1、v一、政府采购法律制度体系简介v二、政府采购法实施条例的立法历程v三、条例在法律制度体系中的地位和作用v四、下一步政府采购相关立法工作简介一、政府采购法律制度体系简介我国的法律体系宪法 全国人大法律 240部 全国人大及其常委会行政法规 706 国务院地方性法规 8600 地方人大部门规章和地方规章 国务院部门和地方政府 2011年10月，国务院新闻办发表中国特色社会主义法律体系白皮书政府采购法律制度体系概况 从经济性质来分，各级政府的支出由两部分组成，一部分是购买性支出，一部分是转移性支出：转移性支出：预算资金单方面无偿转移支出，如社会保障支出、财政补贴等。这部分不计入GDP，重点在于体现社
2、会公平，对市场经济运行的影响则是间接的。购买性支出：政府以购买者的身份在市场上采购所需的商品和劳务，用于满足社会公共需要，如政府花钱修建道路、设立法院、提供国防、开办学校等。这部分计入GDP，遵循市场经济的基本准则，对市场物价、有关产业发展有重要调控作用。政府采购制度：规范购买性支出，要遵循政府采购制度：规范购买性支出，要遵循公开透公开透明、公平竞争、公正和诚实信用原则明、公平竞争、公正和诚实信用原则政府采购制度的意义 v财政支出管理：资金的使用效率，程序规范，物有所值v政府调控经济：引导、约束，体现价值导向公开、竞争传统方式政府采购制度设计思路评审结果，需经采购人确认采购活动二、政府采购法实
3、施条例立法历程条例的出台背景与制定过程条例的出台背景与制定过程政府采购法自2003年1月1日起施行。十余年来，财政部通过制定部门规章、规范性文件不断完善和健全政府采购制度体系，同时，一直致力于积极推动条例的出台。条例凝结了几届财政部领导以及各级财政部门的努力和心血，汇聚了多年来财政部门以及社会各界的集体智慧和实践经验，可谓“十二年磨一剑”。条例立法大致可以分为两个阶段：第一阶段：深入调查研究，反复磋商起草。2003年4月起，财政部启动条例的起草工作2005年1月形成了政府采购法实施条例（送审稿）。2006年7月，财政部组织开展了政府采购法律制度实施情况调研暨立法后评估立法后评估工作。2008年
4、，财政部又会同监察部、审计署、国家预防腐败局开展了全国政府采购执行情况专项检查执行情况专项检查。2007年底我国向WTO提交了加入政府采购协定（GPA）申请书和初步出价，启动了加入GPA谈判谈判工作。自此，积极开展政府采购议题谈判、政府采购磋商和交流，对主要国家政府采购法律制度及其对我国的借鉴意义、GPA规则下国内法律调整问题等进行了深入研究。这些活动都为条例的起草和审议奠定了良好的基础。第二阶段：公开征求意见，充分论证审查。2009年财政部在充分调研论证的基础上，结合政府采购实践的发展变化，对2005年的条例送审稿进行了修改，重新报送国务院法制办。自2009年起至2014年，财政部配合国务院
5、法制办多次书面征求相关部门和各地方的意见，赴地方调研2010年在中国法制网和财政部网站上公开征求社会公众意见，v多次召开各方的座谈会，专家论证会。v反复修改和完善，在协调各方意见一致后，形成条例草案报国务院审议。v2014年12月31日，经国务院常务会议审议通过后，根据会议审议意见，又对条例个别条款做了进一步修改完善。v2015年1月30日，李克强总理签署第658号国务院令，公布条例。条例条例制定遵守上位法，与其他法律法规相衔接制定遵守上位法，与其他法律法规相衔接 严格遵守政府采购法的规定，在政府采购法的框架内，对相关规定进行细化、充实和完善。如，竞争性谈判和询价采购方式的具体程序 与预算法及
6、其实施条例相衔接，如财政性资金的含义、政府采购预算的规定v 与招标投标法及其实施条例相衔接，如有关政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务的界定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务执行政府采购政策的规定，以及政府采购货物、服务的招标投标的程序性规定v 与合同法相衔接，如合同签订、履约验收、民事责任的规定三、条例在法律制度体系中的地位和作用承上启下承上：执行政府采购法的规定的需要细化完善制度，增强可操作性可设定行政处罚等法律责任启下：行政法规的效力高于地方性法规、规章。条例是各地方性法规、规章的制定依据，各地方性法规、规章的内容不得违反条例。是人民法院审理行政案件的依据体例与政府采购法
