1、政策评估政策评估引引 言言 虎头蛇尾。我国现在的政策过程有一虎头蛇尾。我国现在的政策过程有一个特点，政策制定完了就执行，执行完了个特点，政策制定完了就执行，执行完了就没有下文。执行得怎么样，是好是坏，就没有下文。执行得怎么样，是好是坏，没有人管。不好因为什么原因，有哪些地没有人管。不好因为什么原因，有哪些地方需要改进？除了那些有经验的、有政策方需要改进？除了那些有经验的、有政策水平的领导自己会考虑外，没有一个学术水平的领导自己会考虑外，没有一个学术的态度。的态度。引引 言言有部署，无检查；有部署，无检查；有实施，无评估；有实施，无评估；有计划，无总结；有计划，无总结；有定性，无定量；有定性，无
2、定量；有成绩，无问题；有成绩，无问题；有产出，无投入；有产出，无投入；有抽象，无具体。有抽象，无具体。一、政策评估的含义和功能一、政策评估的含义和功能（一）政策评估的含义（一）政策评估的含义 所谓评估，就是估量和评价，通常指根据一定的标准对事物作出优劣判断。政策评估的定义，学术界有三种观点。一是政策评估是针对政策方案的评估，即通常的前评估；二是对政策全过程的评估，是贯穿整个政策过程的功能性活动；三是针对政策效果进行评估，是发生在政策执行过程的活动，即通常的后评估。政策评估所要回答的基本问题是：政策执行后，是否达到预期的目标？是基本达到还是完全达到？其程度和范围如何？对社会生活带来哪些影响？对观
3、念和行为的影响？正面和负面的影响是什么？政策投入（直接成本与间接成本）与政策产出（直接效果与间接效果）如何？政策的未来走向如何？是继续，还是调整或终结？一、政策评估的含义和功能一、政策评估的含义和功能 （二）政策评估的基本内容（二）政策评估的基本内容 1、指标。确定政策评估得以实施的标准，是政策评估的先决条件。2、信息。收集有关评估对象的各种信息，可为主观印象，可为客观事实；可为精确的数据，可为较模糊的看法，总之信息要全面。3、测定。根据政策评估的指标和收集到的信息，运用定性和定量的方法，对政策执行效果进行描述。4、分析。根据测定的结果，对政策效果进行分析和判断。分析过程包括价值判断，也包括事
4、实判断。5、建议。根据分析结论，提出下步行动方案。可针对政策本身的，也可面向政策过程的；可针对政策制定部门的，也可为执行部门的。一、政策评估的含义和功能一、政策评估的含义和功能（三）政策评估的作用（三）政策评估的作用 1、检验政策效果的基本途径 2、决定政策未来走向的主要依据。延续？调整？终结？不能拍脑袋，有理有据。3、合理配置政策资源的基础。政策资源的稀缺性，要明确各项政策要素的价值，确定资源投入的优先顺序和比例，寻求有效的资源配置。4、有利于促进政策的科学化进程。社会活动的多变性和政府管理的复杂性，要求建立科学的政策模式，完善政策程序，做好政策评估，提高政策质量。二、政策评估的类型二、政策
5、评估的类型 （一）非正式评估与正式评估（一）非正式评估与正式评估 从评估组织的活动形式看，政策评估分为非正式评估与正式评估两种类型。非正式评估，非正式评估，是指对评估者、评估形式和评估内容不作硬性规定，对最终的评估结论也没有严格要求，团体和个人可根据自己所掌握的情况、信息，对政策的各个方面进行分析和评价。具体形式有：领导者的公开视察和微服私访，百姓的议论和公开呼吁，媒体的相关报道和建议，等等。正式评估，正式评估，是指法定的评估者依据事先制定的评估方案，严格按照规定的程序要求，对政策效果所作的评估。特点：正式评估有人员、经费和设施方面的保证，能够掌握较充分的评估材料，评估条件和程序要求严格，是政
6、策评估中最主要的形式。如教育部本科教学工作评估。二、政策评估的类型二、政策评估的类型 （二）内部评估与外部评估（二）内部评估与外部评估 从评估机构的权力、地位看，政策评估分为内部评估与外部评估两种类型。内部评估内部评估主要指由公共部门，特别是政府部门内部的评估者对政策进行评估。还可分为内部具体执行人员自己实施的评估、专职评估人员进行的评估。外部评估外部评估主要指由公共部门，特别是政府部门以外的评估者对政策进行评估。最主要的形式有委托评估，被委托的对象可以是研究机构、学术团体、咨询机构、高等院校、著名专家。二、政策评估的类型二、政策评估的类型 （三）前评估与后评估（三）前评估与后评估 从政策评估
