1、关于农村土地产权制度改革和生产要素自由流动的思考2013.08.21我国土地产权制度情况l中华人民共和国土地管理法第二条：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。土地权属类型l国有土地所有权、国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利。l其中：集体土地使用权，包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。农村集体土地产权制度演变l19491953 年，农民土地私有阶段l1950年6月，我国颁布了中华人民共和国土
2、地改革法，彻底废除了封建地主的土地所有制，实行农民的土地所有制。土地改革运动使土地由地主所有转变为农民所有。但是，基于农民个体生产经营的现状和国家经济发展的需要，政府认为必须提倡将农民“组织起来”，发展农民互助合作，引导农民走上共向富裕的道路，改变农业的落后面貌。同时也强调，在农村开展互助合作运动，不能挫伤农民个体经营的积极性。1951 年9月9日中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）农村集体土地产权制度演变l19531956 年，互助组和初级社阶段。l互助组，在土地与其他生产资料私有和农民家庭分散经营的基础上实行劳动互助，一般由十几户到二十户组成。l初级的农业合作社，土地与其他生产资料私
3、有，实行土地入股、集中劳动、统一经营，按劳力和土地分配。农户拥有土地所有权，退股自由，集体具有土地使用权，统一安排使用。农村集体土地产权制度演变l19561958 年，高级社阶段。l1956 年6 月高级农业生产合作社示范章程规定入社的农民私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施等，无代价地归转农业生产合作社集体所有，但可保留原有的坟地、宅基地不入社。1958 年8 月关于农村建立人民公社的决议“小社并大社”，自留地、零星果树等都逐步“自然地变为公有”。至此，农村土地从个体农民所有转变为社会主义劳动群众集体所有。一个月内即结束了农民土地私有制，所有权与经营权
4、统一归于合作社，农户家庭经营主体地位被农业基层经营组织与基本经营单位取代。1956年1月18日，上海市举行了郊区农业生产合作社代表会议。这是代表们纷纷把要求办高级社的申请书送上主席台 农村集体土地产权制度演变l19591978 年，人民公社阶段。l1959 中国农村开始实行“三级所有，队为基础”的体制，确定了农村土地以生产队为基本所有单位的制度。1960 年 11 月中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信（即十二条），允许社员经营少量自留地和小规模的家庭副业。1962 年9 月中共中央农村人民公社工作条例修正草案规定：生产队范围的土地都归生产队所有，定下来后长期不变。1963 年3
5、月关于社员宅基地问题规定社员宅基地的所有权归生产队所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用，宅基地上的附着物归社员所有。农村集体土地产权制度演变l1978 2008年，家庭承包经营阶段 l“文化大革命”结束后，中国经济开始发生转变。特别是党的十一届三中全会以后，改革开放开始成为中国经济发展的主旋律。经济改革始于农村，核心就是土地政策。以人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全面解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制确立。30 年以来，中国的农村土地政策发生了历史性的变迁，变迁主要围绕家庭联产承包责任制展开。农村集体土地产权制度演变l2008年今，农村土地产权制度改革。l200
6、8年1月1日，成都正式启动农村土地和房屋产权制度改革。土地产权制度改革，就是“赋予农民更加充分而有保障的土地使用权”，使农民作为土地使用权产权主体地位得到制度的保证，由此带来农村社会结构的深刻变化；就是为了更好地强化规划和土地用途管制，用“全域成都”的新理念，打破城乡界限，科学编制全域成都规划；就是为了激活农村土地资产的资本属性，增强农村发展的自身“造血”功能，发展和完善各种金融服务体系，促进产权与资本的有机结合；就是为了发展和壮大新型农村集体经济组织，以产权和资本为纽带，通过多种实现形式将农户组织起来参与市场竞争；就是为了促进农村经济向现代农业、规模化经营发展，通过完善社会保障体系推进城乡社
7、会保障制度一体化，从而为土地顺畅流转提供制度保证。我国土地产权改革历史进程图194919871982城市地主私有资本家私有1953没收赎买国有农户私有1956农户私有互助组初级社1958大部分集体所有高级社1978完全集体所有人民公社2008集体所有家庭联产承包经营集体所有土地产权制度改革今1966社会主义改造城市土地国有化19491953土地管理法1950中华人民共和国土地改革法1962农村人民公社工作条例修正草案宪法国家建设征用土地条例1986关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知农村农村土地产权制度变迁动力分析变迁动力：社会经济情况（要求）不同的土地产权制度l19491953 年，农民土地
8、私有阶段社会经济情况：地主占总人口数的35%，占有土地总数的458%;贫农雇农占人口总数的705%，仅占有土地总数的184%。刚解放，经济水平低，最广大人民群众的愿望就是人人有田种，耕者有其田。土地产权制度：1950年6月，我国颁布了中华人民共和国土地改革法，彻底废除了封建地主的土地所有制，实行农民的土地所有制。土地改革运动使土地由地主所有转变为农民所有。顺应民意，提高了生产积极性，促进经济发展。粮食作物播种面积从1950年11441百万公顷上升到1952年的12398百万公顷，增长83%，总产量增长24%。农村土地产权制度变迁动力分析l19531956 年，互助组和初级社阶段。社会经济情况：
