1、食品安全的社会共治1纲要一一二二三三四四食品安全风险及形势食品安全保障工作中的困惑提升食品安全保障水平的思考食品安全的社会共治211 食品 食品安全法第150条这样表述：食品，是指供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材（药品，老食安法）的物品，但不包括以治疗为目的的物品。食安法规定的食品是个大概念，既包括直接食用的各种食物、也包括食品原料；既包括加工食品，也包括食用农产品；既包括进口食品，也包括国内食品，囊括了从农田到餐桌的整个食物链中的食品。3一、食品安全风险及形势12 食品及食物 食品不等同于食物，食物是指可以充饥的东西，而食品是指为市场交易而加工、销售的食物。两者的主
2、要区别在于，食物作为一种泛称，主要强调的是物质的自然属性，包括食物的色、香、味等特征;而食品强调的是物质的自然属性及包括商品属性在内的其他社会属性，着重强调物质的社会经济特征。两者的区分界定食品监管的边界，自采自食野蘑菇、家庭烹饪不在监管之列。4一、食品安全风险及形势13 食品安全 食安法150条这样表述：食品安全，指食品无毒、无害，符合应有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。从三个向度进行了规定：1、安全性指标：无毒无害；2、品质指标：符合应有的营养要求；3、结果评价：不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。综合以上三方面才叫安全。（美素丽尔，二段奶粉的蛋白质低于国家标准，
3、其他安全性指标符合国内标准）5一、食品安全风险及形势14 食品安全的相对性 1.4.1无毒无害是人类认知水平的阶段性结论。随着科技的不断进步和发展，原先大家都认为的安全食品受到了质疑。圣经记载ADAM130岁得子SETH，800岁又得其他儿女。ADAM 寿命930岁，SETH寿命920岁，一资料公布自然状态下人类器官平均可以支撑120-150年。对有毒有害的认识人类也只是迈出了第一步。6一、食品安全风险及形势14 食品安全的相对性 1.4.2所谓食品安全相对性，指食品在合理食 用方式和正常食量的情况下不会导致对健康损害的实际确定性。食品 安全并不意味着食品中完全不含有害成分，而是说有害成分不超
4、过国家标准，不会危害人体健康。7一、食品安全风险及形势14 食品安全的相对性 1.4.3数量及方式的影响：任何食物成分，尽管是对人体有益的成分或其毒性极低，若食用 数量过多或食用条件、食用方式不当，都可能引起毒害或损害健康。如食盐摄入 过量会中毒。饮食的风险不仅来自生产过程中人为施用的农药、兽药、添加剂等，还有来自食品本身含有的天然毒素，过度偏食可能使食 品中某些化学成分在人体超量积累达到有害程度，烹饪方法、保存条件不当也会导致食物中毒。8一、食品安全风险及形势14 食品安全的相对性 1.4.4个体差异：某些食品的安全性又因人而异，如鱼、蟹类水产品经合理的加工制作及适量 食用，对多数人是安全的
5、，但对少数有鱼类过敏症的人可能带来危险。食物中某些微量有害成分的影响，也往往在对该成分敏感的人群中表 现出来。以上说明，一种正常状态下安全的食品是否安全，还取决于其制作方式、食用条件是 否合理，食用数量是否适当，以及食用者自身的一些内在条件。9一、食品安全风险及形势15 食品安全风险 1.5.1风险：risk;hazard 危险;遭受损失、伤害、不利或毁灭的可能性。通俗地讲，风险就是发生不幸事件的概率。换句话说，风险是指一个事件产生我们所不希望的后果的可能性。（百度百科）1.5.2食品安全风险：食安法第14条，国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行检测。以