7、在政策过程中所处的阶段看，可分为前、后评估两种类型。前评估也称预评估前评估也称预评估，是政策制定过程中进行的带有预测性质的评估。其重要作用是将评估从单纯的事后检测变为事前控制。主要预测实施这项政策会有什么结果，不实施此政策又会有什么结果。后评估后评估是指执行过程中的评估，是政策评估的主导形式。政策在执行后必然对社会方方面面产生各种影响，出现一些事前没有想到的社会现象。后评估是针对这些影响和政策实施中遇到的新情况，做出有效的分析和判断。三、政策评估要素三、政策评估要素 （一）评估主体（一）评估主体 评估主体即政策评估者的主体构成，包括决策者和执行者、专业学术团体和研究机构、政策的目标群体等。1、
8、决策者和执行者。他们担任决策活动的关键角色，能够较全面、直接掌握政策活动的第一手资料，获取下策实施效果的有关信息（信息优势）。但作为局中人，受种种因素的影响（固有观念、思维方式、部门利益、上级压力、心理因素），从而影响评估质量。此外，政策评估是一项专业性和技术性很强的工作，需要评估者具备相关的知识和职业训练，但很多不具备。三、政策评估要素三、政策评估要素 （一）评估主体（一）评估主体 2、专业学术团体和研究机构。专业学术团体和研究机构往往受托于政府部门进行政策评估，因而在评估经费、信息获取等评估条件方面具有一定优势。但这种优势也可能会转变为劣势。正是由于存在来自政府部门的种种牵扯，所以这些专业
9、学术团体和研究机构容易接受某种暗示，存在一些心理障碍，从而影响政策评估的质量。但不管怎样，专业学术团体和研究机构具备专业理论知识和方法技术，它们完全能够胜任政策评估工作，其评估结论能够引起政府部门的高度重视。三、政策评估要素三、政策评估要素 （一）评估主体（一）评估主体 3、政策目标群体。政策目标群体的成员往往能够通过自己的亲身感受和彼此间的信息沟通，对政策执行效果做出具有针对性的评价。政策的目标群体既是政策的受体，又是政策过程的参与主体，其与政策成败具有直接的利害关系，因此，他们能够根据自己和他人的切身体会，积极参与政策评估的活动，对政策做出比较客观的评价。重视听取目标群体的意见，也是建设政
10、策民主化的有效途径。但这里需要强调的是，目标群体中既有政策受益者，也有政策受损者，他们难免从利益角度对政策进行价值判断，可能会设法掩盖政策效果的缺陷，也可能设法夸大政策执行中的负面影响，甚至采取极端态度，全盘否定有关政策。所以，在听取目标群体意见的时候，一定要注意区分这两种情况。三、政策评估要素三、政策评估要素 （二）评估客体（二）评估客体 评估客体是指政策评估的对象，即所要评估的政策。虽然在一项具体的政策评估活动中，评估对象是既定的，但这并不是说所有政策，在任何时候都可以并有必要进行评估。评估应以有效性(有没有价值)、必要性(有没有需要)和可行性(有没有条件)为前提，要具体问题具体分析，不能
11、一概而论。三、政策评估要素三、政策评估要素 （三）评估目标（三）评估目标 评估目标即评估工作的出发点，就是设法回答“为什么要进行评估”这样一个问题。一般来说，评估目标能够决定政策评估的发展方向、基本内容和选择标准。评估目标主要涉及三个方面的内容。1政治方面。评估政策的执行是否会影响现有的分配状态，是否有利于社会的团结与稳定，是否会破坏原有的政治格局，是否有利于政权的巩固与发展，政策是否取得了合法性地位，是否得到了舆论界和社会公众的认可与支持，等等。三、政策评估要素三、政策评估要素 （三）评估目标（三）评估目标 2行政方面。评估某个或某些政府机构能否在政策执行中发挥其作用，是否具备这方面的能力，
12、能否通过政策执行获得这样或那样的利益，能否有效克服组织管理方面存在的问题，等等。3方案方面。评估政策方案的应用价值，是否达到了预期目标，是完全达到还是部分达到，政策的产出与投入是否合乎预期的要求，政策的实施是否对政策环境构成预期的影响，等等。三、政策评估要素三、政策评估要素 （四）评估标准（四）评估标准 评估是根据特定标准进行的。标准的选择非常重要，因为就同一政策而言，选择不同的评估标准，很可能会得出完全相反的评估结论。政策评估既是一个事实判断的过程，也是一个价值判断的过程，因此，政策评估既要建立事实标准，也要建立价值标准。事实标准的确立以特定事物和既定事实为依据，更多的是通过调查、统计等实证