9、土地农民个人所有生产水平和效率低下，土地改革后农村出现新的贫富两极分化现象，分散农户生产资料交流不便。土地产权制度：1951年 9月中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案），1953 年 12月中共中央关于发展农业生产合作社的决议，揭开了农村第二次农村土地改革的序幕。1956 年 3月通过的农业生产合作社示范章程，标志着全国基本实现了初级合作化初级社阶段。农村土地产权制度变迁动力分析l19561958 年，高级社阶段。社会经济情况：国际形势险恶，为加快军工、航天、石化等重工业发展迫在眉睫，政府选择和推行了优先发展重工业的赶超型经济发展战略，而当时经济落后，以农业为主，唯有通过聚集分散的农业剩
10、余，才能为工业化提供资本积累。土地产权制度：1956 年 6月高级农业生产合作社示范章程，至此，农村土地从个体农民所有转变为社会主义劳动群众集体所有。1958 年 8月关于农村建立人民公社的决议一个月内即结束了农民土地私有制，所有权与经营权统一归于合作社，农户家庭经营主体地位被农业基层经营组织与基本经营单位取代。农村土地产权制度变迁动力分析l19591978 年，人民公社阶段。社会经济情况：政府期望通过阶级斗争的方法在极短时期内推动全盘集体化，形成“现代大农业”，以迅速提高农业生产率和产量，从而促进工业化高速发展。有意识地推动使集体化从开始时的自愿运动演变成后期的强迫运动，提高农村生产力的途径
11、，并不是考虑如何建立和完善激励机制，而是寄希望于提高群众的觉悟水平，强调通过树立“大寨”等典型来激发农民劳动热情。土地产权制度：1959 年 2 月中共中央关于人民公社管理体制的若干规定（草案）。1960 年 11 月中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信（即十二条），1962 年 9 月中共中央农村人民公社工作条例修正草案针对农用地作了进一步的规定和明确，1963 年 3月中共中央转发关于社员宅基地问题规定社员宅基地都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，归各户长期使用；宅基地上的附着物永远归社员所有，但宅基地的所有权仍归生产队所有。农村土地产权制度变迁动力分析l1978 2008
12、年，家庭承包经营阶段。社会经济情况：人民公社和大跃进运动暴风骤雨般地展开，直接导致了19591961年间破坏性的农业危机。超过3000万人死于饥饿或未能出生这也是世界历史上至今为止最为严重的饥荒。过分集中、平均主义和大锅饭导致激励机制缺失，高昂的监督和组织成本导致机会主义盛行，极大削弱了农民的生产积极性，农村经济遭受严重破坏。从1958年到1978年的人民公社时期，是新中国农业发展最为缓慢的20年，农业总产值年均增长率只有26%，农民生活水平长期陷入停滞状态。土地产权制度：1978 年 12月加快农业发展若干问题的决定（草案）政策开始放宽，初步肯定了包产到户的办法。1980 年 9月关于进一步
13、加强和完善农业生产责任制的几个问题，以包产到户、包干到户的形式为主的各种生产责任制如燎原之势，迅速推开。1983 年 1 月当前农村经济政策的若干问题，从理论上说明了家庭联产承包责任制是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在中国实践中的新发展。1993 年 4月将家庭承包经营明确写入宪法。2002 年 8 月，中华人民共和国农村土地承包法公布。农村土地产权制度变迁动力分析2008年今，农村土地产权制度改革。社会经济情况：随着经济发展，家庭联产承包责任制已经不能有效解决农民增收、农业增长、农村稳定问题；工业化、城镇化的发展造成人地矛盾紧张，人地矛盾突出，一方面土地资源不能得
14、到有效配置，另一方面耕地得不到有效保护，小产权房到处出现；需对现有的农村土地产权制度进行创新，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农地产权制度势在必行。土地产权制度：2003 年中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。”2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2006 年关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知“要适应新农村建设的要求，经部批
15、准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点。”2008年十七届三中全会提出，建立城乡统一的地产市场，保护农民合法权益。为什么要进行土地流转?土地产权制度改革是社会发展的必然（不同于人民公社）解决土地资源配置利用效率低下问题（空心村）解决工业化城镇化进程中人地矛盾问题（征地制度改革、城镇化导致人口迁移）确保耕地得到更严格保护，保障粮食安全（土地执法）解决社会稳定问题（2012年末全国人口135404万人，其中农村人口为64222万人，农民工总量为26261万人，农村每2.4人1人农民工，外出农民工16336万人；农村居民人均纯收入7917元，城镇居民
16、人均可支配收入24565元，农村收入仅为城镇居民的32%，2012年，按照农村扶贫标准年人均纯收入2300元，年末农村贫困人口为9899万人，占农村人口的15%，“人口红利”期在 2020 年左右结束，养老压力会增加，如何实现小康。）最终解决农民增收、农业增长、农村稳定，并维护经济平稳发展。集体建设用地流转是土地产权制度改革的成果的主要应用流转促农民增收、集中促农业增长，最终确保农村稳定。集体土地流转的提出 集体土地流转是家庭承包经营制度的延伸和发展集体土地流转是家庭承包经营制度的延伸和发展2002年8月，全国人大常委会通过了中华人民共和国土地承包法，以立法的形式明确了农民土地承包经营权的流转