7、相同（一）总则（二）政府采购当事人（三）政府采购方式（四）政府采购程序（五）政府采购合同（六）质疑与投诉（七）监督检查（八）政府采购的法律责任（九）附则v对政府采购法的规定作出解释，如财政性资金、回避的情形、恶意串通的情形等。v对政府采购法的规定进行明确，如罚款的数额等。v对政府采购法的规定进行细化，如采购方式的适用情形、采购程序、质疑的期限等。v对政府采购法的规定进行补充和完善，如服务的内容、工程的法律适用、集中采购、法律责任、对违法采购活动的处理等。v增加新的制度规定，如电子化、预算公开、招标文件等采购文件公开、合同公开等。（一）总则 采购法规定了立法目的、适用范围、采购原则、工程的法律适
8、用、自由市场、采购预算、采购模式及集采目录的确定、采购限额标准的管理、采购政策、本国优先、信息公开、回避制度、监管部门条例进一步明确：政府采购的适用范围政府采购的组织形式工程的法律适用采购政策的具体措施信息公开的指定媒体回避情形及程序电子化（一）总则政府采购的适用范围 政府采购法第二条规定了政府采购法的适用范围：本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。并分别对货物、服务、工程的含义进行了界定。条例：进一步明确采购的资金范围进一步明确服务的内涵进一步明确集中采购目录的内容进一步明确集中采购
9、目录和采购限额标准的制定财政性资金服务的范围集中采购目录集中采购目录和采购限额标准的确定（一）总则政府采购的组织形式 政府采购法第七条规定政府采购实行集中采购和分散采购相结合。条例：明确集中采购和分散采购的含义 集中采购包括集中采购机构采购和部门集中采购 分散采购也是政府采购 集中采购和分散采购（一）总则工程的法律适用 政府采购法第四条规定政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。招标投标法第二条规定，在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法。同时又规定了必须招标的工程建设项目。问题：程序适用？实体适用？工程与工程建设项目如何衔接？不进行招标投标的工程的法律适用？条例与招标投标法及其实
10、施条例进行了衔接工程的法律适用政府采购工程的法律适用政府采购工程属于必须招标的项目不属于必须招标的项目进行招标投标的可以依法不进行招标投标的适用招标投标法适用政府采购法政府采购工程（及相关货物与服务）适用两法的划分工程 货物、服务 工程建设项目依法不进行招标的，适用政府采购法适用招标投标法，财政部门依法对预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督红色：政府采购法适用范围黄色：招标投标法适用范围（一）总则政府采购政策 政府采购法第九条规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等条例：可以采取的具体措施 增加节约能源的政策
11、目标，与节约能源法相衔接 政府采购政策目前已制定了系列规范性文件，明确了具体的政策措施节能产品：优先采购环保产品：优先采购自主创新：首购订购中小企业：预留采购份额、价格评审优惠监狱企业：视同小型、微型企业，并预留采购份额（一）总则政府采购信息管理采购法规定了指定媒体条例进一步明确了指定的层级和部门，以及划分标准信息发布（一）总则回避采购法规定了，在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。条例进一步细化了利害关系的具体情形，以及申请回避的程序及如何处理回避情形（一）总则电子化 政府采购法未做规定条例结合现代信息技术的发展，明确了电子化的方向。电子化（二）政府采购当事人
12、采购法规定了当事人和采购人、供应商的含义、集采购机构的设置和要求、采购组织形式、委托采购、供应商的资格条件和资格审查、联合体、当事人的义务条例进一步明确了：采购人的责任和义务集中采购机构的性质、职责，对采购代理机构的要求编制采购文件、采购需求的要求委托代理协议的内容等供应商的资格条件、资格预审等要求政府采购当事人 政府采购法第十四条 政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采采购购人人、供供应应商商和采采购购代代理理机机构构等。采购人：国家机关、事业单位、团体组织，各级预算单位 企业？（二）政府采购当事人采购人v采购法规定了采购人的定义v条例明确了采购人在政府采购活
