1、8-3-1 8-3-1 政策评估方法政策评估方法西南交通大学 郭红玲 不 同 时 期，根 据 不 同 的 评 估 需 要，产 生 各不 同 时 期，根 据 不 同 的 评 估 需 要，产 生 各种 不 同 的 政 策 评 估 方 法。美 国 学 者 古 巴 和种 不 同 的 政 策 评 估 方 法。美 国 学 者 古 巴 和林 肯 依 据 时 间 先 后 将 评 估 方 法 的 演 进 分 成林 肯 依 据 时 间 先 后 将 评 估 方 法 的 演 进 分 成四 个 阶 段：四 个 阶 段：1 1、第 一、第 一 阶 段，属 于 第 一 代，从阶 段，属 于 第 一 代，从 1 9 1 01
2、 9 1 0 年 至年 至第 二 次 世 界 大 战 时 期。这 一 时 期 评 估 方第 二 次 世 界 大 战 时 期。这 一 时 期 评 估 方法 的 标 志 是法 的 标 志 是 测 量测 量 (M e a s u r e m e n t)(M e a s u r e m e n t)。评 估 的 重 点 放 在 技 术 性 测 量 工 具 的 提 供评 估 的 重 点 放 在 技 术 性 测 量 工 具 的 提 供上，以 实 验 室 内 的 实 验 为 主，政 策 评 估上，以 实 验 室 内 的 实 验 为 主，政 策 评 估者 相 当 于 技 术 员。因 此 可 以 说，政 策
3、评者 相 当 于 技 术 员。因 此 可 以 说，政 策 评估 就 是 实 验 室 实 验。这 种 评 估 方 法 的 不估 就 是 实 验 室 实 验。这 种 评 估 方 法 的 不足 在 于，过 分 重 视 测 量 和 实 验 室 评 估 研足 在 于，过 分 重 视 测 量 和 实 验 室 评 估 研究 的 结 果，没 有 顾 及 到 这 种 实 验 室 评 估究 的 结 果，没 有 顾 及 到 这 种 实 验 室 评 估的 结 果 能 否 运 用 到 活 生 生 的 现 实 活 中。的 结 果 能 否 运 用 到 活 生 生 的 现 实 活 中。一、公共政策评估方法的演进一、公共政策评
4、估方法的演进2 2、第 二 阶 段，属 于 第 二 代，从 第 二 次 世 界、第 二 阶 段，属 于 第 二 代，从 第 二 次 世 界大 战 至大 战 至 1 9 6 31 9 6 3 年。这 一 时 期 的 评 估 方 法年。这 一 时 期 的 评 估 方 法的 标 志 是的 标 志 是 描 述描 述 (D e s c r i p t i o n)(D e s c r i p t i o n)。除 仍 保 留 技 术 测 量 的 特 性 外，重 点 强 调除 仍 保 留 技 术 测 量 的 特 性 外，重 点 强 调描 述 的 功 能，政 策 评 估 者 逐 渐 变 成 了 描描 述 的
5、 功 能，政 策 评 估 者 逐 渐 变 成 了 描述 者。因 此，可 以 说 政 策 评 估 即 实 地 实述 者。因 此，可 以 说 政 策 评 估 即 实 地 实验。这 种 以 客 观 事 物 为 取 向 的 描 述 有 致验。这 种 以 客 观 事 物 为 取 向 的 描 述 有 致命 的 缺 陷，那 就 是 过 分 强 调 政 策 评 估 的命 的 缺 陷，那 就 是 过 分 强 调 政 策 评 估 的价 值 中 立，而 实 际 上，调 查 活 动 本 身 就价 值 中 立，而 实 际 上，调 查 活 动 本 身 就有 意 无 意 地 包 含 着 评 估 主 体 的 价 值 偏 好。
