1、公共行政学公共行政学1第一讲第一讲 公共公共行政学的行政学的理论变迁理论变迁管理学教研部管理学教研部 张继文张继文2内容提要内容提要:有关背景有关背景公共行政学的理论变迁公共行政学的理论变迁3 有关背景：有关背景：中国公共行政学科的历史中国公共行政学科的历史行政学行政学政治学政治学解放前：行政学解放前：行政学解放后，解放后，1952年学科大调整，遭取消年学科大调整，遭取消1978年底以后，邓小平讲话，逐步恢复，设在法年底以后，邓小平讲话，逐步恢复，设在法学学-政治学学科门类之下政治学学科门类之下 行政管理学行政管理学行政学行政学公共管理公共管理1997年后，研究生培养学科体系中在管理学之下年后
2、，研究生培养学科体系中在管理学之下设公共管理一级学科，其下有行政管理等二级学设公共管理一级学科，其下有行政管理等二级学科。科。4公共行政学的理论变迁公共行政学的理论变迁早期公共行政研究时期早期公共行政研究时期传统公共行政研究时期传统公共行政研究时期修正公共行政研究时期修正公共行政研究时期整合公共行政研究时期整合公共行政研究时期 5早期公共行政研究时期早期公共行政研究时期西方近代政治学说（国家学说）君主时代德奥官房学普鲁士任官制度和英国的文官制度资产阶级革命时期的行政法学公共行政学的理论基础61887年，威尔逊，行政学研究1900年，古德诺，政治与行政:对政府的研究政治行政两分法7传统公共行政时
3、期传统公共行政时期泰勒的科学管理法约尔一般管理原理韦伯理想官僚制理论三大行政学教科书8泰勒：泰勒：19111911年科学管理原理年科学管理原理 科学管理之父科学管理之父泰勒生平泰勒生平 （18561915 5918561915 59岁）岁）1818岁前岁前 学习阶段，精通法语和德语，考上哈佛大学习阶段，精通法语和德语，考上哈佛大 学法学院，中途辍学学法学院，中途辍学18221822岁岁 在一家小型工厂当学徒在一家小型工厂当学徒22342234岁岁 从普通的技工从普通的技工工程师工程师总工程师总工程师 （2828岁）岁）34363436岁岁 出任一家制造纸板的公司的总经理出任一家制造纸板的公司的
4、总经理36 36 管理咨询管理咨询18951895年年 39 39岁岁 计件工资计件工资19031903年年 47 47岁岁 工厂管理工厂管理19121912年年 56 56岁岁 科学管理原理科学管理原理9泰勒的主要观点A、科学管理的根本目的是提高劳动生产率、科学管理的根本目的是提高劳动生产率B、提高劳动生产率的重要手段是用科学管、提高劳动生产率的重要手段是用科学管理的方法代替传统管理的方法。理的方法代替传统管理的方法。C、科学管理的核心是要求劳资双方在心理上和、科学管理的核心是要求劳资双方在心理上和精神上来一次彻底的思想革命。精神上来一次彻底的思想革命。科学管理的科学管理的方法是什么？方法是
5、什么？工作定额原理工作定额原理标准化原理标准化原理第一流工人第一流工人差别计件工资制差别计件工资制分工分工10福特应用下的科学管理福特应用下的科学管理福特的梦想T型车的诞生及其大规模生产5美元工作制11福特应用下的科学管理福特应用下的科学管理T型车的诞生及其大规模生产致力于生产的标准化，只制造较低廉的单一品种T型车简直就是一种装在轮子上的黑色长匣，去掉了所有附件将各种设备井然排列，尽量使他们成为一条条平行的，连续不断的生产线12福特应用下的科学管理福特应用下的科学管理5美元工作制当时平均工资2.34 美元天招募4000名员工，结果15000余人申请使用在每件产品上的资金比以往更少劳动力变更率降
6、低了90%,无故缺勤率由10%降到千分之三13 福特生产流水线14福特应用下的科学管理福特应用下的科学管理宽厚政策取胜的经济方案，分为以下部分：公司收集了劳动力的精华福特公司生产大大加速福特厂的工人或是驯服地去适应机器的新要求，或是被解雇，无他路可寻凡不合要求的员工，厂方将借口改组劳资安排而进行剔除15对泰勒制的评价科学管理的创始人科学管理的创始人（第一次使管理从（第一次使管理从经验上升为科学）经验上升为科学）泰勒的实践精神令人感动泰勒的实践精神令人感动把科学的方法用到管理上把科学的方法用到管理上他发展了一系列有助于提高生产效率他发展了一系列有助于提高生产效率的技术和方法的技术和方法把人当经济