13、动中的责任和义务采购人（二）政府采购当事人采购代理机构采购法规定了集中采购机构的性质、设立、工作要求、采购范围等，规定了其他采购采购机构的地位，采购人可以自由选择采购代理机构等。条例进一步明确了集中采购机构的性质、职责，采购代理机构的内部管理制度、专业化服务、义务等。采购代理机构其他采购代理机构 2014年月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会通过了全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国保险法等五部法律的决定，自2014年月31日起，取消财政部及省级人民政府财政部门负责实施的政府采购代理机构资格认定行政许可事项。财政部取消下放行政审批权的重要事项之一采购代理机构采购代理机构（二）
14、政府采购当事人编制采购文件采购法规定了制定谈判文件的要求；在竞争性谈判程序和询价程序中规定确定成交供应商应当符合采购需求。条例进一步明确了适用于各种采购方式的编制采购文件的要求，确定采购需求的要求。编制采购文件，确定采购需求（二）政府采购当事人委托代理协议v采购法规定了采购人与采购代理机构签订委托代理协议。v条例进一步明确了委托代理协议的具体内容，及履行协议的要求。委托代理协议（二）政府采购当事人供应商 采购法规定了供应商的定义、供应商应当具备的条件，对供应商的资格审查，组成联合体的要求。条例进一步明确了：供应商条件所对应的需提交的材料重大违法记录的含义对供应商的差别待遇或者歧视待遇的情形某些
15、特殊情况下对供应商参加采购活动的限制资格预审明确联合体的资质等级和不得再单独参加供应商需提供材料供应商重大违法记录对供应商的差别待遇或歧视待遇某些特殊情况下对供应商参加采购活动的限制资格预审明确联合体的资质等级和不得再单独参加（三）政府采购方式 采购法规定了五种采购方式，授权财政部可以认定新的采购方式，明确公开招标为主要采购方式及相关的批准权限，不得规避公开招标，规定了其他四种采购方式的适用情形。条例进一步明确了：可以批准用非公开招标方式的特殊情况集中采购的组织形式不招标的工程的采购方式采购方式的适用情形化整为零规避公开招标的含义竞争性磋商政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库20142
16、14号）关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知 财金2014113号 竞争性磋商，结合了竞争性谈判与招标的特点：需求可变，多轮谈判，综合评分（三）政府采购方式可批准用非公开招标方式的特殊情况采购法规定了公开招标限额以上，因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，需要批准条例进一步明确了什么是特殊情况可批准用非公开招标方式的特殊情况（三）政府采购方式集中采购的组织形式采购法未规定如何实行集中采购条例规定了以批量采购为主的集中采购组织形式批量集中采购（三）政府采购方式不进行招标的工程采购法未规定不进行招标的工程的采购方式条例对此作出了规定不进行招标的工程的采购方式（三）政府采购方式
17、采购方式的适用情形采购法规定了四种采购方式的适用情形。条例进一步解释了其中的具体情形竞争性谈判单一来源采购（三）政府采购方式化整为零规避公开招标采购法规定了不得以化整为零的方式规避公开招标条例明确了化整为零规避公开招标的含义化整为零规避公开招标（四）政府采购程序 采购法规定了采购预算编制要求、邀请招标中选择邀请对象的程序、废标情形、竞争性谈判程序、询价程序、验收要求以及采购文件保存。条例进一步：规定了采购计划规定预算公开规定和细化 了招标程序、竞争性谈判程序、询价采购程序、单一来源采购程序 规定了评审要求确定中标、成交供应商和细化采购结果公告明确了验收要求明确了档案管理要求（四）政府采购程序采
18、购计划采购法规定了采购预算的编制条例进一步规定需编制政府采购实施计划采购计划（四）政府采购程序预算公开采购法未作规定条例规定需在采购文件中公开预算金额预算公开（四）政府采购程序招标程序采购法规定不完整，与招标投标法的关系也不明确条例对招标程序进行了补充，并与招标投标法及其实施条例进行了衔接招标程序招标程序招标文件的提供期限、澄清或者修改招标程序招标文件标准文本招标程序投标保证金招标程序评标方法（四）政府采购程序竞争性谈判程序采购法作了较为完整、详细的规定条例对谈判文件不能完整、明确列明采购需求的情况，细化了谈判要求，明确了质量和服务相等的含义质量和服务相等的含义竞争性谈判程序（四）政府采购程序
