1、均等化转移支付与地均等化转移支付与地 方财政支出结构方财政支出结构财政财政1101张佳慧张佳慧叶雨凡叶雨凡余凯余凯目录目录一.引言二.文献综述三.转移支付的财力均等化作用四.财政支出决策模型五.计量模型与分析结果六.结论 一 引言1.均等化转移支付出现的背景财政分权体制财政分权体制（1978年）年）地方政府剩余索取权地方政府剩余索取权地方官员的晋升锦标竞赛地方官员的晋升锦标竞赛改善了公共基础设施改善了公共基础设施中国经济高速增长中国经济高速增长地区间恶性财政竞争地区间恶性财政竞争资源配置低效率资源配置低效率地区间经济发展差距地区间经济发展差距拉大拉大积极影响消极影响 一 引言2.均等化转移支付
2、产生的积极影响和问题均等化转移支均等化转移支付付东中西三大区域的财政不平衡状况得到了很大程度的扭转东中西三大区域的财政不平衡状况得到了很大程度的扭转如如2010年，人均一般预算收入：东：中：西年，人均一般预算收入：东：中：西=1：0.36：0.41 人均财政预算收入：东：中：西人均财政预算收入：东：中：西=1：0.67：0.87地方政府预算制定和监督地方政府预算制定和监督机制不规范机制不规范对地方政府产生不同对地方政府产生不同的激励结构的激励结构积极影响问题 一 引言3.均等化转移支付产生的问题数量上：粘蝇纸效应数量上：粘蝇纸效应地方官员将地方公共品供地方官员将地方公共品供给的成本转嫁给其他地
3、区给的成本转嫁给其他地区地方财政支出过度扩张地方财政支出过度扩张（地方财政支出对转移支付的弹性（地方财政支出对转移支付的弹性）已有文献：已有文献：李永友、沈玉平（李永友、沈玉平（2009）：）：转移支付和地方财政收支决策转移支付和地方财政收支决策基于省基于省级面板数据的实证研究级面板数据的实证研究通过地方财政收支决策对大规模转移支付的反通过地方财政收支决策对大规模转移支付的反应函数的估计，发现转移支付增加会促进地方财政支出水平上升。应函数的估计，发现转移支付增加会促进地方财政支出水平上升。一 引言3.均等化转移支付产生的问题结构上：可替代效应结构上：可替代效应地方财政缺口为基础的均地方财政缺口
4、为基础的均等化再分配机制等化再分配机制地方财政支出的结构性失地方财政支出的结构性失衡：改变财政支出结构，衡：改变财政支出结构，造成基本公共服务供给的造成基本公共服务供给的财力不足，倒逼中央财政财力不足，倒逼中央财政补助资金补助资金已有文献：已有文献：郭庆旺、贾俊雪（郭庆旺、贾俊雪（2008）：）：中央财政转移支付与地方公共服务提供中央财政转移支付与地方公共服务提供考虑了地方考虑了地方公共服务供给中的投入和需求因素，认为我国政府间财政转移支付对于省际间公共公共服务供给中的投入和需求因素，认为我国政府间财政转移支付对于省际间公共支出中的医疗卫生服务均等化起到了促进作用，但扩大了省际间公共交通服务的
5、差支出中的医疗卫生服务均等化起到了促进作用，但扩大了省际间公共交通服务的差异，对基本教育服务的影响不显著。异，对基本教育服务的影响不显著。一 引言4.已有文献研究的不足和本文的贡献不足：针对横向财力再分配关系改变会对地方政府财政支出行不足：针对横向财力再分配关系改变会对地方政府财政支出行为产生哪些激励问题的研究很少为产生哪些激励问题的研究很少本文的贡献：本文的贡献：1.提出了一个地方财政支出决策的一般均衡模型，并给出了地方提出了一个地方财政支出决策的一般均衡模型，并给出了地方最优财政支出的最优选择路径的解析解，从理论上分析了转移支付、最优财政支出的最优选择路径的解析解，从理论上分析了转移支付、
