1、农村最低生活保障制度小组成员：刘浩 蔡旭东 蒋小纯 齐岩波农村最低生活保障制度 一.历史背景的陈述（蒋小纯）二.内容分析和分析框架（刘浩）三.政策评估（齐岩波）四.关于农村最低生活保障制度的一些讨论（蔡旭东）一.历史背景的陈述 我国农村社会救助发展阶段：（一）新中国成立初期的农村社会救济（二）集体经济下的农村社会救助（三）经济转轨中的农村社会救助（四）市场经济体制下的社会救济制度（一）新中国成立初期的农村社会救济（19491957）背景:新中国成立初期，尽管大多数农村贫困农民多数都分到了房和土地，但由于底子薄和遭受自然灾害以及人民政府在对城市治理改造，使大量流民和失业人员等输送回农村，使农村贫
2、困人口大量增加。据1949年底统计，全国农村贫困人口达4000万人，其中无粮吃的达800万。（总人数：54167）救济对象：主要是贫苦残老幼孤，家庭人口多、劳动力少或弱、又无固定职业收入不足维持一家最低生活者以及贫苦烈军属。救济方式：主要采取临时救济方式对农村贫困户在春耕、夏锄和冬季结合生产给予口粮、衣被等救济。扶持贫困户搞好生产自救。减免农业税，同时动员社会力量开展捐献活动。救灾方针：生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈并辅之以必要的救济。在当时经济生产力水平十分低下的条件下，中央机关捐献粮食20余万千克，款33万元，衣被77000多件。这些工作配合土地改革后的农村经济的迅速发展，使得国家
3、在短时间内比较有效地缓解了新中国成立初期农村的饥荒和贫困。（二）集体经济下的农村社会救助（1958至七十年代末）背景：1956年底，农业高级合作社在我国农村普遍建立，我国农业生产的基本经营单位由家庭转变为集体经济组织。随着农村集体经济的建成，我国的救助方针也突出强调了集体力量。救灾方针：依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济。救济方式：临时救济，发放的救济物主要是解决农村贫困对象吃饭、寒衣和修补房屋的困难。救济标准：根据其生活困难程度和当地一般群众的生活水平确定，以能够维持最低生活水平为限。局限从救济范围看：救济面比较窄，救济的人数极为有限。一般只包括特定群体和特殊困难户，一些
4、确实需要救济的贫困对象难以进入救济的范围。从救济对象看：缺乏明确的标准。救济对象的确认多凭感官。从救济标准来看：救济标准很低，而且缺乏科学性，随意性较大。（国家救济款多时，就多发，少时，就少发）。从具体操作上看：缺乏严格完整的程序，出现资源浪费，贪污挪用现象。（三）经济转轨中的农村社会救助（20世纪80年代至1994年）背景：十一届三中全会以后，随着家庭联产承包责任制的推广，人民公社组织体制和以队为基础的集体经济的解体，原来依托于集体经济发展起来的农村各项社会保障事业面临考验。为适应农村经济体制改革以后新的形式，我国对计划经济时期的社会救济制度进行了一系列改革。改革内容：改变单纯的救济办法，把
5、救济与扶志、解决农民生活与发展相结合，由单纯“输血”转化为扶持生产的“造血”；将临时救济逐步转化为定期定量救济；转变资金筹集方式。探索实行了乡镇统筹集体困难补助费。（四）市场经济体制下的社会救济制度（1994年至今）背景：传统社会救济制度的弊端仍然难以克服，如何进一步深化农村社会救济制度改革，使其适应市场经济体制的要求，我国开始探索建立农村最低生活保障制度。探索与试点1994年国务院召开了第十次全国民政会议。会议提出到本世纪末“在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度。”1994.6.山西省民政厅在阳泉市开展建立农村社会保障制度试点阳泉市农村社会保障实行办法（包含
6、了建立农村最低生活保障制度的初步设想）。1995.12，广西武鸣县颁布武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法（我国出台的第一个县级农村最低生活保障制度的文件）。1996.1在全国民政厅局长会议上，首次明确提出了改革农村社会救济制度，积极探索农村居民最低生活保障制度的任务。（此次会后确定了山东烟台市，河北平泉市、四川彭州市和甘肃永昌县等发达、中等发达和欠发达三种不同类型的农村社会保障体系建设的试点）。1996年底，民政部印发了关于农村社会保障体系建设意见以及制定了农村社会保障体系建设指导方案。明确指出农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口，按照最低生活保障标准差额补