13、方法建立数字、比例等量化关系，旨在确定一项公共政策在事实上产生了哪些实际的效果和影响。而价值标准则是建立在道德、伦理、观念、文化等社会和政治价值观基础上的，旨在确定一项公共政策的价值影响。三、政策评估要素三、政策评估要素 （四）评估标准（四）评估标准 1事实标准。政策评估的事实标准主要包括以下几个方面的内容：(1)政策的投入与产出、成本与收益之间的比例关系。政策的成本消耗既包括政策主体人、财、物方面的投入，也包括政策目标群体物质和精神方面的付出，还包括政策带给社会和自然的负面影响等。政策受益也要从政策主体、客体和环境三个方面去考虑，衡量标准是根据单位成本所能产出的最大价值或最小成本建立的。一般
14、来讲，投入与产出分析往往是以货币单位形式出现的。三、政策评估要素三、政策评估要素 （四）评估标准（四）评估标准 1事实标准：(2)政策目标实现的程度和范围。这项标准的确立是为了衡量政策所取得的成果，是在比较政策的实际结果和理想结果之后，对政策达到预期目的的程度和范围进行分析。这项标准涉及的因素比较复杂，但一般来讲，解决问题的程度、满足政策需求的程度和需要被满足的人数是其中重要的指标。(3)政策对社会的影响程度。政策带给社会的影响是多方面的，有主有从，有正有负，有大有小，有潜有显，对此要进行综合衡量。三、政策评估要素三、政策评估要素 （四）评估标准（四）评估标准 2价值标准。从政策评估的价值标准
15、角度看，政策评估既应该强调效率，也应该强调公正；既应该重视事实判断，也应该重视价值判断。就二者关系而言，公正原则是第一位的，价值判断是起主导作用的。我们当然希望鱼和熊掌可以兼得，但很多时候事情难以两全，不得不做出一定的取舍。政策评估的价值标准，从大的方面讲，主要包括以下几个方面的内容：(1)政策是否满足大多数人的利益；(2)政策是否有利于社会生产力的发展；(3)政策是否有利于增进人民的团结；(4)政策是否有利于保持政权的巩固和社会的稳定；(5)政策是否坚持了社会公正的原则。三、政策评估要素三、政策评估要素 （五）评估方法（五）评估方法 评估方法对政策评估具有非常重要的意义，从某种程度上讲，评估
16、是否准确，往往取决于方法是否正确。从目前情况看，评估方法多种多样，有经验型方法，也有演绎推理型方法；有定性分析的方法，也有定量分析的方法；有传统的方法，也有现代的方法。三、政策评估要素三、政策评估要素 （五）评估方法（五）评估方法 1前后对比法 前后对比法是将政策执行前后的有关情况进行对比，然后评估政策效果和政策价值的一种定量分析方法。它具有四种最基本的表现方式。(1)简单对比分析。将政策对象在接受政策作用后产生的某种变化值减去此前得到的值，两者之差就是政策效果。(2)投射对比分析。将政策执行前的倾向线投射到政策执行后的某一时点上，代表若无该政策的实施此点会发生的情况，然后与政策执行后的实际情
17、况进行对比，以确定政策的实际效果。这种方式在一定程度上考虑了一些非政策因素的影响，因而从结果来看它比简单对比方式前进了一步。三、政策评估要素三、政策评估要素 （五）评估方法（五）评估方法 1前后对比法 (3)“有无”对比分析。在政策执行前和政策执行后两个时点上，分别就有政策和无政策两种情况进行对比，然后再比较两次对比的结果。这种方式实际上是投射对比分析的拓展，包括政策执行前的倾向线投射和政策执行后的倾向线投射两个方面。(4)实验性对比分析。在政策执行之前就将评估对象分为两组，一组为实验组，另一组为控制组。前者被施加政策影响，后者不施加政策影响，然后比较这两组在政策执行后的情况，并对政策效果做出
18、评估。这种方式实际上是社会实验法在政策评估领域的具体运用。三、政策评估要素三、政策评估要素 （五）评估方法（五）评估方法 2专家评估法 组织有关方面的专家审定各项有关政策的记录，进行实地考察，评定政策执行的效果，撰写评估报告。3目标群体评估法 由政策目标群体以自己的亲身感受和对政策的个人理解来评定政策执行效果。这种方法往往需要通过抽样的形式进行，并根据具体情况确定调查的规模和程度。三、政策评估要素三、政策评估要素 （五）评估方法（五）评估方法 4执行群体评估法 政策执行人员对政策影响和目标实现程度进行评估。因为政策执行人员对政策内容、政策环境、政策对象和政策过程比较了解，并掌握相对充分的政策信
19、息，因而在政策评估活动中是最有发言权的群体。四、政策评估步骤四、政策评估步骤 （一）计划与准备（一）计划与准备 首先，建立评估机构，挑选评估人员并进行必要的培训。其次，确定评估对象，即决定评估什么政策，或评估政策的哪部分内容。再次，制定评估方案，包括描述评估对象、阐述评估目的、建立评估标准、选择评估方法、确定评估目标。最后，准备评估条件，包括评估的时空条件(场地、时间)，工作进度安排，经费筹措与使用，设备和人员的准备等。四、政策评估步骤四、政策评估步骤 （二）组织与实施（二）组织与实施 这是整个政策评估活动中最为重要的一个环节。从组织管理角度而言，其主要任务就是分解并下达评估任务，做好人、财、