6、地方政府的偏好对财政支出结构选择的一般效应。地方政府的偏好对财政支出结构选择的一般效应。2.根据均等化财政转移制度特征，将地区收入缺口对转移支付的根据均等化财政转移制度特征，将地区收入缺口对转移支付的影响内生到分析框架，并从实证上检验了地方横向财政净转移状况影响内生到分析框架，并从实证上检验了地方横向财政净转移状况对地方财政支出结构选择的影响。对地方财政支出结构选择的影响。3.在考察均等化转移支付影响地方财政支出结构选择的问题中，在考察均等化转移支付影响地方财政支出结构选择的问题中，区分了粘蝇纸效应与可替换效应的具体表现，并从公共品刚性需求、区分了粘蝇纸效应与可替换效应的具体表现，并从公共品刚
7、性需求、经济发展阶段等角度对地方政府财政支出行为反应的特征进行了初经济发展阶段等角度对地方政府财政支出行为反应的特征进行了初步分析。步分析。二 文献评述1.中国地区间转移支付的财政均等化效应以税收返还为主以税收返还为主倾向于保护各地区既得的财政利益，总体上中央对地方的均等化转移支付规模较为有限，因此转移支付并未缩小地区间财力差距（贾康、白景明）中央政府不断加大地区间财政分配关系调整，转移支付对平衡地区间财力差距发挥着越来越大的作用（尹恒、朱虹）二 文献评述2.转移支付对地方征税努力的影响（1）转移支付补贴高税率地区：地方政府提高税率税源外流税收收入减少更多的财政转移资金流入（Smart,199
8、8)（2）地区的最优营业税率是均等化率的增函数（Egger et al,2010)财力净流入的落后地区没有动力推动经济发展降低征税努力，藏富于民获得更多的转移支付收入（乔宝云，2006）二 文献评述3.转移支付对地方财政支出选择的影响(1)“粘蝇纸效应”（Oates,1999)(2)政府支出规模的“利维坦假说”：地方官员为了追求自身效用最大化，总是竭力追求预算规模最大化，由此推动政府支出规模扩张(Brennan and Buchanan,1980;Oates,1985)(1)政府支出偏向于行政性支出（Stein,1997)(2)重基本建设、轻人力资本投资和公共服务（张军等，2007；尹恒、朱虹
9、，2011）总量上总量上结构上结构上 二 文献评述4.中国转移支付与地方政府财政支出关系地方政府的财政支出规模虽不断扩大，但主要是集中在增加建设性支出和政府消费性项目。建设性支出建设性支出，也称资本性支出，是指国家财政用于资本性投资项目上的支出。建设性支出项目主要有：（1）生产性和非生产性基本建设支出，包括国家预算内直接安排的基本建设投资、用改烧油为烧煤专项收入安排的投资、基本建设贷款贴息支出等；（2）挖潜改造和新产品试制费；（3）增拨企业流动资金；（4）地质勘探费；（5）支援农业生产支出；（6）城市维护建设支出，包括城市维护建设费、环境保护和城市水资源建设支出；（7）支援经济不发达地区的发展
10、资金；（8）商业部门简易建设支出等。政府消费性支出政府消费性支出：凡是购买的商品和劳务是由集体共同享受的，属于公共消费，如机关办公用品、城市公共设施；凡是购买的商品和劳务是由个人单独享受的，属于个人消费，如行政事业单位人员个人的日常生活消费。一般来说，由财政支付工资的行政事业单位人员，他们的收入是财政的支出，他们的购买实质上是一种政府购买，是政府的消费性支出。二 文献评述4.中国转移支付与地方政府财政支出关系地方政府的财政支出规模虽不断扩大，但主要是在增加建设性支出和政府消费性项目。（1）李永友、沈玉平（）李永友、沈玉平（2009）通过地方财政收支决策对大规模转移支付的反应函数的）通过地方财政
11、收支决策对大规模转移支付的反应函数的估计，发现转移支付增加会促进地方财政支出水平上升。估计，发现转移支付增加会促进地方财政支出水平上升。（转移支付和地方财政收转移支付和地方财政收支决策支决策基于省级面板数据的实证研究基于省级面板数据的实证研究）（2）傅勇（）傅勇（2008）利用）利用19802004年的省级面板数据实证分析发现，我国的财政年的省级面板数据实证分析发现，我国的财政转移支付体系并不是平衡导向的，而是财政激励的组成部分，而且这一特征即使在纵转移支付体系并不是平衡导向的，而是财政激励的组成部分，而且这一特征即使在纵向转移支付规模不断扩大时也没有改变。向转移支付规模不断扩大时也没有改变。