6、有 意 无 意 地 包 含 着 评 估 主 体 的 价 值 偏 好。3 3、第 三 阶 段，属 于 第 三 代，从、第 三 阶 段，属 于 第 三 代，从 1 9 6 31 9 6 3 年 至年 至1 9 7 51 9 7 5 年。这 一 时 期 评 估 方 法 的 标 志 是年。这 一 时 期 评 估 方 法 的 标 志 是 判 断判 断 (J u d g e m e n tJ u d g e m e n t)。强 调 政 策 评 估 者。强 调 政 策 评 估 者个 人 的 主 观 追 求 和 计 划，认 为 政 策 评 估个 人 的 主 观 追 求 和 计 划，认 为 政 策 评 估者
7、不 仅 要 把 科 学 的 实 验 室 研 究 的 方 法 与者 不 仅 要 把 科 学 的 实 验 室 研 究 的 方 法 与实 地 调 查 的 方 法 相 结 合，而 且 还 体 现 出实 地 调 查 的 方 法 相 结 合，而 且 还 体 现 出个 人 对 政 策 目 标 价 值 结 构 的 判 断，强 调个 人 对 政 策 目 标 价 值 结 构 的 判 断，强 调个 人 价 值 的 重 要 性。个 人 价 值 的 重 要 性。4 4、第 四 阶 段，属 于 第 四 代，从、第 四 阶 段，属 于 第 四 代，从 1 9 7 51 9 7 5 年 以年 以后。这 一 时 期 评 估 方
8、 法 的 标 志 是后。这 一 时 期 评 估 方 法 的 标 志 是“回 应回 应的 一 建 构 性 评 估的 一 建 构 性 评 估 ”(T h e R e s p o n s i v eT h e R e s p o n s i v eC o n s t r u c t i v i s t E v a l u a t i o nC o n s t r u c t i v i s t E v a l u a t i o n)。这这一 模 式 的 焦 点 不 是 目 标、决 定、结 果 和 类 似一 模 式 的 焦 点 不 是 目 标、决 定、结 果 和 类 似的 组 织 者，而 是 诉 求
9、、利 益 和 争 执，涉 及 众的 组 织 者，而 是 诉 求、利 益 和 争 执，涉 及 众多 的 利 益 相 关 者多 的 利 益 相 关 者。第四代评估模式分享着一个结果第四代评估模式分享着一个结果性的信念性的信念:价值多元主义。由于不同的判断在面对同一价值多元主义。由于不同的判断在面对同一个事实性证据时引起利益相关者价值上的冲突，因此，个事实性证据时引起利益相关者价值上的冲突，因此，必须重视政策利益相关者的内心感受以及利益相关者的必须重视政策利益相关者的内心感受以及利益相关者的诉求、利益和争执等回应性表达，使评估者扮演起问题诉求、利益和争执等回应性表达，使评估者扮演起问题构建者角色，通
10、过与利益相关者的讨论、回应，使政策构建者角色，通过与利益相关者的讨论、回应，使政策评估者与利益相关者之间形成对问题的共识。评估者与利益相关者之间形成对问题的共识。协 商 就 是 第 四 代 评 估 的 标 志，在 政 策 评估 活 动 中 占 有 较 重 要 的 地 位。“回 应 的 一 建 构 性 评 估”阶 段 的 主 要 内容 包 括（1）确 定 政 策 评 估 中 的 利 益 相 关 者;（2）按 照 每 一 利 益 相 关 者 的 不 同 情 况，选 定评 估 项 目 的 构 想、声 明、考 量 和 问 题;（3）了 解 和 说 明 利 益 相 关 者 之 间 的 构 想、声明、考
11、量 和 问 题;（4）在 讨 论 的 基 础 上，使 利 益 相 关 者 之 间 的构 想、声 明、考 量 和 问 题 尽 可 能 达 成 共识（5）对 于 无 法 或 没 有 达 成 共 识 的 评 估 项目，采 取 协 商 议 程 妥 善 处 理;（6）收 集 和 提 供 协 商 议 程 所 需 信 息;（7）设 置 论 坛 供 利 益 相 关 者 之 间 相 互 协商 之 用;（8）提 供 利 益 相 关 者 各 自 的 报 告，通 过沟 通，增 加 构 想、声 明、考 量 和 问题 上 获 得 共 识 的 可 能 性;（9）通 过 持 续 不 断 的 评 估，寻 找 构 想、声 明、考