6、法律的形式规定对食品安全风险从三大视角进行监测。10一、食品安全风险及形势l“从农田到餐桌”的食品安全影响因素 农田 农产品生产/流通 食品加工 流通/市场 餐桌/餐饮腐败变质 污染制作不当新技术新食品资源核污染等生物性危害化学性危害物理性危害细菌性危害真菌性危害病毒性危害寄生虫危害生物毒素天然毒素及过敏源农药残留药物残留激素残留重金属超标添加剂使用包装材料容器设备其他化学性危害环境污染 水污染土壤污染大气污染制假掺假泛用滥用违规使用不洁污染腐败变质二次污染掺 假 掺次农业投入疫情控制农药兽药饲料激素动物疫情植物病虫害化肥一、食品安全风险及形势 1.5.3 食品安全风险的环节呈现 11(1)食
7、品本身含有或自身变化产生的有毒有害物质生物危害食品安全风险物理危害化学危害(4)食品加工过程中有意加入的成分：食品添加剂的滥用，非法加入有毒有害的非食用物质。(3)外界污染造成被致病微生物、寄生虫、农药、重金属及其他有害化学物及放射性物质污染等。1.5.4 食品安全风险的来源及形式(2)食品加工、贮存过程中自身形成的有害物质 一、食品安全风险及形势121.6 食品安全形势1.6.1 总体稳定向好 2015年4月27日总局在北京召开了全国食安办主任座谈会暨食品药品监管法制工作会议。毕局长在此次会议上提出了“四有两责”，对食品安全工作形势进行了分析。他说：“2013年总局成立以来，深化改革，强化监
8、管，着力推进”餐桌污染“治理，严格婴幼儿配方乳粉监管，开展农村市场”四打击四规范“行动，推动食品安全法修订。各地区创造性的开展工作，治理食品安全突出问题，巩固和发展了食品安全总体稳定向好的形势。”13一、食品安全风险及形势1.6 食品安全形势1.6.2 形势依然严峻 一是环境因素导致的食品污染日益加重。部分区域铅、镉等重金属污染较为严重，食品接触材料等相关产品也存在污染隐患，如纸质包装盒不合格率近8%。二是农兽药残留超标成为食品安全的心腹之患。在农产品种植养殖环节，违禁超限使用农药、兽药、不合格饲料等问题比较突出，有的为了省钱、有效，非法使用剧毒高度农药。山东发生的食用西瓜中毒事件中检出的“涕
9、灭威”，就是在蔬菜瓜果上使用的农药。14一、食品安全风险及形势1.6 食品安全形势1.6.2 形势依然严峻 三是非法添加、滥用添加剂等问题仍然突出。在食品生产加工环节，非法添加非食用物质，超限量、超范围使用添加剂（“一非两超”）等问题屡禁不止。比如，非法使用苏丹红、罗丹明B的问题仍然存在，甜味剂、防腐剂超限量使用屡有检出。四是制假售假仍然比较猖獗。在食品经营环节，假冒伪劣、虚假宣传等市场乱象仍然存在，尤其是在城乡结合部、农村地区，“山寨食品”、“傍名牌”食品、不合格“辣条”类食品大行其道。售卖病死猪肉等问题屡打不绝。15一、食品安全风险及形势1.6 食品安全形势1.6.2 形势依然严峻 五是食
10、品安全工作基础薄弱。标准缺失，检验方法不配套；部分地方机构改革仍未到位，有的机构还在整合，有的机构明确了但人员编制未到位；有的“缺枪少炮”、设备不全；还有的地方监管责任不落实，工作被动应付。16一、食品安全风险及形势172.1 食品安全需要的主体责任与信用危机的困惑。部分经营者信仰缺失，唯利是图；（宗教和科学，信仰和工具缺一不可；社会主义核心价值观）信息不对称：食品生产者掌握其全部信息量，而消费者所获得的有关食品安全的信息则主要来自生产企业的宣传，消费者显然处于信息获得的劣势地位（汽车保养、就医用药）。由于信息的不对称性，市场必然会出现道德风险。三聚氰胺、皮革奶等，已经不能用科技或者是知识匮乏
11、来解释，部分企业企图用最低的成本获取更高的利润，不惜冒风险采用违法手段进行生产，消费者无法掌握市场中产品的真实信息。二、食品安全保障工作中的困惑2.2 地方政府负总责与地方保护主义的困惑。地方政府负总责：是一种制度安排，是中央政府通过立法的形式对事权的的划定。地方保护主义：是一种内生的利益驱动，是当今以“GDP”为主要考核导向，带来的经济发展优先于食品安全监管的不良风气。事权的划定：食品安全、环境保护究竟该是中央事权，还是地方事权观点不一。18二、食品安全保障工作中的困惑2.3 全覆盖监管的呼声与监管资源有限性的困惑。建立覆盖全环节、无缝对接的监管链条，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处