7、人把人当经济人把人当成机器把人当成机器局限于基层管理局限于基层管理16关于管理中的例外原则，以下哪种理解最准确（关于管理中的例外原则，以下哪种理解最准确（）A A、上级将一般日常事务授权给下级去处理，自己、上级将一般日常事务授权给下级去处理，自己只从事重大的、非程序化问题的决策。只从事重大的、非程序化问题的决策。B B、上级只接受下级关于超出标准的例外情况的报、上级只接受下级关于超出标准的例外情况的报告。告。C C、上级将一般的日常事务全权交由下级独立处理，、上级将一般的日常事务全权交由下级独立处理，自己只保留对例外事项的决定和监督权。自己只保留对例外事项的决定和监督权。DD、上级在授予下级日
8、常事务处理权的同时，保留、上级在授予下级日常事务处理权的同时，保留对其执行结果的监督权，然后集中精力处理例外事对其执行结果的监督权，然后集中精力处理例外事件。件。17法约尔：法约尔：19161916年工业管理与一般管理年工业管理与一般管理 a.a.法约尔生平法约尔生平 （18411925 8518411925 85岁）岁）1919岁前岁前 学习阶段，毕业于一个矿业学院学习阶段，毕业于一个矿业学院19311931岁岁 工程师工程师31473147岁岁 总管总管总工程师总工程师47774777岁岁 总经理总经理77 77 退休退休19161916工业管理与一般管理工业管理与一般管理18财财务务活活
9、动动商商业业活活动动会会计计活活动动安安全全活活动动管理活动管理活动企企业业的的六六种种基基本本活活动动技技术术活活动动一般管理理论要点（一般管理理论要点（1 1）19计计划划组组织织指指挥挥协协调调控控制制管管理理活活动动的的五五大大要要素素“管理五职能论管理五职能论”是法约尔管理理是法约尔管理理论的核心，它明确地从功能的角论的核心，它明确地从功能的角度对管理的普遍本质进行剖析，度对管理的普遍本质进行剖析，对管理过程有较为系统的认识和对管理过程有较为系统的认识和理解。理解。20为了能充分发挥管理的职能，使管理理为了能充分发挥管理的职能，使管理理论更易操作，他系统地提出了著名的十论更易操作，他
10、系统地提出了著名的十四项管理原则。只有按照这些原则组织四项管理原则。只有按照这些原则组织成合理的管理机构，才能够充分地履行成合理的管理机构，才能够充分地履行管理的职能，才能有效地发挥管理的重管理的职能，才能有效地发挥管理的重要作用。要作用。21管理活动的十四条原则管理活动的十四条原则分工；职权与职责；纪律；统一分工；职权与职责；纪律；统一指挥；统一指导；个人利益服从指挥；统一指导；个人利益服从整体利益；个人报酬；集中化；整体利益；个人报酬；集中化；等级链；秩序；公正；保持人员等级链；秩序；公正；保持人员的稳定；首创精神；团结精神。的稳定；首创精神；团结精神。22 理论理论代表人物代表人物理论重
11、点理论重点特色特色一般管一般管理理论理理论泰罗（科学管泰罗（科学管理理论之父）理理论之父）法约尔（一般法约尔（一般管理理论之父）管理理论之父）作业活动与作业活动与现场管理现场管理活动、原则活动、原则要素要素生产效率生产效率管理过程管理过程比较泰勒与法约尔比较泰勒与法约尔科学管科学管理理论理理论也可以称为也可以称为“组组织管理之父织管理之父”23 韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论韦伯韦伯:德国著名社会学家德国著名社会学家,现代组织理论创始现代组织理论创始人人,1922年的社会组织与经济组织理论系统年的社会组织与经济组织理论系统阐述了官僚制理论阐述了官僚制理论官僚制：政府组织模式（官僚制：政府组织
12、模式（Bureaucracy）：）：权威类型：传统权威、超人权威、法定权威权威类型：传统权威、超人权威、法定权威传统的官僚制：主要依靠前两种权威传统的官僚制：主要依靠前两种权威理性官僚制：主要依靠法定的权威，非人格化理性官僚制：主要依靠法定的权威，非人格化24接上：接上：理性官僚制的主要内容（理性官僚制的主要内容（6点）点）法定官方的权限范围法定官方的权限范围建立牢固而有序的上下层级制度建立牢固而有序的上下层级制度机关管理以书面文件为基础机关管理以书面文件为基础-办公场所与私人住所办公场所与私人住所分开分开办公室管理的专业化办公室管理的专业化-彻底而熟练的专门培训彻底而熟练的专门培训公共机关的