19、询价程序采购法作了较为完整、详细的规定条例补充规定询价通知书中应当确定合同条款，明确了质量和服务相等的含义质量和服务相等的含义询价程序竞争性谈判和询价中的质量和服务相等（四）政府采购程序单一来源采购采购法规定了双方商定的程序条例增加了达到公开招标数额标准，只能从唯一供应商处采购的公示要求单一来源采购（四）政府采购程序评审 采购法规定了评标委员会、谈判小组、询价小组的组成人员为需回避的相关人员，规定了谈判小组、询价小组由采购人代表和专家组成。条例：规定了专家的来源、专家库的管理专家的职责、义务、权利、责任一般不得重新评审评审专家的来源和管理评审专家的义务和权利评审人员的职责和责任评审评审（四）政
20、府采购程序确定中标、成交供应商和采购结果公告 采购法规定了竞争性谈判和询价程序中采购人确定成交供应商的原则，规定了采购结果应当公布。条例：规定了采购代理机构送交评审报告的期限、采购人应当确定中标或者成交供应商的期限和原则。发出中标、成交通知书的期限公告中标、成交结果的指定媒体、要求和公告内容确定中标、成交供应商和采购结果公告（四）政府采购程序验收 采购法规定了应当验收、要求和责任。条例：细化了验收的依据和验收书的内容对公共服务项目验收提出要求验收（五）政府采购合同 采购法规定了采购的适用法律、合同形式、合同必备条款、合同订立、合同备案、分包履行、补充合同，以及合同变更、中止或者终止及责任承担等
21、。条例补充规定了：合同标准文本履约保证金拒绝签订合同的处理合同公告支付资金 政府采购法第四十三条政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。民事合同？行政合同？双方权利义务是民事关系，但在合同的订立过程、形式、条款等必须遵循法律规定，行政部门可以依法影响合同的效力、履行等如：政府采购合同应当采用书面形式国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双
22、方当事人应当变更、中止或者终止合同财政部门作为政府采购监管部门，可以：在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，包括暂停履行合同终止采购活动认定中标、成交无效撤销合同（五）政府采购程序合同标准文本 采购法规定了合同必须具备的条款。条例进一步规定了合同标准文本合同标准文本（五）政府采购程序履约保证金采购法未规定。条例规定了可以提交、如何提交、形式和数额限制履约保证金（五）政府采购程序拒绝签订合同采购法未规定。条例规定了如何处理拒绝签订合同（五）政府采购程序合同公告采购法未规定。条例规定了合同应当公告合同公告（五）政府采购程序合同资金支付采购法未规定。条例规定了按合同及财政资金
23、支付管理规定支付合同资金支付国库集中支付制度，直接支付（六）质疑与投诉 采购法规定了供应商进行询问、质疑、投诉的方式、途径和时限，采购人、采购代理机构、财政部门答复、处理的方式和时限，投诉处理、救济途径等。条例进一步明确了：询问答复的期限、答复的主体、专家配合答复质疑期限的起点询问质疑对合同的影响质疑、投诉的证据和事项要求处理投诉的方式驳回投诉和终止投诉处理投诉处理期限计算和投诉处理决定公告政府采购救济渠道v询问答复v质疑答复v投诉处理v行政复议或行政诉讼（六）质疑与投诉询问答复的期限、答复的主体、专家配合答复 采购法规定了询问、质疑、及答复的主体条例进一步明确了：询问答复的期限询问或者质疑超
24、出采购人对采购代理机构委托授权范围时的处理专家应当配合答复询问、质疑和答复（六）质疑与投诉质疑期限的起算 采购法规定为知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内条例进一步明确了应知的起算点质疑期限的起算（六）质疑与投诉询问质疑对合同的影响 采购法未规定 条例明确可能影响中标、成交结果的，采购人应当暂停签订或者中止履行合同询问质疑对合同的影响（六）质疑与投诉质疑投诉的证据及事项要求 采购法规定对质疑答复不满意的可以投诉 条例明确质疑、投诉应当有必要的证据。投诉的事项不得超出已质疑的范围。质疑投诉的证据及事项要求（六）质疑与投诉处理投诉的方式 采购法规定应当作出投诉处理决定 条例明确了书面审查的
