1、第十一章第十一章 政策制定中的伦理政策制定中的伦理11.1 公共政策与伦理价值 11.1.1 公共政策的内涵与本质 自从1951年公共政策学诞生以来，公共政策学科取得了飞速发展，学者们从不同角度对公共政策作了界定。最有代表性的说法主要有以下几种：公共行政学创始人美国学者伍德罗威尔逊不仅把政策称为“公共政策”，而且定义公共政策为“具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规”。政策科学创始人哈罗德拉斯韦尔和亚伯拉罕卡普兰定义政策为“一种含有目标、价值和策略的大型计划”。戴伊的界定是：“公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容。”从分配论角度出发，戴维伊斯顿认为：“公共政策是对全社
2、会的价值作权威的分配。”11.1 公共政策与伦理价值11.1.1 公共政策的内涵与本质 从公共政策的价值分配功能出发，可将公共政策的本质特点归为三个方面：第一，权威性第二，社会性第三，社会性11.1 公共政策与伦理价值11.1.2 公共政策与伦理价值的相关性 公共政策的各个环节无法完全隔离开来，科学与价值统合于政策过程的始终。一方面，公共政策也直接体现和反映社会的伦理价值。一方面，公共政策也直接体现和反映社会的伦理价值。从公共政策的实践来看，公共政策可分为元政策、基本政策与具体政策三个层面。元政策也称为总政策，是指导和规范政府公共政策行为的一套理念和方法的总和；基本政策是连接元政策与具体政策的
3、中间环节，是指导某一方面公共问题的主导性政策；具体政策是针对具体问题作出的政策性规定。这三个层面的政策都在不同层面上反映和体现了社会的伦理关系。另一方面，公共政策对伦理价值发挥着导向作用。另一方面，公共政策对伦理价值发挥着导向作用。在一定程度上，公共政策并不仅是一种行为，而是一种指导思想，属于观念形态的东西。这就是政策对伦理价值的导向功能。11.1 公共政策与伦理价值11.1.3 伦理价值对政策制定的影响 政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心问题。政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心问题。决策者在进行任何决策的过程中，都必定受他自己已经养成的思维习惯和个人好恶等主观因素的影
4、响。这些因素就是价值因素，与道德伦理有关。不同的人在不同的追求目标与价值观的指引下，对同一现象会有不同的看法。因此，任何一项公共政策的出台，都必然包含政策主体的价值选择，体现政策主体的价值观。（1 1）伦理价值观影响着政策目标的确定。）伦理价值观影响着政策目标的确定。（2 2）伦理价值观影响着政策问题的建构与政策议程的设定。）伦理价值观影响着政策问题的建构与政策议程的设定。（3 3）伦理价值观影响着政策方案的设计与评估。）伦理价值观影响着政策方案的设计与评估。（4 4）伦理价值观影响着政策方案的选择。）伦理价值观影响着政策方案的选择。11.2 政策制定中的价值回归11.2.1 政策科学的产生
5、在学术史上在学术史上，政策科学的产生政策科学的产生通常被认为是以拉斯韦尔于以拉斯韦尔于2020世纪世纪5050年代发表的几部作品为标志年代发表的几部作品为标志的，认为这些作品提出了建立一门政策科学的倡议。而在实际上在实际上，作为一种系统化的研究，公共政策科学直接源于美国政府在直接源于美国政府在6060年代提出的一项重要行政年代提出的一项重要行政创制创制，这项创制就是由出自福特公司的美国国防部长麦克纳马拉所力主推广的“规划项目预算规划项目预算”（PPBSPPBS）。）。政策分析这一学科产生之初的支柱主要来自运筹学、系统分析和应用经济学，而这几个学科特别抵制和反对进行伦理推论或伦理分析。政策科学自
6、成立之日起，就受到逻辑实证主义的影响，强调政策科学自成立之日起，就受到逻辑实证主义的影响，强调理性。理性。政策科学是在实证主义的逻辑推动下产生的，追求理性，忽忽略价值考量是其必然特性。略价值考量是其必然特性。11.2 政策制定中的价值回归11.2.2 政策制定中的理性主义及其批判 理性主义是把理性方法推向极端的一种世界观和方法论，其最突出的特征是把理性逻辑绝对化。理性主义充实了政策过程的每一个环节，强调从确定性的客观事实中用理性建构政策。在理性主义主导的政策制定过程中，科学击败了改革与倾向性。但是，这个胜利却给道德与伦理领域的事业带来了难以预料的后果，以科学为后盾的技术理性冲击了规范判断，将伦