13、发展主要要求的是官员有充分的工作能公共机关的发展主要要求的是官员有充分的工作能力，而不是他们在办公室工作的时间力，而不是他们在办公室工作的时间办公室管理要遵循一般规律，其稳定性不一，是可办公室管理要遵循一般规律，其稳定性不一，是可以学会的。以学会的。25接上接上理性官僚制下官员的职位特点：理性官僚制下官员的职位特点：公职职业化公职职业化-专门的培训专门的培训-新式的忠诚新式的忠诚官员个人职位的来源官员个人职位的来源由传统的等级制加以保证由传统的等级制加以保证由上级任命的由上级任命的终身任职终身任职等级制下定额的薪金等级制下定额的薪金等级制中的职位升迁等级制中的职位升迁26接上接上简评：简评：2
14、0世纪世纪20-70年代流行的公共行政的支柱理论之年代流行的公共行政的支柱理论之一（另一为政治与行政二分论）一（另一为政治与行政二分论）,其间在内部管其间在内部管理上又有两大学派理上又有两大学派泰罗的科学管理学派泰罗的科学管理学派梅奥的人际关系学派梅奥的人际关系学派对传统官僚制的超越：人格化对传统官僚制的超越：人格化-法制化；政党法制化；政党分肥分肥-常任文官；行管通才常任文官；行管通才-行管专业化行管专业化问题：等级制与民主制有矛盾；严格的法制会问题：等级制与民主制有矛盾；严格的法制会扼杀官员的创新精神；太重视行政过程效率，扼杀官员的创新精神；太重视行政过程效率，而忽视行政产出绩效。而忽视行
15、政产出绩效。27 古典管理理论 经济人假设 法 约 尔 组织管理 企业组织效率 效率最大化目标 泰 勒 韦 伯 科学管理 科 层 制 个体效率 社会组织效率 28行政学的发展行政学的发展三大行政学教科书怀特行政学概论 魏洛比行政学原理 费富纳 行政学 古里克：管理七职能理论29（2020世纪二、三十年代）世纪二、三十年代）修正公共行政时期修正公共行政时期时间：时间：1924193219241932年年参与及领导：梅奥参与及领导：梅奥（澳籍美国心理学和管理学家）（澳籍美国心理学和管理学家）过程：四个阶段过程：四个阶段霍霍桑桑试试验验地点：芝加哥西方电气公司霍桑工厂地点：芝加哥西方电气公司霍桑工厂
16、30霍桑试验的四个阶段霍桑试验的四个阶段第一阶段：工作场所照第一阶段：工作场所照明试验（明试验（1924-19271924-1927）第二阶段：继电器装配室试第二阶段：继电器装配室试验（验（19271927年年8 8月月-1928-1928年年4 4月）月）第三阶段：大规模访第三阶段：大规模访谈（谈（1928-19311928-1931）第四阶段：接线板接线工作第四阶段：接线板接线工作室试验（室试验（1931-19321931-1932）照明度与作业效率没有照明度与作业效率没有单纯的直接关系单纯的直接关系生产效率的决定因素生产效率的决定因素不是作业条件，而是不是作业条件，而是职工的情绪职工的情
17、绪获取职工内心真正的感受获取职工内心真正的感受发现在正式组织之外，发现在正式组织之外，还存在因某种原因形成还存在因某种原因形成的非正式组织的非正式组织31人际关系理论人际关系理论梅奥工业文明中人的问题梅奥工业文明中人的问题19331933年总结年总结出了人际关系理论，其主要观点有：出了人际关系理论，其主要观点有：1、工人、工人是是“社会社会人人”，而不是而不是经济人经济人2、企业中、企业中除了正式组除了正式组织之外，织之外，还存在还存在“非非正式组织正式组织”3、生产效率、生产效率主要取决于主要取决于职工的态职工的态度及他和周度及他和周围人的关系围人的关系32什么叫经济人？什么叫经济人？“经济
18、人经济人”，金钱是刺激积极性的唯一动，金钱是刺激积极性的唯一动力力企业投资者作为企业投资者作为“经济人经济人”追求追求最大利最大利润润。工人作为。工人作为“经济人经济人”则追求最大的则追求最大的工资收入工资收入。科学管理旨在寻找一种方法，科学管理旨在寻找一种方法，使工人追求最大工资收入的同时实现企使工人追求最大工资收入的同时实现企业投资者最大利润的要求。业投资者最大利润的要求。泰勒认为泰勒认为“工人工人”还是还是“雇主雇主”是经济人？是经济人？33“社会人社会人”，认为工资、作业条件与生产，认为工资、作业条件与生产效率之间没有直接的关系。在社会上活动效率之间没有直接的关系。在社会上活动的员工不
19、是各自孤立存在的，而是作为某的员工不是各自孤立存在的，而是作为某个群体的一员有所归属的社会人。社会人个群体的一员有所归属的社会人。社会人固然有追求收入的动机和需要，但并不仅固然有追求收入的动机和需要，但并不仅仅如此，他在工作生活中还需要得到友谊、仅如此，他在工作生活中还需要得到友谊、安全、尊重和归属等需要。因此，要调动安全、尊重和归属等需要。因此，要调动积极性，还须从社会、心理等方面去努力。积极性，还须从社会、心理等方面去努力。什么叫社会人？什么叫社会人？34梅奥人群关系理论的贡献梅奥人群关系理论的贡献 （1 1）强调对管理者和监督者进行教育和训练，以改变）强调对管理者和监督者进行教育和训练，