12、罚、最严肃的问责来确保舌尖上的安全。监管资源的有限性：相对于监管对象监管资源总是有限的，监管无法覆盖所有经营者、全部的生产经营时段和品种。监管的全覆盖可以针对特定事件（青奥会、安全事故），日常监管全覆盖无法实现。19二、食品安全保障工作中的困惑202.4 边界不清的困惑。扯皮：农产品监管豆芽。现场制售，全国都在扯皮。环节间论战纷起，耗散监管资源。食品相关产品的销售。上级政府不能推责任（据说豆芽的监管还在争议，确定不下来交给各地决定）。二、食品安全保障工作中的困惑212.5 基层监管动力不足的困惑。“谁来管”责任不清 “管什么”内容不明 “怎么管”要求笼统 “管到哪一步”标准缺失 当无论怎样工作
13、都是无限责任，基层监管就会以形式主义对付官僚主义。（某市局领导走访基层询问工作情况。）二、食品安全保障工作中的困惑222.6 运动战，人海战术（政府失灵）失灵的困惑。野火烧不尽，春风吹又生。消除了问题却没有消除产生问题的缺乏管控食品质量的系统性、常态化、制度性方案。多年的监管实践告诉我们，必须更新观念，改多年的监管实践告诉我们，必须更新观念，改革传统方法，完善常态化制度。革传统方法，完善常态化制度。二、食品安全保障工作中的困惑233.1 全面做好监管的同时，突出源头治理。（眉毛胡子一把抓向源头治理的转向）资源的有限性 提高监管效能，合理配置监管资源，事半功倍，将有限的资源配置在食品安全保障效能
14、最大的环节，（好钢用在刀刃上）。例如：环保，农产品，生产。三、提升食品安全保障水平的思考243.2 开展运动战，人海战的同时，更加突出常态管控体系的建设。（搞运动向完善制度转向）现在的形势类似消防队救火，顾此失彼。既要消灭扑杀问题，又要消灭问题的根源。光擦地不行，还要关水龙头，甚至要先关水龙头。封建王朝的更替铲除了暴君，却没有铲除产生暴君的制度（暴政），没能实现将权力关进笼子。历史“周期律”提醒我们：不能光铲除暴君，更要铲除产生暴君的暴政和人治，建立开万世之太平的法治治理制度。三、提升食品安全保障水平的思考253.3 做好应对危机同时，加强对食品安全过程控制。（从惩治型政府向控制型政府的转向）
15、从结果过程转向。没有过程的规范就没有结果的安全。GMP,GSP,HACCP.等良好生产规范更加注重从过程切入强化管理。就像没有程序的正义就没有结果的正义。（分苹果、美国辛普森案件）从监管转向主体责任落实。就像孩子的教育光靠惩罚是不够的，没有孩子的自觉自愿就没有优秀的人才。知之不如好之，好之不如乐之。从惩治违法阻止违法。阻止违法行为的发生是减少资源浪费，减少健康侵害发生的根本手段。而不是惩罚，惩罚总是滞后。三、提升食品安全保障水平的思考263.4 做好人力监管的同时，推进物联网、信息化、检验技术的支撑。（传统监管向高科技监管的转向）电子化监管从靠人管靠制度管。电子监管平台是制度的载体，系统、全
16、面。实现科学监管的必由之路。加大检验设备投入，从外观到内在全方位监管食品质量。建立科学的检验体系制度：问题导向，“四统一”，发现风险、控制风险、消除风险。企业全覆盖，信息全公布；问题导向；变被动应付为主动回应；职能整合，减少重复和盲区，一个拳头对外。三、提升食品安全保障水平的思考4.1 食品安全社会共治的必要性 法治政府的必然选择：法治=良法+依法。汲取民智的有效手段，集全民之力打好食品安全保卫战。有限政府：法治政府的要求政府加之监管资源及体制机制的约束，政府对食品安全的监管已难以做到“无所不在”、“无所不能”。需求、利益、主体多元化：食品安全治理仅仅依靠政府是不够的，需要各利益相关者和多社会
17、主体的积极参与。治理手段多元化：（微信、QQ）社会治理手段的不断丰富，为有效地开展食品安全的社会共治,通过合作博弈来提高食品安全水平成为可能和必须。27四、食品安全的社会共治4.2 食品安全社会共治的内涵 食品安全社会共治，是指调动社会各方力量，包括政府监管部门、相关职能部门、有关生产经营单位、社会组织乃至社会成员个人，共同关心、支持、参与食品安全工作，推动完善社会管理手段，形成食品安全社会共治的格局。管理向治理的转向：人类社会的组织行为在不同的时代具有完全不同的方式。在专制主义时代，统治是典型的形式；在民主主义时代，管理是经典的形式；在后民主主义时代，治理是基本的形式。28四、食品安全的社会