7、理考量交给了“事后诸葛亮”。纯粹的“客观的”事实分析或行为研究是不存在的。事实分析或行为研究在许多方面都涉及价值观或价值判断：系统边界条件的界定和分析人员的兴趣问题。在事实的选择和对事实的观察过程中，行为研究或事实分析就表明了它的价值观在对自身的目标进行行为研究时，价值观与这种研究的整个前提关系极大。11.2 政策制定中的价值回归11.2.3 政策制定中价值分析的兴起 20世纪70年代末80年代初以来，公共政策的伦理学方面或价值分析受到人们的重视，公共政策伦理学、行政伦理学以及公共管理伦理学逐步成为政策分析和公共行政学的一个相对独立的研究领域。根据一些学者的说法，80年代以来美国政策科学中对政
8、策价值观的研究主要采取三种途径：11.3 政策制定的伦理准则及伦理关系建构11.3.1 政策制定中的伦理准则 1 政策制定的根本伦理准则：公共性 政策制定中的伦理价值的根本是要确保公共政策的公共性。公共性的问题出现在管理型的社会治理模式中。公共性就是一种在任何公共政策中都应当存在的基本价值。公共的就应当是道德的，在公共领域如果回避或忽视道德的审视，就无法把握公共领域的性质，就无法正确确立公共行政的方向。具体而言，公共性给政策制定提出了这样的要求：11.3 政策制定的伦理准则及伦理关系建构11.3.1 政策制定中的伦理准则 2 政策制定中要遵循的具体伦理准则 一般来说，公平原则应包括以下内容：第
9、一，公平含有平衡的意思。第一，公平含有平衡的意思。第二，公平应包含权利和义务的对等关系第二，公平应包含权利和义务的对等关系，要求人们履行应尽的道德义务与享受应得的道德权利，二者对等相称。第三，公平还包含着社会关系的和谐和人类生活的幸福。第三，公平还包含着社会关系的和谐和人类生活的幸福。正义是指对政治、法律、道德等领域中的是非、善恶所作出的肯定性判断。行政伦理的民主原则要求行政行为以国家和社会的公共利益为出发点。11.3 政策制定的伦理准则及伦理关系建构11.3.2 政策制定中伦理价值的建设路径 1 政策制定中伦理价值建设的制度途径 公共政策的道德化首先是其法律制度、权力体制、组织结构、决策程序
10、及典章制度等具有道德的合理性。这种道德的合理性能够协调组织、机构之间良好的合作关系和改善公共行政的服务供给，使整个公共行政体系进入良好的运行状态。我国政策制定中的伦理价值制度建设要求具体而言：11.3 政策制定的伦理准则及伦理关系建构11.3.2 政策制定中伦理价值的建设路径 2 公共决策者道德素质的培养 决策者需要以道德主体的面目出现，在他的决策行为中从道德的原则出发，贯穿着道德精神，时时处处坚持道德的价值取向，公正地处理公共利益与私人利益的关系、个人利益与整体利益的关系以及国家与社会之间的关系。1 1 公共决策者应平等对待社会多元价值。公共决策者应平等对待社会多元价值。2 决策者要树立为人
11、民服务的价值观，把握公共利益。3 决策者应具有责任意识。4 决策者应具有道德自主性。本章小结1.公共政策是一定的公共权威经由政治过程所选择和出台的，为解决公共问题、达成公共目标、实现一定群体利益的规范性安排，其本质是要对公共利益作出权威性分配。政策制定是一个选择的过程，必须以价值判断或价值观为基础。公共政策与伦理价值具有相关性，政策分析不能避开伦理分析，可以说，公共政策制定是伦理价值实现的途径。不管是在政策目标的确立、政策问题的建构与政策议程的设立，还是在政策方案的设计与评估以及抉择中，都会受到伦理价值观的影响。2.工业社会是一个追求理性、崇尚科学与技术的时代。在此背景下，政策科学从诞生之日起
12、就不可避免地受到逻辑实证主义的影响。因而，理性主义也在政策制定过程中占据了主导地位。与此相伴随的却是伦理价值的失落，政策科学完全演化成了数字演算与技术模型。但是，自从20世纪70年代以来，社会发展再次使道德价值进入了人们的视野，政策制定过程中出现了伦理价值研究的回归。3.在政策制定中，伦理价值的根本是要确保公共政策的公共性，具体的伦理准则包括公平、正义以及民主。政策制定伦理价值的建设应从制度与决策者个人两方面进行。关键术语公共政策伦理价值理性主义逻辑实证主义决策模式公共性公平正义民主道德自主性社会多元价值复习思考题1公共政策分析为什么要进行伦理研究？2伦理价值对政策制定各环节有什么意义？3政策制定中的理性主义有什么特征？4你是否认同理性主义的决策模式？为什么？5简述政策制定的根本伦理依据。6政策制定中要遵循哪些具体伦理原则？7如何建构政策制定中的伦理关系？8怎样理解公共政策的道德化？9你认为应如何培养公共决策者的道德素质？