20、以改变他们对工人的态度和监督方式他们对工人的态度和监督方式（2 2）提倡下级参与企业的各种决策）提倡下级参与企业的各种决策 （3 3）加强意见沟通，允许职工对作业目标、作业标准）加强意见沟通，允许职工对作业目标、作业标准和作业方法提出意见，鼓励上下级之间的意见交流和作业方法提出意见，鼓励上下级之间的意见交流（4 4）建立面谈和调节制度，以消除）建立面谈和调节制度，以消除 不满和争端不满和争端（5 5）改变干部的标准。）改变干部的标准。（6 6）重视、利用和倡导各种非正式组织。）重视、利用和倡导各种非正式组织。35梅奥人群关系理论的局限性（1 1）过分强调非正式组织的作用）过分强调非正式组织的作
21、用（2 2）过多的强调感情的作用，似乎职工的行动主）过多的强调感情的作用，似乎职工的行动主要受感情和关系支配要受感情和关系支配（3 3）过分否定经济报酬、工作条件、外部监督、）过分否定经济报酬、工作条件、外部监督、作业标准的影响作业标准的影响 36劳资冲突劳资冲突缓解劳资冲突缓解劳资冲突提高劳动提高劳动生产率生产率经济人经济人心理革命心理革命注重个体、注重个体、物质环境、技术技能物质环境、技术技能社会人社会人人群协作人群协作注重群注重群体、社会环境、社会技能体、社会环境、社会技能科学管理理论与人际关系论的比较科学管理理论与人际关系论的比较37人际关系论后的行为科学理论研究人际关系论后的行为科学
22、理论研究马斯洛的马斯洛的“需求层次理论需求层次理论”麦格雷戈的麦格雷戈的“XY理论理论”布莱克布莱克穆顿的穆顿的“管理方格管理方格”卢因的卢因的“团体力学理论团体力学理论”38生理需要生理需要安全需要安全需要社交需要社交需要尊重需要尊重需要自我实现需要自我实现需要马斯洛的需要层次论模型马斯洛的需要层次论模型39理论要点理论要点A A Maslow Maslow 在在19431943年所著人的动机理年所著人的动机理论一书中提出论一书中提出1 1、人的需要由低到高可分为五个层次，即、人的需要由低到高可分为五个层次，即生理需要、安全需要、社交需要、尊重需生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实
23、现需要。要和自我实现需要。2 2、低一级需要得到相对满足后，高一级需低一级需要得到相对满足后，高一级需要才能成为主导需要（行为驱动力）。要才能成为主导需要（行为驱动力）。40生理生理安全安全社交社交自尊自尊自我实现自我实现ABC需要需要的相的相对强对强度度心理发展心理发展4 4、人的行为是由主导需要决定的。、人的行为是由主导需要决定的。理论要点理论要点3 3、多种需要同时并存，其中优势需要主导、多种需要同时并存，其中优势需要主导人的行为。人的行为。问题：问题：你对你对需求层次理需求层次理论如何评价？论如何评价？41 马斯洛的需要层次理论在组织管理中的应用马斯洛的需要层次理论在组织管理中的应用需
24、求层次激励因素管理措施生理需求工资、福利待遇、工作环境工资、基本福利待遇保证和落实、住房设施安全需求 社会需求尊重需求自我实现需求职位保障、劳动保护、社会保障、保险友谊、舒心的人际关系、组织关怀、家庭、志趣地位、名利、权力、责任、荣誉、奖励挑战性工作、个人发展目标、事业成就机会雇佣保证、退休养老制度、健康保险、意外保险制度公正的管理措施、制度、宽松的人际关系建立、交往、沟通、文体活动考核、晋升、表彰、奖励制度、尊重员工决策参与、授权行事、提案建议、培养、鼓励成材、工作事业机会4243主导性需要主导性需要的识别主导性需要的识别最为关键最为关键最为焦虑，紧张程度最高的最为焦虑，紧张程度最高的最为根
25、本的最为根本的是基础性，是其他需要实现的前提是基础性，是其他需要实现的前提必须满足必须满足如果没有实现，就会影响基本行为的如果没有实现，就会影响基本行为的主导性需要与其他需要之间的关系主导性需要与其他需要之间的关系多维需要多维需要44课堂作业：课堂作业：您的主导需求是什么？（限3个以内）45专业人员需要的一些特征内在的动机内在的动机 经济上的需要是必须被满经济上的需要是必须被满足的足的知识工作者是被工作本身知识工作者是被工作本身和完成创造性的、挑战性和完成创造性的、挑战性的任务的热情所激励的任务的热情所激励外在的刺激，如加薪、奖外在的刺激，如加薪、奖金和升迁除了分散其注意金和升迁除了分散其注意
