1、第三章第三章 行政行为与行政程序原理行政行为与行政程序原理重点问题：重点问题：n1、行政行为的概念、特征及分类n2、行政行为的构成要件与合法要件n3、行政行为的效力n4、行政程序的概念与特征n5、行政程序的基本原则与主要制度第三章第三章 行政行为与行政程序原理行政行为与行政程序原理n第一节第一节 行政行为原理行政行为原理n第二节第二节 行政程序原理行政程序原理第一节第一节 行政行为原理行政行为原理n一、行政行为的概念一、行政行为的概念n二、行政行为的构成要件二、行政行为的构成要件n三、行政行为的分类三、行政行为的分类n四、行政行为的内容四、行政行为的内容n五、行政行为的效力五、行政行为的效力n
2、六、行政行为的合法要件六、行政行为的合法要件n七、行政行为的生效、无效、撤销、变更、终七、行政行为的生效、无效、撤销、变更、终止和废止止和废止一、行政行为的概念一、行政行为的概念n我国行政法学界的通说认为，是指行政主体通过一定的意思表示，行使行政职权或履行行政职责所实施的，能够产生行政法律效果的行为。它主要具有以下特征：p1、行政行为是行政主体所实施的行为。p2、行政行为是行政主体行使行政职权或履行行政职责的行为。p3、行政行为是能产生行政法律效果的行为。p4、行政行为有着多种多样的行为方式。n应当注意的是，行政行为不同于行政事实行为。二、行政行为的构成要件二、行政行为的构成要件n行政行为的构
3、成要件是指决定某一行为能构成行政行为所必须具备的一切主、客观条件。行政行为的构成要件包括以下三个方面：p1、行政行为的主体必须是行政主体，这是行政行为的主体要件。p2、行政行为的本质是行政权力的运用，这是行政行为的权力属性要件。p3、行政行为必须是客观存在的，也就是说，行政行为在外观上必须具有一定的存在形式使行为主体的内在意思表示出来。n以上三个要件同时具备，则行政行为成立；缺乏其中之一，则不构成行政行为。三、行政行为的分类三、行政行为的分类n按照不同的标准，可以将行政行为分为不同的种类。n1、抽象行政行为与具体行政行为。n2、内部行政行为与外部行政行为。n3、依职权的行政行为、依授权的行政行
4、为与依委托的行政行为。n4、单方行政行为与双方行政行为。n5、羁束行政行为与自由裁量行政行为。n6、要式行政行为与不要式行政行为。n7、授益行政行为与负担行政行为。n8、附条件行政行为与不附条件行政行为。n9、作为行政行为与不作为行政行为。四、行政行为的内容四、行政行为的内容n行政行为的内容即行政行为所内含的意思和目的。行政行为的内容都与权利、义务有关。概括地讲，行政行为的内容主要包括以下几个方面：p1、设定权利和义务。p2、实现权利和义务。p3、剥夺、限制权利和减、免义务。p4、确认和恢复权利、义务。p5、确认法律事实。五、行政行为的效力五、行政行为的效力n行政行为的效力通常表现为它产生特定
5、的法律约束力和强制力。这种约束力和强制力要求行政主体和行政相对人双方都必须遵守和服从，否则就要承担法律责任。行政行为的效力主要表现为以下几个方面：n（一）公定力是指行政行为一经作出，不论其是否合法，即对任何人都具有被推定为合法有效而予以尊重的一种法律效力。n即使行政行为是不符合法定条件的，在没有被有关国家机关经过一定程序确认为违法并撤销其效力之前，它仍然是有效的，它仍然对任何人都具有法律约束力。五、行政行为的效力五、行政行为的效力n（二）确定力也称不可变更力。它指行政行为成立生效后，其内容具有确定性，非法定主体不可随意变更和撤销。n行政行为依法被撤销或改变的情况主要是：p（1）由国家权力机关行