7、助的制度，保障资金由当地各级财政和村集体分担，各地区要积极试点稳步推进，即使标准低一点也要把农村最低生活保障制度建立起来。2004、2005年中央一号文件都提出：有条件的地方，要探索建立农村最低生活保障制度。十六届六中全会后，2007.7.11国务院下发了关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知（国发200719号）。（决定在全国建立农村最低生活保障制度，并对农村低保的目标任务、原则要求、保障标准、对象范围等进行了规范）。主要内容：目标：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。标准：由县级以上地方人民政
8、府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。对象范围：家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。管理方法：申请、审核和审批民主公示资金发放动态管理资金筹集方式：以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。同时，鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助。中央财政对财政困难地区给予适当补助。加强领
9、导：在全国建立农村最低生活保障制度，是一项重大而又复杂的系统性工作。地方各级人民政府要高度重视，将其纳入政府工作的重要议事日程，加强领导，明确责任，统筹协调，抓好落实。二.内容分析和分析框架内容分析：静态内容分析：a.社会问题：改革开放以来，我国经济持续快速健康发展，党和政府高度重视“三农”工作，农村贫困人口数量大幅减少。但是仍有部分贫困人口尚未解决温饱问题，需要政府给予必要的救助，以保障基本生活，并帮助其中有劳动能力的人积极劳动脱贫致富；b.社会需要：维护农民基本权利的需要；建立健全农村社会保障制度的需要；实现社会稳定、构建和谐社会的需要；c.目标：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将
10、符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题；d.社会政策行动的主体:各级政府；e.社会政策对象:选择性福利模式直接受益者：符和条件的农村低保户；间接受益者：被农村低保的农户；政策受损者：未符和条件的农村贫困户；低保被纳入地方财政预算后，由于财政分配减少而受影响的利益群体；f.社会政策的制定模式：精英理论；g.社会政策实施模式：自上而下的政策模式；h.社会政策资源：各级政府的财政预算以及中央对个别地区的财政补助；民间资源；i.社会政策的运行机制（服务传递机制）资金供应模式：预算约束型；服务传递模式：政府补贴需求方。动态内容分析a.社会问题及需要b.救
11、济范围及对象狭窄、随意科学的选取方式c.救济方式实物给付、输血、临时现金补助、造血、定期定量d.救济标准低、随意、不科学根据地方情况科学制定、适时调整二.Gilbert和Terrell分析框架理论选项价值观分配基础分配内容提供策略资金来源分配基础(给谁）家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。分配原则：选择性原则如何选择对象：符合标准的对象救助单位：户（一般由户主本人向户籍所在地的乡人民政府委托)分配内容（给什么）救助方式：最低生活保障金（现金给付形式）救助标准：由县级以上地方人民政府按照能够维持
12、当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。选项选项提供策略（如何管理和输送）管理机构：县级人民政府乡镇人民政府村民委员会 申请、审核和审批。申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民
13、政部门审批。乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、审批意见。在核算申请人家庭收入时，申请人家庭按国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等方面的奖励性补助，一般不计入家庭收入，具体核算办法由地方人民政府确定。申领方式：管理机构决定申诉机制：？资金发放：最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。要加快推行国库集中支付方式，通过代理金融机构直接、及时地将最低生活保障金支付到最低生
14、活保障对象账户。民主公示：乡（镇）人民政府以及县级人民政府民政部门及时向社会公布有关信息接受群众监督。动态管理：乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要采取多种形式，定期或不定期调查了解农村困难群众的生活状况，及时将符合条件的困难群众纳入保障范围；并根据其家庭经济状况的变化，及时按程序办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。保障对象和补助水平变动情况都要及时向社会公示。资金来源（如何筹资）筹集方式：地方负担为主 农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财