26、力外并不起太大作用力外并不起太大作用同行的认可同行的认可由于其身份是与专业相联系，由于其身份是与专业相联系，知识工作者对他们的专业参知识工作者对他们的专业参照群体的意识非常敏感照群体的意识非常敏感依赖于其所建立的规范和价依赖于其所建立的规范和价值值同行的认可是最重要的，因同行的认可是最重要的，因此，专业人员是具有世界性此，专业人员是具有世界性导向的，而不是单位导向的。导向的，而不是单位导向的。4673.6%的人愿当公务员的人愿当公务员17330人参与的调查显示，73.6的人愿意当公务员 民调揭示公务员考试为何热得发烫 你觉得现在“公务员热”的原因是什么？稳定，医疗、养老有保障83.3 能获得切
27、实利益55.8 体面，有成就感44.2 有职位升迁空间35.2 没有明确职业理想，先考一个试试11.8 47整合公共行政时期整合公共行政时期孔茨：1961年管理理论丛林 1980年再论管理理论丛林48v以以哈罗德哈罗德孔茨孔茨为代表。为代表。法约尔被认为是这个学派的创始人法约尔被认为是这个学派的创始人 主要观点：管理是一个过程，是一个连主要观点：管理是一个过程，是一个连续不断循环的过程。管理过程的职能有五个：续不断循环的过程。管理过程的职能有五个：计划工作，计划工作，组织工作，组织工作，人员配备，人员配备，指导与指导与领导工作领导工作，控制工作控制工作1 1、管理过程学派、管理过程学派49 以
28、以赫伯特赫伯特西蒙西蒙为代表为代表 主要观点：主要观点：决策贯穿于整个管理过程决策贯穿于整个管理过程；决策分为程序化决策和非程序化决策；决策分为程序化决策和非程序化决策；用满意原则代替最优原则；组织设计的用满意原则代替最优原则；组织设计的任务就是建立制订决策的任务就是建立制订决策的“人人机系机系统统”。2 2、决策理论学派、决策理论学派50以美国的以美国的巴纳德巴纳德为代表，该学派从社会学角为代表，该学派从社会学角度来研究管理，提出了度来研究管理，提出了“组织结合力组织结合力”的概念。的概念。主要观点：一个组织是由主要观点：一个组织是由“两个或两个以上的两个或两个以上的人有意识地加以协调的活动
29、或效力的系统人有意识地加以协调的活动或效力的系统”。作为一个组织，必须具备三个要素：作为一个组织，必须具备三个要素：协作的意协作的意愿；共同的目标；成员间的信息沟通愿；共同的目标；成员间的信息沟通。组织的。组织的继续生存取决于能否使成员顺利地达到个人目继续生存取决于能否使成员顺利地达到个人目的，取决于组织对环境的适应程度；经理人员的，取决于组织对环境的适应程度；经理人员是组织成员协作活动相互联系的中心。是组织成员协作活动相互联系的中心。3 3、社会合作系统学派、社会合作系统学派51以以卡斯特卡斯特和和罗森茨韦克罗森茨韦克为代表，该为代表，该学派用系统论和控制论的观点来研究企学派用系统论和控制论
30、的观点来研究企业的管理问题。业的管理问题。主要观点：系统是由相互作用、相互影主要观点：系统是由相互作用、相互影响的各种要素（子系统）构成的一体化响的各种要素（子系统）构成的一体化系统；组织系统中任何子系统的变化都系统；组织系统中任何子系统的变化都会影响其它子系统的变化。组织是环境会影响其它子系统的变化。组织是环境的子系统，受环境的影响和制约，与环的子系统，受环境的影响和制约，与环境之间存在输入、输出关系。境之间存在输入、输出关系。生态行政学生态行政学 雷格斯雷格斯 融合融合棱柱棱柱绕射绕射4 4、系统管理学派、系统管理学派系统管理思想是在现代管系统管理思想是在现代管理理论阶段占主导地位的理理论
31、阶段占主导地位的现代管理思想之一。现代管理思想之一。525 5、经验主义学派、经验主义学派以以德鲁克德鲁克（被称为管理大师）为代表（被称为管理大师）为代表成功大企业的做法成功大企业的做法成功管理者的经验成功管理者的经验管理实践管理实践 指导指导分析、概括、总结分析、概括、总结理论理论（系统化、（系统化、理论化）理论化）53 以以伯恩斯、伍德沃德、劳伦斯、洛伯恩斯、伍德沃德、劳伦斯、洛希希等为代表。等为代表。权变：就是随机应变，具体情权变：就是随机应变，具体情况具体分析，根据不同内外环境情况权衡变通。况具体分析，根据不同内外环境情况权衡变通。主要观点：管理要根据内外条件随机应变，主要观点：管理要