6、使监督权予以撤销；p（2）经行政复议机关作出复议决定予以变更和撤销；p（3）由上级行政主体行使监督权予以变更和撤销；p（4）经行政诉讼由人民法院判决予以撤销和变更；p（5）因发现确有错误，由作出该行政行为的行政主体自己变更和撤销。五、行政行为的效力五、行政行为的效力n（三）拘束力是指行政行为成立生效后，其内容对有关对象产生法律上的约束性，有关对象都必须遵守和服从，否则将要承担法律后果。n行政行为的这种拘束力表现在两个方面：p（1）对行政相对人的拘束力。p（2）对行政主体自身的拘束力。五、行政行为的效力五、行政行为的效力n（四）执行力是指已经成立并生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予
7、以实现的法律效力。n行政行为的内容只有得到实现才具有实际意义，因而行政行为的执行力是行政行为效力的一个不可缺少的部分。六、行政行为的合法要件六、行政行为的合法要件n1、主体合法。p主体合法要求作出行政行为的主体资格必须是合法取得的。n2、权限合法。p权限合法要求行政主体作出行政行为时，运用的是自身法定的职权或履行的是自身法定的职责，符合自身法定的权限分工范围，如果超越范围，则是超越职权或滥用职权的行政行为。n3、内容合法。p内容合法要求行政行为的内容必须合法、适当、真实、明确。n4、程序和形式合法。p程序和形式合法是指行政主体作出的行政行为必须符合法定程序和具备法定的形式。七、行政行为的生效、
8、无效、撤销、变更、七、行政行为的生效、无效、撤销、变更、终止和废止终止和废止n（一）行政行为的生效n符合合法要件的行政行为都能发生法律效力，一般而言，行政行为自作出之时即开始发生法律效力。但是，行政行为作出之时，行政相对人并不一定能立即知晓，行政相对人并不知晓的行政行为对其不能产生法律效力。因而，行政行为对行政主体生效的时间是行政行为作出之时，而对行政相对人的生效时间则根据情况不同可以分为即时生效、送达生效和附条件生效。n1、即时生效。即时生效是指行政行为一经作出即具有效力，对相对人立即生效。n2、送达生效。送达生效是指将表达行政行为内容的法律文书送达给当事人，一经送达即发生法律效力。n3、附
9、条件生效。附条件生效是指行政行为的生效附有专门的日期或条件，一旦日期届满或条件具备，该行政行为就发生效力。七、行政行为的生效、无效、撤销、变更、七、行政行为的生效、无效、撤销、变更、终止和废止终止和废止n（二）行政行为的无效是指行政行为具有重大、明显的违法情形，从而使其自始至终不发生法律效力。n一般而言，行政行为的无效主要包括以下几种情形：p（1）行政行为具有特别重大的违法情形；p（2）行政行为具有明显的违法情形；p（3）行政行为的实施将导致犯罪；p（4）不可能实施的行政行为；p（5）行政主体受行政相对人胁迫或欺骗作出的行政行为；p（6）行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为。七、
10、行政行为的生效、无效、撤销、变更、七、行政行为的生效、无效、撤销、变更、终止和废止终止和废止n（三）行政行为的撤销是指因行政行为不具备合法要件，由有权的机关对其予以撤销，使其向前向后均失去效力。n行政行为不具备合法要件即属于违法或不当的行政行为，撤销是对其否定，应认定为从其成立之时起就不具有法律效力。n在被撤销前已发生的法律效果，应依法予以处理，使相关的权利义务恢复到作出该行政行为之前的状态。不能恢复的，应依法给予行政赔偿。国家权力机关、上级行政行关、原行政机关、行政复议机关和人民法院。七、行政行为的生效、无效、撤销、变更、七、行政行为的生效、无效、撤销、变更、终止和废止终止和废止n（五）行政