17、,第十条 国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。第五节 土地承包经营权的流转。2003 年中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。”提出集体建设用地流转。2004年国务院关于深化改革严格土地管理的决定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”扩大了集体建设用地流转使用范围。为什么叫流转不叫出让？土地使用权出让是土地所有者将土地使用权在一定年限内让与使用者。国有土地是全民所有，市政府作为所有权人与受让方土地使
18、用权的签订土地出让合同，并进行登记认可。土地流转起源于2002年8月，全国人大常委会通过的中华人民共和国土地承包法第三十二条 通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。现在的流转含义更广包括出让、转让、出租、作价入股、合作联营、抵押等多种形式。集体土地流转包括出让，但出让是相对集体所有权人而言，政府不是集体土地所有权人，所以政府不能出让集体土地。什么是集体土地？农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。谁来行使集体土地所有权？土地管理法农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由
19、村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。落实到最后，就是指村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表。集体土地所有权和使用权登记土地管理法农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照中华人民共和国森林法、中华人民共和国草原法和中华
20、人民共和国渔业法的有关规定办理。集体土地所有权和集体建设用地使用权地使用权登记 土地管理法实施条例 第四条 农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。集体农用地使用权登记土地管理法实施条例 第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。
21、发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。第十五条 农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合
22、理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。集体农用地使用权登记 中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法（合同备（合同备案登记）案登记）第四条 实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第十四条 承包期内，承包方采取
23、转包、出租、入股方式流转土地承包经营权的，不须办理农村土地承包经营权证变更。采取转让、互换方式流转土地承包经营权的，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。因转让、互换以外的其他方式导致农村土地承包经营权分立、合并的，应当办理农村土地承包经营权证变更。集体建设用地流转主体 出让方：1、镇集体经济组织；2、村集体经济组织；3、村民小组集体经济组织。受让方：除宅基地流转限制受让方为本村集体经济组织成员外，其他建设用地流转的受让方都没有特别规定。流转的前提条件（1）符合土地利用总体规划、城市和集镇规划；（2）符合产业政策和经济发展需求（非商业住宅房地产）；（3）土地权属关系合法、清晰、无争议
24、，并需持有集体建设用地使用权证；（4）符合土地用途管制制度要求，未经批准不得改变原批准用途；（5）经过农民集体村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；（6）涉及现使用权人的必须经使用权人同意。流转形式 初次流转包括出让、出租、作价入股、合作联营等；再次流转包括转让、出租、作价（出资）入股、联营、抵押等形式。集体建设用地流转交易方式 成都市国土资源局关于印发集体建设用地交易规则（试行）和集体建设用地使用权初次流转交易流程（试行）的通知（成国土资发2008569号）第七条 集体建设用地使用权初次流转应当采取挂牌方式。第八条 集体建设用地使用权再次流转除采用挂牌方式外，还可采用协议、电
25、子竞价、一次性密封报价、综合评审、拍卖、招标投标等交易方式。申请在土地有形市场上公开交易的,具体交易方式由转让方与交易机构协商确定。政府在流转过程中的费用收取政府只能按一定比例收取基础设施配套费、耕地保护基金，以及在交易过程中涉及的相关税费、手续费、中介费、工本费。注意：政府在此过程中是不能收取出让金的，出让金是对所有者而言，政府没有资格收取集体土地的出让金。集体建设用地流转过程中政府的作用 当好中介、做好裁判1、做好流转双方权益保护；2、确保流转过程公开、公平、公正；3、做好公正和效益平衡；4、监督好流转资金的分配使用；5、确保现有集体建设用地使用权人的合法权益得到合理补偿；6、方便办理，但
26、要最大限度减少遗留问题。还需继续研究和解决的问题 试点政策多参照国有建设用地相关政策，对集体建设用地自身特点研究不足。特别是所有权人权利范围，集体经济组织的组织权利如何行使等。试点政策中集体土地流转限制较多，同地同权同价尚难实现。限制宅基地的流转，仅可在集体经济组织内部流转，或者其复垦为农地后建设用地指标由政府收购或交易；而在建设用地流转后的用途上，不允许进行住宅商品房的开发。小产权房是怪胎，什么产权？土地流转相关配套政策亟待进一步细化、深化。土地流转是一个系统工作，不仅要有管理办法指引工作方向，还需要对诸如规划管理、产权登记、地价格评估、市场交易、土地储备整理、税费征收、土地利益分配、社会保障等一系列具体操作政策进行规范，通过政策之间的相互配合才能保证集体建设用地流转的顺利实现。谢谢！