32、根据内外条件随机应变，不存在一成不变的、无条件适用于一切组织的最不存在一成不变的、无条件适用于一切组织的最好管理办法，必须针对不同情况采取不同的方案好管理办法，必须针对不同情况采取不同的方案和方法。和方法。6 6、权变理论学派、权变理论学派权变管理思想也是在现代权变管理思想也是在现代管理理论阶段占主导地位管理理论阶段占主导地位的现代管理思想之一。的现代管理思想之一。54权变管理思想权变管理思想传统办法传统办法对对A A问题问题采取采取B B行动行动权变管理权变管理对对A A问题问题采取采取B1B1行动行动X X对对A A问题问题采取采取B2B2行动行动Y Y把把X、Y就叫权变就叫权变因素或情景
33、因素因素或情景因素55 又称为数学学派或运筹学派，以又称为数学学派或运筹学派，以丘丘奇曼、伯法、里奇蒙奇曼、伯法、里奇蒙等为代表。等为代表。主要观点：重视定量分析，运用数主要观点：重视定量分析，运用数学模型解决管理中的实际问题。学模型解决管理中的实际问题。7 7、管理科学学派、管理科学学派56第二章第二章 公共行政思想危机公共行政思想危机57威尔逊威尔逊-韦伯体系韦伯体系严格区分政治与行政官僚制体制带来的逻辑规范 讲求规则、程序官僚制体系的稳定性、连续性和规范性职业化的公务员是专业管理和专业责任的基础58现实挑战现实挑战官僚制功能的失调政府公共开支的无限制增长官僚制的死亡对于政府的信任降至冰点
34、59美国民众对政府的信心（1958-1991）i 问题陈述公民同意率1958 1970 1974 1980 1991政府浪费了许多金钱政府是为少数大的利益集团工作的你无法信任政府大部分时间做正确的事象我这样的人对政府的所作所为没有发言权政府官员并不在乎老百姓想什么 43 69 74 78 75 24 50 66 70 70 23 44 62 73 70 31 36 40 39 34 25 47 50 52 59i 戴维H罗森布鲁姆/罗伯特S克拉夫丘克：公共行政学：管理、政治和法律的途径，中国人民大学出版社2002年12月，p484。602003年年底，北京市政府督察办公室组织了一次“群众网上评
35、政府工作部门”的活动，对市政府所属60个部门在北京市政府的网站上进行了一次为期13天的满意率投票，选项只有两项，满意或不满意。结果满意率最高的市教育委员会不过57%，而不满意率最高的市交通委员会则高达87%。612007年3月，中国青年报社会调查中心与腾讯网新闻中心联合实施的调查显示，在17836名受访者中，98.3的人认为行政成本的浪费现象非常普遍。调查中，公众认为行政成本浪费现象最严重的三大表现是“公款吃喝”（95.8）、“公务用车”（86.2）和“公费旅游、出国”（86.0）。公众普遍认为，正是这些个人享受的公款消费直接导致了我国行政成本的连年激增。62对威尔逊对威尔逊-韦伯体系韦伯体系
36、的理论批判的理论批判63公共选择理论的批判公共选择理论的批判定义：定义：非市场决策的经济研究，经济学有关理论非市场决策的经济研究，经济学有关理论与方法在政治学中的运用，主题同于政治学，也与方法在政治学中的运用，主题同于政治学，也是政治经济学，属于新制度主义经济学范畴。是政治经济学，属于新制度主义经济学范畴。起源：起源：20世纪世纪50-60年代阿罗等人的社会选择与个年代阿罗等人的社会选择与个人价值研究；人价值研究；60年代布坎南、图洛克等人关于自年代布坎南、图洛克等人关于自由、市场与国家以及投票规则等方面研究由、市场与国家以及投票规则等方面研究理论基点：理论基点：经济人假设：政治是市场，政府与
37、选民也是经济人经济人假设：政治是市场，政府与选民也是经济人博弈论：公共选择实为各方在一定规则下的博弈博弈论：公共选择实为各方在一定规则下的博弈641、关于政治人假定的谬误。官员不是圣人 汉弥尔顿2、政府具有天然犯错误的倾向 a政治家与选民都是经济人。b利益集团的影响 c选举规则 中位选民问题 d决策代价的权衡 长期利益与眼前利益 f 交易还是科学决策653、政府具有天然的低效率倾向 a政府的特殊利益 b缺乏监督 c缺乏竞争 d政府规模的不断扩张 尼斯坎南 官僚行为模型66接上接上主要内容：主要内容：公共利益在政府部门及其官员那里可能并非是公共利益在政府部门及其官员那里可能并非是目的，而常常只是
38、手段目的，而常常只是手段-政府失败政府失败不同的民主制对于公共选择的结果有不同的影不同的民主制对于公共选择的结果有不同的影响（多数制与投票循环、多数暴政、中位投票；响（多数制与投票循环、多数暴政、中位投票；全体一致与互投赞成票；直接民主与可行性）全体一致与互投赞成票；直接民主与可行性）官僚制不如市场有效率，主张以个人自由和效官僚制不如市场有效率，主张以个人自由和效率为出发点的个人选择最大化，进而通过公平率为出发点的个人选择最大化，进而通过公平宪法（如保护少数，遏制政府自利性膨胀等）宪法（如保护少数，遏制政府自利性膨胀等）实现社会利益的最大化。实现社会利益的最大化。67官僚制死亡了吗官僚制死亡了
