中，职业技术教育经费比例太小，以及各层教育中内部分配不合理等现象。这些也会影响到教育经费分配的科学性，也将极大地影响教育投资使用效率和经济效益的稳步提高。（二）教育经费分配科学化应注意的若干要点 n1、我国今后若干年的教育发展重点是普及义务教育制度。n2、采取得力措施，逐渐提高各级教育事业费中
43、公用经费所占的比例，以确保教育教学管理活动的顺利开展和教育质量的不断提高。n3、进一步缩小大、中、小学生均经费比值之差距，以促进各级教育的健康发展。n4、进一步规范教育经费分配行为，杜绝教育经费分配中的各种不正之风。n 5、加大教育体制改革力度，建立一个更为合理的教育结构，是教育经费分配科学化的前提条件。七、教育经费的有效使用 n（一）导致我国教育投资使用效率和经济效益低下的主要因素 n1、宏观因素 n（1）缺乏科学的教育发展战略规划和管理决策的随意性n（2）财权与事权相脱离的教育经费管理体制 n（3）教育经费配置行为不科学、不规范，存在收支漏洞，截留挪用教育经费的现象比较严重n（4）条块分割
44、的教育管理及办学局面 n2、宏观因素 n（1）教育教学内容n（2）学校规模小，冗员多n（3）学校人员素质差、管理水平低n（4）缺乏人才成本核算和成本约束机制 n（二）提高我国教育经费使用效率和经济效益的途径 n1、深化教育体制改革，建立合理的教育结构 n深化教育体制改革，加强教育发展战略规划，优化各级各类学校布局，构建合理的繁育结构，是提高教育投资使用效率和经济效益的根本前提。要彻底克服我国教育体制中的各种弊端，尤其是教育层次结构、科类结构不合理、学校布局不科学、规模效益差及教育结构与经济结构相脱节等。n2、加强教育财政管理，优化资源配置 n（1）提高我国政府教育投资决策的科学化水平，合理确定
45、教育经费的各类重大比例，包括在GNP和时政总支出中的比例，教育部门内部分配的各类重大比例。n（2）改革现行的教育拨改体制，科学规范拨款行为，形成合理的人力、物力和财力资源结构。重点是要改进财权与事权相分离的教育预算管理体制，尽快实行教育经费预算单列，由教育部门统筹规划、合理分配的新预算管理体制。n（3）实行人才成本核算和效益导向，变单纯的资源约束为成本一效益双元约束，以督促教育单位降低教育成本，提高投资效益。n3、挖掘我国现有教育设施的潜力，提高各级教育行政机构和各级各类学校的管理水平 n向内挖掘也是提高教育投资使用效率和经济效益的有效途径。在这方面，重点是要提高人力资源的利用率。要采取有效步骤，提高师生比，提高师资水平，减少冗员和无效支出，以提高教育的单位产出；要减少重复教育，降低失学及辍学率，提高入学率；要改进课程和各级各类学校的教育教学内容，使之更符合社会发展的需要，也更切合所有受教育者的发展实际等等。与此同时，要注意提高单位教育资金利用率，要贯彻勤俭节约的办学方针，充分利用现有教育设备，要厉行节约，精打细算，减少浪费。特别是要杜绝各种经济犯罪现象，如截留教育经费、挪用和侵吞公共资财等。n此外，还必须努力提高教育机构各类管理人员的素质，提高其工作效率和管理水平。