12、(财政分权提高了地方财政激励强度吗？财政分权提高了地方财政激励强度吗？)（3）郭庆旺、贾俊雪（）郭庆旺、贾俊雪（2008），考虑了地方公共服务供给中的投入和需求因素，认为），考虑了地方公共服务供给中的投入和需求因素，认为我国政府间财政转移支付对于省际间公共支出中的医疗卫生服务均等化起到了促进作我国政府间财政转移支付对于省际间公共支出中的医疗卫生服务均等化起到了促进作用，但扩大了省际间公共交通服务的差异，对基本教育服务的影响不显著。用，但扩大了省际间公共交通服务的差异，对基本教育服务的影响不显著。（中央中央财政转移支付与地方公共服务提供财政转移支付与地方公共服务提供）二 文献评述6.已有研究的不
13、足和借鉴不足一：对中国地方政府支出结构的特征，绝大多数文献从分权不足一：对中国地方政府支出结构的特征，绝大多数文献从分权体制下地方经济竞赛角度进行解读，但从经济激励角度，对地方体制下地方经济竞赛角度进行解读，但从经济激励角度，对地方财政支出行为的影响未得到足够的关注。财政支出行为的影响未得到足够的关注。借鉴一：从地方财政支出选择角度，来探讨均等化转移支付与财借鉴一：从地方财政支出选择角度，来探讨均等化转移支付与财政支出结构的关系，区分了政支出结构的关系，区分了“粘蝇纸效应粘蝇纸效应”与与“可替换效应可替换效应”二 文献评述6.已有研究的不足和借鉴不足二：不足二：（1）已有研究指出地方政府的财政
14、支出结构会受到经济发展、政）已有研究指出地方政府的财政支出结构会受到经济发展、政治体制、政府职能、预算制定与监督机制等多方面因素的影响。治体制、政府职能、预算制定与监督机制等多方面因素的影响。但并没有将这些因素综合起来考虑。但并没有将这些因素综合起来考虑。（1）政治竞争、财政负担和收益不稳定等均等化财政补助结构地方政府的财政支出模式（SnoddonWen,2003)（2）官僚权力和粘蝇纸效应之间存在非常显著地正向关系（Wyckoff,1998)（3）经济发展与政府支出的总量正相关，同时影响政府支出结构（Musgrave,1969)二 文献评述6.已有研究的不足和借鉴不足二：不足二：（2）对中国
15、的研究，需要将经济发展阶段、地区竞争、预算制）对中国的研究，需要将经济发展阶段、地区竞争、预算制度等因素综合在一起进行考察。度等因素综合在一起进行考察。原因:a.当地区间禀赋差距过大，弱势地区可能破罐子破摔、放弃竞争（Cai and Treisman,2005)b.我国地方政府预算制度具有鲜明的增量预算特点，忽视财政支出的跨期相关性会带来遗漏变量的估计偏误。（付文林，2012）借鉴二：本文通过一个兼顾经济发展、预算制度等因素的一般性借鉴二：本文通过一个兼顾经济发展、预算制度等因素的一般性框架，对均等化转移支付与地方公共支出行为间的关系进行全面框架，对均等化转移支付与地方公共支出行为间的关系进行
16、全面的梳理和检验。的梳理和检验。转移支付的财力均等化作用 3 这一部分主要是对文章选取的转移支付和财政收支指标进行了一系列的描述性统计，初步观察转移支付与财力均等化之间是否存在相关关系，为后续的计量进行铺垫。均等化转移支付的核心目标是保障落后地区拥有基本的公共品供给能力，而公共品供给能力又依赖于地方财力和地方政府的支出效率，因而首先是分析地方的财政能力与其获得的转移支付资金之间的关系地方的财政能力与其获得的转移支付资金之间的关系。上图展示了1995、2008年省际间人均转移支付人均财政能力缺口的散点图。其中：人均净转移支付人均净转移支付=（分省中央补助收入-地方上解中央支出）/人口；人均财政能