39、吗?681-3 新公共管理新公共管理起源：起源：20世纪世纪80年代以来，受工商管理与公共政策等学科年代以来，受工商管理与公共政策等学科影响出现公共管理理论（影响出现公共管理理论（Public Management，附属于附属于Public Administration下面的技术性领域）下面的技术性领域）80年代中期以后，管理主义和新制度经济学的影响年代中期以后，管理主义和新制度经济学的影响趋强，趋强，90年代初出现新公共管理。胡德（年代初出现新公共管理。胡德（Hood）1991年把它缩写为年把它缩写为NPM。别称：别称：管理主义、以市场为基础的公共行政，后管理主义、以市场为基础的公共行政，后
40、官僚制典范，企业型政府等。官僚制典范，企业型政府等。69主要内容主要内容核心核心是把私人部门的管理手段和市场激励结构引入是把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中公共部门和公共服务之中目标目标是取代传统的官僚制模式。不只是在公共行政是取代传统的官僚制模式。不只是在公共行政内部技术性的专业化，也不只是对公共部门进行改内部技术性的专业化，也不只是对公共部门进行改革，而主要是公共部门转换机制并改变以往政府与革，而主要是公共部门转换机制并改变以往政府与社会之间的关系社会之间的关系胡德胡德的概括：公共政策领域的专业化管理；明确的的概括：公共政策领域的专业化管理；明确的绩效标准和测量；
41、格外重视产出控制；公共部门内绩效标准和测量；格外重视产出控制；公共部门内部由聚合转向分化；公共部门走向更具竞争性（合部由聚合转向分化；公共部门走向更具竞争性（合同、公开招标）；重视私营部门的管理方式；资源同、公开招标）；重视私营部门的管理方式；资源利用上更大的强制性和节约性利用上更大的强制性和节约性接上：接上：70接上：接上：优势：优势：挑战传统的公共行政模式挑战传统的公共行政模式重视市场和社会的作用重视市场和社会的作用适应新时代的新需求适应新时代的新需求缺点：缺点：公共部门与私人部门的混同公共部门与私人部门的混同经济学方法本身的缺陷经济学方法本身的缺陷过于分权过于分权71用脚投票轧平层级制政
42、府外包721-4 公共治理理论公共治理理论理论缘起理论缘起主要内容主要内容盛行原因盛行原因在中国的情况在中国的情况731-4-1 理论缘起理论缘起治理治理公司治理公司治理公共治理公共治理741-4-1-1、治理的词源辨析、治理的词源辨析“治理（治理（GovernanceGovernance）”在中国，它一是指在中国，它一是指“统治统治”、“管理管理”，如，如“治治理国家理国家”，二是指，二是指“处理处理”、“修理修理”，如，如“治治理淮河理淮河”。正因为如此，有人主张在翻译。正因为如此，有人主张在翻译Governance Governance 时，用时，用“治道治道”而不用而不用“治理治理”在
43、英语国家，作为日常用语已有几百年的历史，在英语国家，作为日常用语已有几百年的历史，主要是指主要是指在特定范围内行使权力在特定范围内行使权力，如大学治理、，如大学治理、环境治理等。后来特别引人注目的是公司治理与环境治理等。后来特别引人注目的是公司治理与公共治理以及全球治理等问题。公共治理以及全球治理等问题。751-4-1-2、公司治理、公司治理公司治理问题是在公司治理问题是在8080年代初开始受到人们的重年代初开始受到人们的重视。视。19841984年年Tricker R.I.Tricker R.I.在自己出版的公司在自己出版的公司治理一书中首次提到现代公司治理的重要性。治理一书中首次提到现代公
44、司治理的重要性。此后该问题便受到越来越多的经济学界和企业此后该问题便受到越来越多的经济学界和企业界的普遍关注。界的普遍关注。公司治理主要涉及的是公司治理的权力结构和公司治理主要涉及的是公司治理的权力结构和运转机制：传统的官僚制运转机制：传统的官僚制-现代企业制度现代企业制度761-4-1-3、公共治理、公共治理（Public Governance）直到在直到在19891989年，世界银行曾运用年，世界银行曾运用“治理危机治理危机”（Crisis in governanceCrisis in governance）来概括非洲的危机）来概括非洲的危机情形情形,治理一词才第一次被用于政治发展研究，治