18、共治4.2 食品安全社会共治的内涵 管理（Government）是一种古老的方式，在古代封建王朝，统治者为了维护自己的统治对所辖范围内的子民，进行统治管理，因此，在古代管理又叫统治，是一种单一而封闭式的管理。首先，在管理主体上单一。其管理的主体相对单一，更多的体现了上层阶级的意识形态和利益，是一种权力的象征。其次，在管理的依据上强制。管理依据都具有一种强制作用，被管理者处于一种被动服从的状态。再次，在管理方式上死板。该模式主要指政治与行政管理，这种叫古老的管理方式成本较高，缺乏灵活性。治理（Governance）:(1)治理主体多元化，如个人、组织，公私机构，权力机关、非权力机构等。(2)在治
19、理的基础上体现平等，政府已不再享有惟一的、独占性的统治权威。(3)在治理的方式上，有强制管理，又有民主协商谈判妥协;政府实行分权化改革，将权力充分授予下级、非政府组织乃至企业、个人，政府在治理中的主要责任，不再是直接生产和提供公共物品和服务，而是制定与其他社会单元合作生产和提供公共物品和服务规则并执行规则。29四、食品安全的社会共治4.3 食品安全社会共治的路径4.3.1 政府监管部门 政府在提高食品安全监管效能方面做了大量的工作，也取得了很好的实效。但置身于社会共治的格局，目前的监管仍存在着诸多的不足。30四、食品安全的社会共治4.3.1.1 监管体制及工作原则 地方政府负总责与地方保护主义
20、的并行的结果就是：以经济发展为中心(福喜产品两种监管体制、两种结果)。事权设置不尽合理。目前总局也在完善，适当调整国家和地方的事权划定（抽检分工及“四有两责”）食品安全法第三条：食品安全工作原是预防为主、风险管理、全程控制、社会共治。传统的管理从全部产品种中选出合格的，这不是不是治本之策，应通过强化全程过程控制消除不合格，让不合格的萌芽消除在过程控制的管理轨道上。科学的监管之策就是风险管理，将有限的监管资源配置在风险可能出现的各个环节。充分利用风险监测、风险评估、风险管理、风险交流等方法，发现风险、控制风险、消灭风险，31四、食品安全的社会共治4.3.1.2 监管资源配置不合理 检验检测流于形
21、式：各相关部门食品合格率均在95%左右，和食品安全的严峻形势不符。问题总是被媒体发现，监管部门去灭火，政府监管部门被推到了质疑和问责的风口浪尖。今年张勇局长提出要以问题导向为统帅，强化食品的风险监测和监督抽检的组织实施，要主动发现、控制、曝光、消除风险。食品小作坊和食品摊贩，由于其生产经营的食品质量难以保证，成为食品安全的“重灾区”。因为缺少监管标准近乎成为监管工作的盲区，大企业、大商场反而成为了监管的重点。如何加强食品小作坊和食品摊贩的管理工作，将其纳入法治化轨道，应对小作坊的生产条件、销售范围、人员状况、生产过程管理等作出明确规定。达不到要求的坚决取缔。32四、食品安全的社会共治4.3.1
22、.3 行业协会、第三方检测、保险的作用发挥不够 伴随改革深入，政府部门的相关职能会相应转移给市场或社会，专业的人做专业的事（政府保留核心职能，其他职能服务外包，提高专业化水平，降低行政成本。），需要有相应的载体来顺利地承接这些转移的职能。因此，要培育和促进包括行业协会等非营利社会组织，也包括第三方检测、认证机构等。通过第三方的介入放大食品安全工作的能量。食品安全责任保险推进缓慢，省局正在制定方案。33四、食品安全的社会共治4.3.1.4 监管效能不高 监管失灵，违法犯罪成本低。南京豆芽事件，常熟豆制品集中加工区事件。规范日常监管：做到谁来管，岗位明确；管什么，职责明晰；怎么管，方法科学；管到哪
23、一步，标准具体。建立监管规程迫在眉睫。风险交流开展不够：去年有三个女学生乘车、打的被抢劫、性侵致死，公安处理的就很好。要像公安一样：科学的方法发现问题，严肃的手段消除问题，客观的精神报道问题，坦诚的态度交流问题（有些问题风险无法全部排除，要告知大众，让全民防范、举报）。因为问题不是我们制造的，发现打击问题就是我们的成绩。总局有所调整问题全曝光，风险及时交流。（无锡毒蘑菇事件）34四、食品安全的社会共治4.3.2 主体责任回归 企业守法必须最终转化为主体的自觉行动，政府部门的监督只是促进企业守法的外部动力。从哲学的角度讲：外因通过内因起作用。就像孩子的学习和教育，家长的约束、管教必须转化为孩子内