17、力缺口人均财政能力缺口=该省人均财政收入-各省平均地方财政收入*净转移支付包含了对地方的税收返还，但税收返还从根本上讲应该属于地方收入*不包括西藏、北京、上海和天津 在分税制改革初期，转移支付未能起到地区财力均等化的作用。当时的转移支付总额中税收返还税收返还的比重较大有关。补充：转移支付的种类1)一般性转移支付2)专项转移支付3)税收返还但因为缺少分省结构数据，因此在作图中没有分类缺口缺口盈余盈余 近年来中央政府不断加大对经济欠发达地区的一般转移支付、体制改革补助规模，转移支付的均等化作用在不断加强。进行简单的OLS拟合，人均财力每低于全国平均财力1元，获得的转移支付金额会增加0.5元。也就是
18、说，从财政再分配角度，目前已经呈现为经济相对不发达的西部省份成为财政资金净流入比较多的地区。但是，预算制定和监督机制还不尽完善，地方官员竞争会导致支出结构的失衡。但是，预算制定和监督机制还不尽完善，地方官员竞争会导致支出结构的失衡。因此，我们要对转移支付与财政支出结构间的关系进行进一步的分析。因此，我们要对转移支付与财政支出结构间的关系进行进一步的分析。本文利用变异系数法，对1995年以来财政转移支付的均等化财力效应进行了刻画。下图是不同口径财政变量变异系数变异系数折线图。人均财政收入人均财政收入人均财政支出人均财政支出人均文教卫支出人均文教卫支出人均行政管理支出人均行政管理支出人均转移支付人
19、均转移支付 为什么行政管理费支出的地区差距相比文教卫支出更小？为什么行政管理费支出的地区差距相比文教卫支出更小？l 可能与2006年开始实施的公务员工资改革有关，通过规范公务员的津贴和补贴，地区间的机关工作人员的工资收入差别有所缩小；l 近年来虽然在总量上我国地区间财力均等化水平取得了很大进步，但由于财政预算体制改革的滞后，转移支付制度本身的不规范，导致地方政府在财力状况改善后，往往会优先安排与其自身消费有关的行政管理支出 从报告的两个财政支出结构变量看，人均文教卫和行政管理费支出都呈现出地区差距不断缩小的趋势。但值得注意的是，2001年人均文教卫和行政管理费支出的地区间差距非常小，但这之后，
20、人均行政管理支出的地区间差距缩小得更快，特别是2005年的人均行政管理支出的变异系数出现了一次陡然下降。落后地区的人均行政管理支出和经济发达地区的差距相比文教卫而言更小落后地区的人均行政管理支出和经济发达地区的差距相比文教卫而言更小 财政支出决策模型 4 这一部分主要是通过构建数理模型对地方公共支出结构决策的最优路径进行刻画，从理论上分析转移支付对地方公共支出结构的影响方向，并提出其他的影响因素。为后文计量模型的变量选取提供理论基础。4.1代表性消费者的基期期望目标函数目标函数目标函数考虑考虑n个地区所构成的封闭经济中存在一种均等化的横向转移支付制度，并假设代表个地区所构成的封闭经济中存在一种
21、均等化的横向转移支付制度，并假设代表性消费者的效用取决于私人产品和消费性公共品的对数加权和。性消费者的效用取决于私人产品和消费性公共品的对数加权和。c为人均消费量、H为人均消费性公共品的供给量，私人产品公共品的价格均标准化为1，为效用函数中的消费性公共品权重，为贴现因子。4.2地方政府财政预算平衡约束条件财政预算财政预算平衡约束平衡约束假设地方公共品只能通过地方政府供给，且地方政府供给两种公共品假设地方公共品只能通过地方政府供给，且地方政府供给两种公共品:生产性支出生产性支出G、消费性支出、消费性支出H，地方的财政收入完全来自于税收和转移，地方的财政收入完全来自于税收和转移支付支付。考虑到目前
22、增值税营业税等流转税在地方财政收入中占有比较重要的地位，这里设地方税基为人均GDP;再假设地区间财政转移支付为某种程度的财力均等化，特定地区获得的转移支付额为其人均GDP缺口的线性函数，且转移支付率参数为外生给定。表示地方平均税率，表示i 地区的人均GDP，表示n个地区的人均GDP的均值,即生产性支出生产性支出+消费性支出消费性支出=税收税收+转移支付转移支付4.3家庭预算约束函数家庭预算约束家庭预算约束家庭的预算约束方程可表示为消费、投资与居民可支配收入间的等式关系。假设资本家庭的预算约束方程可表示为消费、投资与居民可支配收入间的等式关系。假设资本完全折旧，资本存量增长率为完全折旧，资本存量