12、 量 和 问 题 尚 末 解 决 的 原 因，采 取 适 当 措 施 得 以 解 决。（一）定 量 评 估 方 法、定 性 评 估 方 法 与 定（一）定 量 评 估 方 法、定 性 评 估 方 法 与 定量 定 性 结 合 评 估 方 法量 定 性 结 合 评 估 方 法1.1.定 量 评 估 方 法定 量 评 估 方 法 由 于由 于 公 共 政 策 评 估 活 动 中，有 不 少 内 容 涉 及 数公 共 政 策 评 估 活 动 中，有 不 少 内 容 涉 及 数量 与 统 计，如 评 估 对 象 人 员 的 配 置、财 力 和 物量 与 统 计，如 评 估 对 象 人 员 的 配 置、
13、财 力 和 物力 的 安 排、时 间 的 使 用、政 策 备 选 方 案 的 数 量、力 的 安 排、时 间 的 使 用、政 策 备 选 方 案 的 数 量、决 策 前 召 开 座 谈 会 的 次 数、政 策 对 社 会 组 织 和决 策 前 召 开 座 谈 会 的 次 数、政 策 对 社 会 组 织 和人 员 所 导 致 的 损 益 程 度，都 与 一 定 的 数 字 有 关，人 员 所 导 致 的 损 益 程 度，都 与 一 定 的 数 字 有 关，评 估 人 员 能 够 通 过 客 观 指 标 状 况 反 映 出 一 定 的评 估 人 员 能 够 通 过 客 观 指 标 状 况 反 映
14、出 一 定 的比 例 关 系，由 此 说 明 公 共 政 策 需 要 使 用 定 量 的比 例 关 系，由 此 说 明 公 共 政 策 需 要 使 用 定 量 的评 估 方 法评 估 方 法。定 量定 量 的 评 估 方 法 具 体 包 括 实 验 方 法、准 实 验 方的 评 估 方 法 具 体 包 括 实 验 方 法、准 实 验 方法、非 实 验 方 法、折 扣、成 本 效 益 分 析 等。法、非 实 验 方 法、折 扣、成 本 效 益 分 析 等。二、公共政策评估的基本方法二、公共政策评估的基本方法 当 然，定 量 评 估 方 法 的 使 用 有 利 于 减 少 不必 要 的 评 估 纠
15、 纷 与 争 论，避 免 评 估 活 动 中过 于 偏 重 主 观 价 值 的 倾 向。用 事 实 和 数 据说 明 评 估 问 题 易 使 评 估 对 象 接 受 评 估 判 断，最 终 与 评 估 主 体 一 道 尽 快 地 就 评 估 结 论 达成 共 识，结 束 评 估 活 动。2.2.定 性 评 估 方 法定 性 评 估 方 法 不 管 在 何 时 何 地，公 共 政 策 的 评 估 活 动，都 无 法 离 开 人 们 特 有 的 观 念 与 思 想，这就 使 不 同 的 评 估 人 员 形 成 并 产 生 自 身 的价 值 判 断，从 而 影 响 政 策 评 估 标 准。所以，公
16、共 政 策 评 估 活 动 中 仅 用 客 观 指 标的 定 量 评 估 方 法 无 法 真 正 反 映 事 物 的 本质 特 性，体 现 评 估 主 体 和 评 估 对 象 的 主观 意 愿，还 需 要 依 靠 定 性 评 估 方 法。定性 评 估 方 法 包 括 脚 本 法、德 尔 菲 函 询 法等。通 过 定 性 评 估 方 法，弥 补 定 量 评 估 方 法的 不 足，能 够 对 无 法 进 行 客 观 指 标 量 化的 政 策 进 行 恰 当 的 评 估，最 终 达 到 有 效评 估 政 策 的 目 标。3.3.定量定性结合评估方法定量定性结合评估方法 定 量 定 性 结 合 评 估