11、行为的终止又称行政行为的自动失效，是指行政行为因某些法定因素而不再向后发生法律效力。引起行政行为的终止的原因很复杂，概括起来主要有以下几种：p1、行政行为的目的已经达到，其因任务已完成而自然终止效力。p2、期限届满。p3、行政行为针对的事项已不复存在或因情况有了较大变化而被行政主体终止。p4、行政行为附有一定的解除条件，一旦条件具备，其效力即被终止。七、行政行为的生效、无效、撤销、变更、七、行政行为的生效、无效、撤销、变更、终止和废止终止和废止n（六）行政行为的废止是指本来具备合法要件的行政行为，因法律和政策的变化而不再适应新的社会情况，而由有权国家机关宣布废除并使其向后不再发生法律效力。n行
12、政行为具有下列情形之一的，可以予以废止：p1、行政行为所依据的法律、法规、规章被有权机关依法修改、废止或撤销。p2、国际、国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化，原行政行为的继续存在将有碍社会政治、经济、文化的发展，甚至给国家和社会公共利益造成重大损失。p3、行政行为已完成原定目标、任务，实现了其历史使命，从而没有继续存在的必要。第二节第二节 行政程序原理行政程序原理n一、行政程序的概念与特征一、行政程序的概念与特征n二、行政程序的分类二、行政程序的分类n三、行政程序的基本原则三、行政程序的基本原则n四、行政程序的主要制度四、行政程序的主要制度n五、行政程序法五、行政程序法一、行政程序的概念
13、与特征一、行政程序的概念与特征n（一）行政程序的概念n行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、顺序和时限。它一般由以下四个要素构成，即行政行为的方式、步骤以及实现这些方式、步骤的顺序和时限。n（二）行政程序的特征p1、行政程序的法定性和责任性。p2、行政程序的多样性。p3、行政程序的统一性。二、行政程序的分类二、行政程序的分类行政程序行政程序按适用范按适用范围围行为性质行为性质适用时间适用时间法律关系性法律关系性质质内部内部外部外部抽象抽象具体具体事前事前事后事后立法立法执法执法司法司法三、行政程序的基本原则三、行政程序的基本原则行政程序的基本原则行政程序的基本原则程序法定原则
14、程序法定原则 公开原则公开原则 相对人参与原则相对人参与原则 程序公正原则程序公正原则 效率原则效率原则 四、行政程序的主要制度四、行政程序的主要制度n行政程序的主要制度是指行政机关在行政活动中必须遵循的重要程序制度，是行政程序基本原则的具体化。主要包括下列内容：n1、公开制度。公开制度是实现公民知情权的必然要求。这一制度包括行政程序公开和信息资料公开两个方面。是指行政主体在作出行政行为时除法律有不得公开的规定以外的，都应当公开进行。又称为情报公开，是指行政主体应通过各种方式和渠道使社会公众知晓有关行政活动的情况和相关信息资料。告知制度告知制度n这是指行政主体在作出行政行为前或作出行政行为过程
15、中，要依法将相关事项告诉相对人。公开制度是向社会公开，而告知制度是向相对人的告知。向相对人告知的内容通常包括：p（1）告知身份p（2）告知据以作出行政行为的事实根据和法律依据。p（3）告知决定p（4）告知权利p（5）告知其他事项听证制度听证制度n这一制度是指行政主体在作出影响相对人权利义务的决定之前，听取相对人的陈述、申辩和质证的一种程序制度。它是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形式，是行政民主与行政公正的具体体现。n听证有广义和狭义之分。广义的听证泛指行政主体听取当事人意见的程序，包括正式听证和非正式听证两种。听证制度听证制度n在我国，1996年颁布的行政处罚法首次规定了