23、增长率为。消费消费+投资投资=居民可支配收入居民可支配收入4.4生产函数C-D函数函数因为不同财政支出项目的增长效应存在差别因为不同财政支出项目的增长效应存在差别(Devarajan et al.，1996)，这里假设只，这里假设只有生产性公共支出进入生产函数，成为地区经济增长的基本要素之一有生产性公共支出进入生产函数，成为地区经济增长的基本要素之一(Barro，1990)，且生产技术规模报酬不变。且生产技术规模报酬不变。y 表示人均产出，为资本的边际产出，A 代表技术。考虑到创新的不确定性，本文假设技术进步的运动路径为一阶自相关过程:其中的t+1为白噪声，其均值等于0。4.5地方生产性公共支
24、出的最优路径方程最大化效用最大化效用在约束条件(2)、(3)、(4)和(5)下关于效用函数的最大化。现地方税率越高，地方政府的生产性支出越多;消费性公共支出在效用函数中的权重越大，即地方政府越重视消费性公共服务供给，地方的生产性支出越少;生产性公共支出的边际产出1 越大，地方政府的生产性支出水平越高;贴现因子越小，即地方官员越重视当前辖区居民的社会福利，地方生产性公共支出水平越小。关于转移支付率 求一阶导数 即即i 地区的经济发展水平落后于平均水平时，则中央对地区的经济发展水平落后于平均水平时，则中央对i 地方政地方政府的转移支付率越大，代表性地区的生产性支出府的转移支付率越大，代表性地区的生
25、产性支出Git越大。经济落后越大。经济落后地区有更大的冲动增加生产性财政支出项目，当然主要是因为在均地区有更大的冲动增加生产性财政支出项目，当然主要是因为在均等化转移支付制度下，它能够获得更多的转移支付资金，从而有等化转移支付制度下，它能够获得更多的转移支付资金，从而有更多的财力增加生产性公共支出，此结果与官员晋升锦标竞赛理论更多的财力增加生产性公共支出，此结果与官员晋升锦标竞赛理论的判断一致的判断一致(周黎安，周黎安，2007)。回归方程5 计量模型与分析结果计量模型与分析结果（一）计量模型与数据（一）计量模型与数据ititititittmpkafiatrayagaag5432110i 其中
26、，i 表示省份，t 代表年份 全部变量采用自然对数形式 被解释变量：g为地方人均公共支出，设置了文教卫、社会保障、基本建设和行政管理支出四类地方财政支出 解释变量：y为人均GDP tr为转移支付率净转移支付额/本级财政支出 fi为地方宏观税率财政收入/GDP mpk为资本的边际产出GDP/全社会固定资产投资考虑到基数法制度特征，引入被解释变量1itg模型修正5 计量模型与分析结果计量模型与分析结果（一）计量模型与数据（一）计量模型与数据 引入y、tr两个变量的交互乘积项：考虑到利维坦假说和粘蝇纸效应，y、tr系数单独为正数，但y与tr 可能呈现此消彼长的关系 引入控制变量fy为老年抚养率、gf
27、为地方财政缺口：地方财政支出与地方人口结构、财政能力等因素也有关itititititititittXatryampkafiatrayagaag665432110i 数据期间为选自19952006年间，数据的横截面单元为除西藏外的30个省市自治区(二)转移支付与地方财政支出结构的实证分析 全部省份 GMMGMM估计方法：内生性使OLS、2SLS不再有效变量：为保证GMM有效性，严格外生变量为时间虚拟变量，内生变量为转移支付率、因变量的一阶滞后项，工具变量为自变量水平值的一阶和二阶滞后值采用稳健性估计 注：*、*、*分别代表在10%、5%、1%显著水平下显著(二)转移支付与地方财政支出结构的实证分