24、在的求知动力，才会取得优异的效果。“兴趣是最好的老师。”各种爱好乒乓球、单车等都是印证。35四、食品安全的社会共治4.3.2.1 食品安全宣传教育缺课太多。宣传教育流于形式：政府机构应和和民间机构在上述体系之下，深入各个食品生产企业和消费者当中，广泛的展开食品安全教育提高广大消费者的食品安全意识，但收效甚微。南通工商局的经营者义务教育探索了很好的方法，因为体制调整，暂时停顿。“先培训后上岗没有法律的依据”。投入不足：针对食品生产企业技术力量薄弱的问题，给予必要的技术援助和资本投入，促使其革新生产技术，提高食品安全水平等方面也有欠缺。36四、食品安全的社会共治4.3.2.2 信用规制、电子溯源的
25、手段运用不够。MACYS VIP CARD；DL；RICE UNIVERSITY；网购的信用提升。目前主要问题：整合度不够，共享性较差，条块分割，信息孤岛，各自为政，不是技术问题资金问题，是缺少立法支撑，顶层设计中重视度不够。电子溯源是提请经营者主动加强自律和强化监管的信息化平台，建设水平不高。37四、食品安全的社会共治4.3.2.3 落实主体责任缺少有效抓手。江苏省梳理经营者十项法定义务，列入必学必考内容，和许可证挂钩（像考驾照），督促落实主体责任，因为机构调整暂停。38四、食品安全的社会共治4.3.3 媒体 媒体的力量不可缺少：传 统的大众媒体和新型自媒体既具有监督政府不作为与企业违法生产
26、的作用，又能防止企业和政府的合谋。例如，面粉增白剂作为食品添加剂在中国使用近25年，消费者质疑其安全性，要求禁用面粉增白剂。然而增白剂的禁用牵涉政府、企业、消费者等多方利益，多年来各利益方长期博弈，并没有结果。媒体作为消费者权益的 代表，对取消面粉增白剂事件进行公开报道，引发广泛讨论，形成舆论压力，最终推动面粉增白剂于2011年5月从食品添加剂名单中剔除。39四、食品安全的社会共治 4.3.3 媒体 减少信息不对称：媒体的报道拓展了消费者获得食品安全信息的渠道，影响消费者的消费选择，同时引起消费者对食品生产过程、相关产品的极大关注，促使消费者了解和学习相关知 识，提高消费者防范意识，从而使消费
27、者能够更好的规避风险，促使市场这只看不见的手在食品安全治理中发挥更大的作用。在网络时代，信息的传递双向化，既可自上而下又可自下而上，信息传播者之间的互动增强。这一过程可以帮助政府和企业了解更多的社会信息，及时快速地做出反应，解决问题。40四、食品安全的社会共治 4.3.3 媒体 少数不良媒体创造“眼球经济”：不经过深入调查，未经专业机构或专家的确认，危言耸听，制造出一些子虚乌有的“食品安全事件”，此举非但不利于中国食品安全监督体制的完善和发挥应有的作用，反而会起到十分恶劣的影响，不仅浪费了监督管理资源，还将严重损害了食品生产者的利益。“可燃面条事件”，“黄曲霉毒素超标事件”，美素丽尔事件等等。
28、41四、食品安全的社会共治4.4.4 消费者 提高自我保护能力：消费者是食品安全风险的最终承担者，食品安全与否关系到消费者的切身利益。在食品安全治理中，消费者作为重要的市场力量，有能力通过自身的选择行为影响市场，进而影响企业的生产行为。尤其是有组织的消费者，其力量将更为强大。加强消费者权益保护组织建设：发挥群众组织自我教育能力，健全社会组织在消费者教育、权益维护等方面的法律地位，并由政府给予政策和业务指导，提供资金帮助。尽量降低甚至免除消费者维权所需的鉴定费用，简化程序，降低消费者维权成本。42四、食品安全的社会共治4.4.4 消费者 全民食品安全保卫战：建立顺畅的群众监督渠道和举报奖励制度，拓展社会监督和群防群控的途径。在全省设立统一的举报投诉电话，完善举报线索受理、核查、移送和反馈程序，鼓励人民群众积极举报食品安全违法行为。在县(市、区)建立本行政区域的食品安全社会监督队伍，在每个行政村(社区)聘请食品安全协管员等均是食品安全社会共治的有效举措。43四、食品安全的社会共治 通过社会共治达到标本兼治：按照王岐山书记的纪检工作要求，要通过监管引导让食品生产经营者不敢违法、不能违法、不想违法。44结束语