16、听证制度，目前这一制度有了很大的发展，听证的适用范围不断扩大。根据我国目前的法律规定，听证制度主要适用于：p（1）行政处罚听证p（2）政府定价听证p（3）行政立法听证p（4）行政许可听证辩论制度辩论制度n这一制度是指行政主体在裁决当事人之间的争议时，应通知双方当事人到场，在行政主体的主持下，由双方当事人就有关事实问题和法律问题进行对质的一种法律制度。在于通过当事人之间进行质证，以达到澄清有关事实和法律问题的目的，从而保障双方当事人的合法权益。辩论制度给予了当事人充分陈述自己观点和理由的机会，有利于防止行政主体在进行裁决时偏听偏信，也有利于相对人接受和自觉履行行政决定。回避制度回避制度n这一制度
17、指行政工作人员与所处理的行政事务有利害关系，可能影响到公正处理或裁决时，主动或应相对人申请而不得参与处理该项行政事务的制度。n回避制度来源于普通法上的自然公正原则，这项原则要求“任何人都不能做自己案件的法官”。实行回避制度，有利于排除与所处理的事项有利害关系的行政人员主持行政程序，从而实现行政公正；有利于增加相对人对行政主体的信任感，保障行政管理活动的顺利进行。职能分离制度职能分离制度n这一制度是指将行政主体内的某些相互联系的职能加以分离，使之分属不同机关（机构）或不同工作人员掌管和行使的制度。主要包括两种：n一是审裁分离，即案件的调查人和裁决人相分离；n二是裁执分离，即案件的裁决者和执行者相
18、分离。不单方接触制度不单方接触制度n这一制度是指行政主体在处理两个以上有利害关系的相对人的事项时，不得在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，不得单方面听取其陈述、接受其提交的证据的制度。n设立该制度的目的在于：防止行政机关及其工作人员与一方当事人进行私下交易而导致行政腐败；防止行政机关及其工作人员受一方当事人虚假陈述的影响而形成偏见，作出对其他当事人不利的决定而损害其合法权益。时效制度时效制度n这一制度是指行政行为的全过程或其各个阶段应受到法定时间限制的程序制度。时效制度是行政程序效率原则的具体体现。调查制度调查制度n这是指行政机关在作出一项决定或裁决前，应当查明事实、搜集证据的制
19、度。具体包括询问证人、查账、鉴定、勘验等各种方法。n由于行政机关实施行政行为时比较注重效率，因而在行政调查中，行政机关的主导性比司法审判中法院的主导性强得多，所以建立调查制度并注意保障行政相对人的权利，就显得十分重要。说明理由制度说明理由制度n这一制度是指行政主体在作出影响行政相对人权利义务的决定时，除法律有特别规定的外，必须向行政相对人说明作出该决定的事实根据和法律依据的制度。n其作用主要在于：p（1）促使行政机关对自己作出的决定作充分的考虑，使自己的决定有充分根据。p（2）使相对人对行政决定的内容有充分的了解，有利于保护相对人的合法权益，避免违法、不当的行政决定对其合法权益造成侵害。行政救
20、济制度行政救济制度n这是指在相对人不服行政机关作出的影响其权利义务的行政决定时，法律应为其提供申诉或申请复议以获得救济的途径与机会，由上级行政机关或法定行政机关对原行政决定进行审查并作出裁决的制度。五、行政程序法五、行政程序法n（一）行政程序法的概念n 行政程序法是有关行政程序的各种法律规范的总和。它包括以下几层意思：p 1、行政程序法所规范的主要对象是行政机关的行政行为。p 2、行政程序法是关于行政行为的方式、步骤、时限与顺序方面的法律规范，而不是指关于行政行为所有方面的法律规范。p 3、行政程序法是行政法的有机组成部分，但其也有一定的独立性。p 4、行政程序法是关于行政程序的法律规范的总和
21、。（二）行政程序法的作用（二）行政程序法的作用n行政程序法的作用主要表现在以下几个方面：n1、规范与控制行政权n2、保护行政相对人的合法权益n3、提高行政效率。效率是行政的生命n4、促进行政民主（三）我国行政程序立法的现状（三）我国行政程序立法的现状n在我国虽然还没有一部统一的行政程序法典，但这并不能说我国没有行政程序法规范，更不能说我国没有行政程序立法。特别是改革开放以来，国家立法机关在行政程序立法方面做了大量工作，在许多法律文件中规定有行政程序的内容，如我国的治安管理处罚法、国家赔偿法、行政处罚法、税收征收管理法、价格法、行政监察法、行政复议法、立法法和行政许可法等都有行政程序的规定。此外