28、析 全部省份 注：*、*、*分别代表在10%、5%、1%显著水平下显著分析分析g-1 上期财政支出对本期支出水平有显著的正向影响，说明零基预算改革进程缓慢；分析分析fi：地方税负变量的回归系数并不存在系统性差别，因为中央对经济落后地区提供更大比例的专项转移支付，导致地方项目对地方财力依赖度下降(二)转移支付与地方财政支出结构的实证分析 全部省份 注：*、*、*分别代表在10%、5%、1%显著水平下显著分析分析tr:（1 1）在模型中基本为正数，且基本在1%水平上显著，及转移支付资金增加会带来地方公共品供给水平上升粘蝇纸效应。（2）基本建设、行政管理支出的回归系数明显高于其他两类支出，地方在财力
29、紧张状况缓解后，更多发展自身偏好的公共支出项目“可替代性”问题(二)转移支付与地方财政支出结构的实证分析 注：*、*、*分别代表在10%、5%、1%显著水平下显著 :（1 1）特点：）特点：在除社会保障外的三个模型中为负数，在基本建设支出为因变量的回归模型中显著；（2 2）测算：）测算：考虑到tr数值较小、y数值较大，tr对地方财政支出的边际影响除基本建设（？）之外均小于0 y对地方财政支出的边际影响大于0 （3 3）分析：）分析：经济落后地区在转移支付资金规模扩大后，在地方 基本建设支出上的人均投入会更高，其次是增加行政管理支出。itittry itittryaa)(63ititytraa)
30、(62分区域样本 假说：假说：经济发达省份会提高民生性基本公共服务支出、经济欠发达省份有更大的冲动增加生产性财政支出项目 财政资金净转移指标：财政资金净转移指标：各省区各年征收的国税、地税收入之和该省地方本级支出合计（不含上解中央支出、年终结余支出）财政资金净流出省：财政资金净流出省：财政资金净转移0；财政资金净流入省：财政资金净流入省：财政资金净转移0，主要研究对象；(二)转移支付与地方财政支出结构的实证分析 ititititittmpkafiatrayagaag5432110i分区域样本：g-1(二)转移支付与地方财政支出结构的实证分析 显著的时间惯性增量预算 财政资金净流入省份中，上一期
31、社会保障支出对本期支出的影响系数高达0.9中央在转移支付中不断增加对民生性支出项目分区域样本：y,tr(二)转移支付与地方财政支出结构的实证分析 分析分析y：（1）显著为正人均收入越高地区，财政支出水平越高；（2）基本建设支出的回归系数值要明显大于其他三类支出地方在财力改善后更有积极进行经济建设性支出（晋升竞赛）分析分析tr：（1）获得财政补助资金的省份要比那些转出财政资金的省份的回归系数要高粘蝇纸效应；（2）资金净流入省份的基本建设、行政管理费支出的回归系数相对更大可替换效应；实证分析实证分析分省面板数据检验分省面板数据检验了地方财政支出行了地方财政支出行为选择中的粘蝇纸为选择中的粘蝇纸效应
32、、可替换效应效应、可替换效应研究了地区间均研究了地区间均等化转移支付制等化转移支付制度对地方财政支度对地方财政支出结构所产生的出结构所产生的影响影响转移支付对促进转移支付对促进地区间财力均等地区间财力均等化发挥积极作用化发挥积极作用构建一个简单构建一个简单的地方财政支的地方财政支出决策模型出决策模型六、结论转移支付规模扩转移支付规模扩大确实会导致地大确实会导致地方财政支出的粘方财政支出的粘蝇纸效应蝇纸效应地方财政支地方财政支出具有典型出具有典型的增量预算的增量预算特征特征转移支付规模扩转移支付规模扩大，提高基本建大，提高基本建设和行政管理费设和行政管理费支出支出可替换可替换效应效应u 更清晰界定地方财政的公共产品供给更清晰界定地方财政的公共产品供给责任（减少可替换效应）责任（减少可替换效应）u 稳定而透明的转移支付制度调动地方稳定而透明的转移支付制度调动地方政府改善地方公共品供给效率政府改善地方公共品供给效率 (防止过度竞争防止过度竞争)u 更审慎兼顾中央与地方政府的事权、更审慎兼顾中央与地方政府的事权、财权划分的公平和效率问题财权划分的公平和效率问题 （控制转移支付的质和量）（控制转移支付的质和量）六、结论启示谢谢