45、理一词才第一次被用于政治发展研究，也即用于公共领域。也即用于公共领域。此后公共领域的治理概念就逐渐广为流行。一此后公共领域的治理概念就逐渐广为流行。一些国际组织如世界银行、联合国开发署等都非些国际组织如世界银行、联合国开发署等都非常重视公共治理问题。常重视公共治理问题。一些学者很快也加入到这个问题的研究中来，一些学者很快也加入到这个问题的研究中来，对治理的概念不断进行梳理与发展。对治理的概念不断进行梳理与发展。771-4-2 主要内容主要内容治理与统治（治理与统治（Governance and Government）在概念上，尽管人们对在概念上，尽管人们对“治理治理”的争议颇多，但一般的争议颇
46、多，但一般说来，它主要是相对于以往的说来，它主要是相对于以往的“统治统治”（GovernmentGovernment）而言的，而言的，GovernmentGovernment主要指政治统治，而主要指政治统治，而GovernanceGovernance主要指政治管理过程，主要指政治管理过程，两者的区别主要有两点：一者，治理需要权威，但权两者的区别主要有两点：一者，治理需要权威，但权威并非必须是政府，而统治的权威只能是政府，治理威并非必须是政府，而统治的权威只能是政府，治理比统治更宽泛；统治权力的运行方向是自上而下，而比统治更宽泛；统治权力的运行方向是自上而下，而治理的权力运行可以是上下互动。治理
47、的权力运行可以是上下互动。78接上：接上：治理的概念界定：治理的概念界定：政府组织或非政府组织及私人组政府组织或非政府组织及私人组织或个人对于社会公共事务或公共事物进行协调和织或个人对于社会公共事务或公共事物进行协调和管理，以实现预定利益目标的过程与方式。管理，以实现预定利益目标的过程与方式。治理的理论流派治理的理论流派善治理论的影响最大。它认为治理的理想境界是善治善治理论的影响最大。它认为治理的理想境界是善治或良治（或良治（Good governanceGood governance），即通过有效治理实现），即通过有效治理实现公共利益的最大化。其本质特征在于它是政府与公民公共利益的最大化。其
48、本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。种新颖关系，是两者的最佳状态。79接上：接上：善治的具体内容善治的具体内容英国国际开发部英国国际开发部19931993年的观点：年的观点：合法性合法性，一种政府，一种政府体制须在受统治的人的同意下运作，以多元化、多体制须在受统治的人的同意下运作，以多元化、多党民主制来保证；党民主制来保证；责任性责任性，公共官员和政治领导应公共官员和政治领导应对他们的行为和公共资源的使用负责，这要求政务对他们的行为和公共资源的使用负责，这要求政务透明和媒体自由；透明
49、和媒体自由；竞争性竞争性，制定或执行适当的公共制定或执行适当的公共政策并提供有效的公共服务；政策并提供有效的公共服务；尊重法律和保护人权尊重法律和保护人权。联合国开发署联合国开发署19951995年的看法：年的看法：一是一是不应过多强调多不应过多强调多元化、多党制和选举取向的政治体制，而认为不同元化、多党制和选举取向的政治体制，而认为不同形式的政治权威可以用不同的方式把效率性和责任形式的政治权威可以用不同的方式把效率性和责任性结合起来；性结合起来；二是二是治理体制可因为对于经济、政治治理体制可因为对于经济、政治和社会关系的不同价值观设定（即对于参与、个性、和社会关系的不同价值观设定（即对于参与
50、、个性、秩序和权威的不同考量）而不同。秩序和权威的不同考量）而不同。80接上接上我国学者俞可平的观点我国学者俞可平的观点：善治有：善治有6 6大特征：大特征：合法性合法性（LegitimacyLegitimacy，社会秩序和权威被自觉认可，社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态）；和服从的性质和状态）；透明性透明性（TransparencyTransparency，政治信息的公开性）；，政治信息的公开性）；责任性责任性（AccountabilityAccountability，人们对自己的行为负，人们对自己的行为负责）；责）；法治法治（Rule of lawRule of law，法律是人