22、，正在制定中的行政强制法也会对相关行政程序作出明确规定。所有这些都为将来制定颁布统一的行政程序法典奠定了坚实的基础。法律应用法律应用1、合法行政行为与有效行政行为并不完全等同。合法行政行为都是有效的,但有效行政行为并不一定都合法。因为行政行为具有公定力,一经成立即被推定合法而产生法律效力,违法行政行为可因相对人在法定救济期限内未提请救济,从而获得形式上的确定力,这种行政行为虽然不是合法的,但却是有效的。2、行政行为的合法要件不同于行政行为的构成要件。行政行为的构成要件解决的是行政行为是否存在的问题,它属于事实判断的范畴;而行政行为的合法要件解决的是行政行为是否合法的问题,它属于价值判断的范畴。
23、只有行政行为已经构成后,才有进一步考虑其是否合法的必要。行政行为的合法要件包括:主体合法、权限合法、内容合法、程序和形式合法。法律应用法律应用3、行政行为的无效,是指行政行为具有重大、明显的违法情形,从而使其自始至终不发生法律效力。对于无效行政行为,行政相对人可以不受该行为约束,可以不履行该行为所确定的义务且不会引起任何法律责任,行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关宣布该行为无效,不受行政复议和行政诉讼时效期间的限制,有权国家机关可以在任何时候宣布其行政行为无效,因为无效行政行为不具有公定力。4、行政主体在作出影响行政相对人合法权益的行政决定时,必须事先告知相对人,并要保证让相对人参与,给
24、予相对人陈述和申辩的权利和机会,否则这种行政决定会因为缺乏最低限度的程序正当性而违法。案（事）例案（事）例n案情简介：n某市原有甲、乙、丙、丁四家定点屠宰场，营业执照、卫生许可证、屠宰许可证等证照齐全。1997年国务院发布生猪屠宰管理条例，该市政府根据其中确认并颁发定点屠宰标志牌的规定发出通告，确定只给甲发放定点标志牌。据此，市工商局将乙、丙、丁三家屠宰场营业执照吊销，卫生局也将其卫生许可证吊销。乙、丙、丁三家屠宰场对此不服，找到市政府，市政府称通告属于抽象行政行为，需遵守执行。三家屠宰场遂提起行政诉讼。n问题：n（1）市政府的通告属于何种类型的行政行为，理由是什么？n（2）颁发定点屠宰标志牌
25、属于何种性质的行为？工商局、卫生局能否据此吊销乙、丙、丁的营业执照与卫生许可证？案（事）例案（事）例n答题思路：n（1）市政府的通告属于具体行政行为，而非抽象行政行为。理由是该通告适用对象特定（甲、乙、丙、丁四家定点屠宰场），直接确定相对人的权利义务（确定只给甲发放定点屠宰标志牌），且不能反复适用，符合具体行政行为的特征，故应认定为具体行政行为，而不是抽象行政行为。n（2）本题中颁发定点屠宰标志牌属于行政许可行为，即在法律一般禁止的前提下，行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，通过颁发许可证或执照等形式，准予其从事特定活动的行为。工商局、卫生局不能据此吊销乙、丙、丁的营业执照和卫生许可证，因为乙、丙、丁不存在违法行为，不存在可以进行行政处罚的情形。思考题思考题1、简述行政行为的概念与特征。2、简述行政行为的主要分类。3、简述行政行为的构成要件和合法要件。4、行政行为的效力表现在哪些方面?5、简述行政行为的生效规则。6、行政行为的无效与撤销有何不同?7、简述行政程序的概念与特征。8、试述行政程序的基本原则。9、简述行政程序的主要制度。