17、 方 法 是 指，在 评 估 活 动 中把 定 量 评 估 指 标 与 定 性 评 估 指 标，按 照 一 定的 权 重 拟 合 形 成 综 合 评 估 结 果。根 据 定 性 评估 指 标 得 分 对 定 量 评 估 结 论 进 行 校 正，计 算出 综 合 评 估 得 分 的 结 果，其 计 算 公 式 为：定 量 定 性 结 合 评 估 得 分=(定 量 指 标 评 估 分 数x 权 重)+(定 性 指 标 评 估 分 数 x 权 重)定 量 定 性 结 合 评 估 方 法 既 发 挥 了 定 量 评 估 方法 的 长 处，又 避 免 了 定 性 评 估 方 法 的 不 足，使 评 估
18、活 动 更 多 地 得 到 人 们 的 认 同，评 估 结论 更 易 被 评 估 对 象 所 接 受。该 方 法 主 要 包 括该 方 法 主 要 包 括“前 一 后前 一 后”对 比 评 估 法、对 比 评 估 法、“目 标 与 效 果目 标 与 效 果”、对 比 评 估 法、对 比 评 估 法、“始 一始 一 终终”对 比 评 估 法、对 比 评 估 法、“始 一 中始 一 中”对 比 评 估 法、对 比 评 估 法、“有 一 无有 一 无”对 比 评 估 法。对 比 评 估 法。1 1、“前 一 后前 一 后”对 比对 比 评 估 法评 估 法“前 一 后”对 比 评 估 法，就 是 将
19、 政 策 实 施前 评 估 对 象 的 状 况 与 政 策 对 象 接 受 政 策 后发 生 变 化 的 新 状 况 之 间 进 行 对 比，从 中 测量 政 策 产 出 与 政 策 影 响。这 是 一 种 定 量 分析 法，它 通 过 一 系 列 的 客 观 指 标 进 行 前 后对 比，使 评 估 人 员 能 够 发 现 政 策 执 行 前后 之 间 的 变 化 程 度。（二）对 比 评 估 方 法二）对 比 评 估 方 法2.2.“目 标 与 结 果目 标 与 结 果”对 比 评 估 法对 比 评 估 法“目 标 与 结 果”对 比 评 估 法，就 是 将 政策 主 体 所 制 定 的
20、政 策 目 标 与 最 后 政 策 结果 之 间 进 行 比 较 评 估，从 而 得 出 政 策 过程 最 后 实 现 政 策 目 标 程 度 的 评 估 方 法。这 是 一 种 定 量 定 性 结 合 分 析 法，它 通 过一 系 列 客 观 指 标 与 主 观 指 标 来 认 定 政 策应 实 现 的 预 期 目 标，并 根 据 政 策 实 施 结果，进 行 相 互 间 的 比 较 分 析，找 出 目 标与 结 果 的 差 距。这 种 方 法 的 不 足 之 处 在于，仅 仅 依 靠 目 标 与 结 果 方 面 的 指 标 难以 真 正 发 现 存 在 的 问 题，因 为，有 些 偏差 可
21、 能 是 政 策 执 行 所 造 成 的，而 不 是 政策 制 定 造 成 的。3.“3.“始 一 终始 一 终”对 比 评 估 方 法对 比 评 估 方 法“始 一 终”对 比 评 估 方 法，是 将 政 策 对 象的 初 始 状 态 与 最 终 状 态 进 行 比 较，通 过 发现 两 者 的 不 同，找 出 差 距 的 一 种 评 估 方 法。这 种 评 估 方 法 的 不 足 在 于 无 法 完 整 地 反 映出 整 个 政 策 执 行 过 程 的 状 态。4.“4.“始始 一一 中中”对 比对 比 评 估评 估 法法 “始 一 中”对 比 评 估 法 是 将 政 策 运 行 开 始时