20、物方面的资源配置，建立和健全有效的管理措施。从具体实施而言，其主要任务就是利用各种调查手段，全面收集相关信息，并在此基础上进行必要的加工整理。然后运用具体的评估技术和方法，对政策做出公正合理的评价。四、政策评估步骤四、政策评估步骤 （三）总结与报告（三）总结与报告 这是处理评估结果、撰写评估报告的阶段。撰写评估报告，可以以规范的书面形式将评估结果公之于众，也可以直接提交政府有关部门或领导。评估报告作为评估阶段的最终产品，对政策的延续、调整或终结会产生直接的影响。其内容除对政策效果进行客观陈述和价值分析外，还应包括政策建议，以及对评估过程、应用方法和一些重要问题进行的必要说明。五、政策评估的障碍
21、五、政策评估的障碍 （一）政策目标的不确定性（一）政策目标的不确定性 政策制定是一项面向未来的活动，政策目标的确定不可避免地会带有一定的预测性。因此，现实生活中不乏那些原则性很强、目标非常笼统、缺乏可操作性的政策。不仅如此，政策目标往往不是单一的、集中的和兼容的，而是多个的、分散的和有一定冲突的。而政策评估必须以政策目标为基础依据和必要前提，因此有时就面临很大的困惑。五、政策评估的障碍五、政策评估的障碍 （二）政策影响的广泛性（二）政策影响的广泛性 一项政策的影响往往涉及社会生活的多个层面，其中有预期的影响，也有非预期的影响；有直接的影响，也有间接的影响；有即时的影响，也有长远的影响；有实质性
22、影响，也有非实质性影响。在这些影响中，不仅有些因素难以测定或根本无法测定，而且各种影响因素也往往难以用同一个计量标准进行衡量，因此，带给政策评估一定的障碍，同时也使一些人容易为自己的评估失误找到一些冠冕堂皇的理由。五、政策评估的障碍五、政策评估的障碍 （三）政策资源的混合和相关政策的重叠三）政策资源的混合和相关政策的重叠 政策并不是孤立存在的，往往有多个政策在同一领域同时发挥着作用，这样就产生了两个问题，即政策资源的混合和相关政策的重叠。政策资源的混合，是指投入不同政策的资源，彼此交织在一起，很难分清某项资源的支出究竟应该属于哪一个政策，或每项政策的总投入是多少。政策资源的混合使政策成本难以核
23、定，而要测定某项政策的效益就更无从下手了。政策的重叠，是指针对相同或相似的政策问题和政策目标群体，不同的机构或部门分别制定并执行各自的政策。各种不同的政策效果混杂在一起，很难将某项政策的实际效果从总体变化中提炼出来。有时，不同的政策之间缺乏协调，甚至相互干扰，使得区分政策效果的工作就更加难以进行。五、政策评估的障碍五、政策评估的障碍 （四）政策问题的复杂性四）政策问题的复杂性 政策一般都是针对解决政策问题发布和实施的，而政策问题往往牵涉非常复杂的因素，带有很大的不确定性。一个问题经常包含另一个问题，而其又可能是其他问题的一部分，问题之间错综复杂，分析起来具有相当的难度，这就给政策评估工作带来很
24、大的障碍。如行贿受贿问题、社会治安问题、环境保护问题、人口控制问题，等等。五、政策评估的障碍五、政策评估的障碍 （五）政策主体相关人员的抵制（五）政策主体相关人员的抵制 政策评估必然涉及政策主体的行为评判，所以会受到来自政策主体的一定干扰。一些人会寻找各种各样的借口，通过不同的渠道，力图影响政策评估的结果。当政策评估的结果可能会出现对其不利的影响时，来自政策主体的反对之声可能非常强烈。对于不利的评估结果，他们可以找到很多的口实，正如托马斯戴伊在理解公共政策一书中所指出的那样，他们反对政策评估的理由可以归纳为以下几点：A 政策影响是一个长期过程(政策存在震荡效应)，不能在目前就妄下断言；五、政策评估的障碍五、政策评估的障碍 （五）政策主体相关人员的抵制（五）政策主体相关人员的抵制 B 政策的影响在本质上是广泛而普遍的，任何单一的标准都不足以判断政策目标是否真正实现；C 政策的影响又是非常精细的，用简单概括的量化表格和统计数据根本无法认定它的结果；D 政策效果之所以不明显，主要是因为投入的政策资源不够；E 政策的积极影响未被真正发现，这是因为评估方法采用不当所致，绝非政策本身有问题，等等。