25、方式，可以调查取证或者组织质证。处理投诉的方式（六）质疑与投诉驳回投诉和终止投诉处理 采购法未规定 条例明确了几种驳回投诉的情形以及终止投诉处理的情形。驳回投诉和终止投诉（六）质疑与投诉投诉处理期限计算和投诉处理决定公告 采购法规定为30个工作日日内应当作出决定 条例明确了检验等所需时间不计算在内，以及投诉处理决定应当公告。投诉处理期限计算和投诉处理决定公告投诉处理质疑是投诉的前置程序，投诉的应当是经过质疑的事项投诉有严格的处理程序和时限要求投诉结果要公开作出处罚的，要严格依照行政处罚程序，除出具投诉处理决定书外，还要出具行政处罚决定书（七）监督检查 采购法规定了监管部门监督检查的要求和主要内
26、容，集采机构的设置、内部监督管理要求、采购人员要求，采购标准公开，对集采机构的考核，审计、监察、社会等监督条例进一步：明确了采购标准增加了对集中采购机构的考核内容采购人、采购代理机构之间的相互监督评审专家库管理不良行为记录监督检查手段审计监察等监督中与财政部门的配合（七）监督检查采购标准采购法规定了采购标准应当公开条例细化了采购标准的内容采购标准（七）监督检查增加对集中采购机构的考核内容采购法明确了采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等五项内容条例在此基础上又增加了六项内容增加对集中采购机构的考核内容（七）监督检查采购人、采购代理机构之间的相互监督采购法未明确规定，只有不得
27、指定等规定条例明确了采购人发现采购代理机构、采购代理机构发现采购人有违法行为时，如何处理采购人、采购代理机构之间的相互监督（七）监督检查评审专家库管理采购法未规定条例明确了主管部门、动态管理和履职记录专家库（七）监督检查不良行为记录采购法只规定了供应商的不良行为记录名单条例增加了采购代理机构、评审专家的不良行为记录，并规定了统一的信用信息平台。管理，对其不良行为予以记录，并纳入统一的信用信息平台不良行为记录（七）监督检查监督检查手段采购法规定了检查权条例细化了检查手段监督检查手段（七）监督检查审计监察等监督中与财政部门的配合采购法规定了审计、监察监督等条例进一步明确了有关部门监督中的相互配合审
28、计监察等监督中与财政部门的配合（八）法律责任采购法分别对采购人、采购代理机构及其工作人员，供应商，监管部门及其工作人员，以及其他单位和个人的违法行为规定了法律责任。条例明确了罚款额度，补充了部分违法情形，细化了违法行为影响中标、成交结果的处理办法等法律责任的设定政府采购法政府采购法实施条例规章规范性文件不得设定行政处罚（八）法律责任采购人、采购代理机构在组织采购活动中法律责任采购法分别列举了采购人、采购代理机构在组织采购活动中的十项违法行为，并规定了罚款，但未明确罚款额度。条例明确了罚款额度，又补充了十项违法行为罚款额度罚款额度采购人、采购代理机构在组织采购活动中的法律责任（八）法律责任采购人
29、的法律责任采购法规定了采购人不依法集中采购、未公布采购结果、不依法保存采购文件的法律责任条例进一步补充了未依法编制采购计划、规避公开招标、未依法确定中标成交供应商以及与采购合同相关的八项违法行为的法律责任采购人的法律责任（八）法律责任集中采购机构的法律责任采购法规定了集采机构在考核中的法律责任条例进一步补充了集采机构在日常管理中的法律责任集中采购机构的法律责任（八）法律责任采购人员未依法回避的法律责任采购法规定了采购人员应当依法回避条例规定了未依法回避的法律责任采购人员未依法回避的法律责任（八）法律责任违法采购活动的处理采购法分三种情况规定了如何处理条例进一步细化为四种情况，补充了处理方法，并
30、对其他违法行为如何处理也做了规定。违法采购活动的处理（八）法律责任供应商的法律责任采购法规定了供应商的六种违法行为的法律责任条例补充了8种违法行为，明确了恶意串通的具体情形供应商在采购活动中的法律责任供应商在投诉中的法律责任恶意串通的具体情形（八）法律责任评审专家的法律责任采购法未做规定条例分别对未依法评审、未依法回避、收受不正当利益的违法行为规定了法律责任评审专家的法律责任评审专家的法律责任（八）法律责任违法的民事责任采购法规定了有第七十一条、第七十二条、第七十七条违法行为的民事责任问题条例进一步明确违反政府采购法和条例的，均应依法承担民事责任违法的民事责任（八）法律责任财政部门的法律责任采购法分别规定了监管部门及其工作人员在实施监督检查、投诉处理、考核集采机构业绩中的法律责任条例进一步补充了财政部门及其工作人员在履行政府采购监督管理职责中的法律责任财政部门的法律责任（九）附则 条例根据财政改革实践需要，将变更采购方式的审批权适当下放省直管县四、下一步政府采购相关立法工作简介近期目标：修订财政部规章 18、19、20号令 远期目标：结合实际情况和GPA谈判情况，适时修订政府采购法