22、 的 状 态 与 执 行 到 中 间 时 的 状 态 进 行 比 较评 估 的 一 种 方 法。通 过“始 一 中”对 比 评估 法 能 够 基 本 上 反 映 出 政 策 执 行 开 始 时 的状 态 与 执 行 中 的 状 态 的 差 别，从 而 发 现 问题 并 及 时 作 出 调 整。5.“5.“有 一 无 政 策有 一 无 政 策”对 比 评 估 法对 比 评 估 法 这 一 方 法 是 在 政 策 执 行 前 和 执 行 后 这 两个 范 围 内，分 别 就 采 取 某 一 政 策 和 不 采用 某 一 政 策 两 种 情 况 进 行 前 后 对 比，以确 定 被 评 估 的 某
23、一 项 政 策 的 效 果。这 种 评 估 方 法 的 优 势 在 于 发 现 测 量 政 策的 作 用 程 度，有 效 地 将 被 评 估 政 策 的 纯 效 果 从 政 策 执 行 后 产 生 的 总 效 果 中分 离 出 来。1 1、实 验 评 估。实 验 是 系 统 控 制 政 策 行 为 的、实 验 评 估。实 验 是 系 统 控 制 政 策 行 为 的过 程，它 往 往 通 过 项 目 组 内 的 不 同 类 型过 程，它 往 往 通 过 项 目 组 内 的 不 同 类 型政 策 行 为 之 间 的 差 别，来 获 得 关 于 政 策政 策 行 为 之 间 的 差 别，来 获 得
24、关 于 政 策结 果 变 化 源 头 问 题 的 答 案，寻 找 解 决 社结 果 变 化 源 头 问 题 的 答 案，寻 找 解 决 社会 问 题 的 途 径。实 验 一 般 有 三 种 形 式会 问 题 的 途 径。实 验 一 般 有 三 种 形 式:一 是 对 实 验 处 理 的 直 接 控 制 (激 励)。通 过直 接 控 制 实 验 处 理 政 策 行 为，将 各 种 处 理 的差 别 最 大 化;二 是 对 照 (控 制)组。使 用 两 个 或 两 个 以 上组，一 组 (实 验 组)为 接 受 实 验 处 理 组，另外 组 (控 制 组)不 接 受 处 理 或 接 受 与 实 验
25、 组不 同 的 处 理;三 是 随 机 分 配。随 机 分 配 使 各 组 和 各 成 员 选择 的 偏 见 最 小 化。三、实验法三、实验法 实 验 评 估 一 般 包 括 四 个 基 本 的 步 骤：实 验 评 估 一 般 包 括 四 个 基 本 的 步 骤：一 是 明 确 项 目 的 目 的，以 便 使 分 析 能 够有 参 照 的 标 准；二 是 找 出 或 者 建 立 能 对 目 的 的 实 现 程 度进 行 测 量 的 数 量 指 标；三 是 确 定 实 验 样 本；四 是 分 析 实 验 结 果。实 验 结 果 是 否 具 有可 接 受 性 一 般 可 用“内 在 有 效 性”和
26、“外 在 有 效 性”来 衡 量。内 在 有 效 性 主要 是 指 项 目 本 身 是 否 能 够 获 得 明 确 的 结论；外 在 有 效 性 是 指 实 验 是 否 具 有 推 广价 值。通 过 社 会 实 验，用 精 确 的 方 式 反 映 出 特 定通 过 社 会 实 验，用 精 确 的 方 式 反 映 出 特 定政 策 行 为 是 否 会 导 致 特 定 结 果 的 产 生。但政 策 行 为 是 否 会 导 致 特 定 结 果 的 产 生。但它 的 缺 陷 是 人 为 选 择 的 社 会 实 验 条 件，在它 的 缺 陷 是 人 为 选 择 的 社 会 实 验 条 件，在有 的 地
27、方 或 时 候 不 具 有 代 表 性，而 且，对有 的 地 方 或 时 候 不 具 有 代 表 性，而 且，对政 策 过 程 评 估 过 于 简 单 化。政 策 过 程 评 估 过 于 简 单 化。2 2、准 实 验 评 估。、准 实 验 评 估。在 实 验 方 案 受 到 费 用、委 托 人 的 需 求 以及 测 量 等 问 题 时，可 以 采 用 准 实 验 的 方法。准 实 验 方 法 有 许 多 不 同 的 形 式，比较 常 见 的 有 单 一 小 组 多 次 实 验、无 控 制组 前 后 测 试 等 方 法。在 缺 少 重 要 的 分 析 证 据 基 础 时，通 常 可 以在 缺
28、少 重 要 的 分 析 证 据 基 础 时，通 常 可 以依 靠 专 家、政 策 执 行 者 和 政 策 对 象（参 与依 靠 专 家、政 策 执 行 者 和 政 策 对 象（参 与者）的 判 断 来 对 政 策 进 行 评 估，这 称 为 影者）的 判 断 来 对 政 策 进 行 评 估，这 称 为 影子 控 制 法。子 控 制 法。1 1、专 家、专 家 判 断判 断 法法 在 专 家 评 估 中，专 家 各 自 采 用 的 实 际 方 法不 同。通 常 是 通 过 请 专 家 访 问 政 策 或 项 目实 施 地 点 来 测 量 该 政 策 或 项 目，专 家 非 正式 地 搜 集 数
29、据 并 提 供 判 断 意 见。四、影子控制法（判断方法）四、影子控制法（判断方法）这 个 方 法 的 优 点 是：这 个 方 法 的 优 点 是：一 方 面，由 于 专 家 知 识 专 业 化 强，对 某项 政 策 的 效 果 可 以 分 析 得 比 较 透 彻，视野 也 比 较 开 阔，往 往 有 较 强 的 科 学 性；另 一 方 面，专 家 相 对 于 政 策 制 定 者、执行 者 和 政 策 对 象 来 说 可 以 说 是 某 项 政 策的 局 外 人，因 此，他 们 有 可 能 站 在 比 较客 观 公 正 的 立 场 上 进 行 评 估。当 然，使 用 专 家 判 断 法 效 果
30、 的 好 坏 与 专家 能 否 站 在 客 观 的 立 场，秉 持 负 责 的 精神 进 行 评 估，与 专 家 专 门 知 识 的 深 浅 等密 切 相 关。2 2、管 理 者 判 断 法、管 理 者 判 断 法 管 理 者 判 断 也 叫 自 评 法，它 是 政 策 执 行人 员 自 行 对 政 策 的 影 响 和 实 现 预 期 目 标的 进 展 情 况 进 行 评 估。这 种 方 法 有 明 显 的 缺 点，执 行 人 员 参 与政 策 过 程，政 策 效 果 的 好 坏 直 接 影 响 其声 誉 和 工 作，因 而 不 免 带 有 浓 厚 的 感 情色 彩，往 往 会 隐 恶 扬 善
31、、夸 大 成 绩，失去 客 观 公 正 性，这 不 仅 违 背 政 策 评 估 的初 衷，也 势 必 影 响 评 估 的 准 确 性 和 客 观性。另 外，作 为 执 行 者 从 事 评 估 往 往 代 表 某一 机 构 的 局 部 利 益，这 使 得 评 估 容 易 片面 化，并 带 有 浓 厚 的 主 观 随 意 性。最 后，政 策 评 估 是 一 项 繁 杂 的 工 作，要 求 评 估者 具 备 理 论 知 识，熟 悉 某 些 专 业 的 系 统训 练，这 往 往 是 执 行 者 所 不 具 备 的。3 3、对 象 评 定 法、对 象 评 定 法 主 要 是 由 政 策 对 象 通 过 自 己 的 亲 身 感 受 对政 策 效 果 予 以 评 定 的 方 法。政 策 对 象 是 政策 的 直 接 的 承 受 者，他 们 对 政 策 的 结 果 和实 施 过 程 有 着 与 局 外 人 和 执 行 者 不 同 的 感受，从 某 种 意 义 上 来 说，有 些 政 策 是 否具 有 成 效 很 大 程 度 上 他 们 最 有 发 言 权。如农 村 社 会 保 障 政 策 的 成 效，农 民 最 有 发 言权。但 是，由 于 政 策 对 象 个 人 的 知 识 和 价值 观 的 差 别，他 们 可 能 缺 乏 从 整 体 上 对 政策 进 行 判 断 的 基 本 知 识