15、政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。地方各级人民政府及其相关部门要统筹考虑农村各项社会救助制度，合理安排农村最低生活保障资金，提高资金使用效益。同时，鼓励和引导社会力量为农村最低生活保障提供捐赠和资助。农村最低生活保障资金实行专项管理，专账核算，专款专用，严禁挤占挪用。理论 公平理论认为，建立对贫困农民救助的最低生活保障制度是必要的；但市场机制导致了不公平的财富分配，坚持“公平优先于效率”的观点，强调用制度来保证分配公平。凯恩斯主义认为，市场机制的效率是不完全的，经济危机时期的低效率是市场本身所无法克服的，政府有必要建立社会保障制度，在收入分配政策中使财富向贫困人群进行一
16、定程度的倾斜。负所得税理论认为，要在保障贫困人群的生存权和最小化其经济效率损害之间找到一种平衡的制度。价值观分配公义：平等性公平性充足性选择维度的竞争性价值Gilbert,N.&.P.Terrell:社会福利政策导论选择维度个人主义取向集体主义取向分配基础成本效益：给最有需要的人社会效益：人人都应享有福利福利形式选择自由：现金补助为主社会控制：实物给付为主提供方式异议的自由：民主方式追求效率：官僚为主筹资方式地方自筹中央提供投入产出导向式的社会政策分析框架三.政策评估 1.农村低保救助水平评估 一方面,我们应该从满足农村低保对象的基本生活要求和不超出财政支付能力的社会可承受水平内这两方面来综合
17、考虑。另一方面,比较低保标准的高低、评价不同农村地区之间实施的制度的效果不仅仅通过农村的名义低保标准的高低来认定。农村低保救助力度系数=农村名义低保标准/上一期农村人均收入 从受助者个体来说,农村生活救助系数值越大意味生活救助效果越好,但是,如果这个值过大,当超过财政支出能力将会给政府带来沉重的负担。农村生活救助系数=农村名义低保标准/农村居民家庭人均食品消费支出 生活救助系数临界值大体在在0.65左右,则救助对象的食品支出基本可以解决。总的来说,各地的农村低保标准相差较大,经济发达地区剔除经济发展水平等因素以后,保障标准仍然要高于经济相对落后中西部农村地区(上海市除外)。而且部分省份农村低保
18、标准的差距与经济发展的差距不相称,反映出农村标准制定偏低倾向。在经济落后、财政状况比较差的中西部地区,由于政策规定的保障标准偏低,有的地方由于部门利益等原因,导致农村低保制度落实效果不佳,个别地区甚至没有得到完全落实。2.农村最低生活保障及其配套项目的实施状况评估16 个结构化指标农村低保及其配套项目的决策与参与状况1.对农村低保制度的了解程度2.对低保对象确定方法的认可度3.农村低保对象确定方式4.对农村低保对象的确定方式的满意度5.农村低保对象确定程序的公开度6.本村贫困村民参与程度7.决策方式8.农民获知低保及其配套项目的形式9.贫困村民参与项目的决策的方式 农村低保及其配套项目的实施状
19、况1.农村低保金的流向2.农村低保及其配套项目基金预算的充裕度3.农村低保对象的“流动性”(流入流出)4.对低保及其配套项目的总体满意度5.项目的实施存在的最大困难6.资金不足的原因7.低保对象的核实以及复核工作的形式(1)从对农村低保及其配套政策实施状况认识的主体来看，低保及其配套项目在不同的评价主体间的认同度是不同的，也说明其实际实施状况与预期目标存在较大差距。(2)从农村低保及其配套项目选择决策的公开化程度、项目瞄准的科学性与合理性、农村居民的参与度与项目基金预算的充裕度等方面来看，不同的资金负担模式存在显著差异。其一，中央财政负担模式，在对制度的了解程度、基金预算的充裕度、项目资金不足
20、的原因和对低保及其配套项目的总体满意度方面，明显优于其他资金负担模式。其二，中央和地方财政共担模式在低保对象确定方式和低保金的流向方面明显好于其他负担模式。其三，地方财政负担模式在16个指标中均不占优势。其四，民间资金负担模式在对低保对象确定方法的认可度、确定方式的满意度、对象确定程序的公开度、本村贫困村民参与程度、决策的方式、低保对象的“流动性”方面优于其他指标。四.关于农村最低生活保障制度的一些讨论（一）点赞之处1、救助理念从慈善到权利的转变 以往传统社会救济更多的地从同情心、慈善心等伦理道德出发，带有恩赐特点；如今的低保制度代表的社会救助则强调国家责任与公民权利，强化了政府的责任，由此社
21、会救助具有了刚性的特点。2、救助对象由依据社会身份到依据贫困程度 传统社会救济，往往根据贫困人群的社会身份，以至于出现了20多类诸如精简退职职工等特殊救济对象，而不在这20多类的人比如灾民、“三无”人员外很难获得社会救济；如今的低保制度突破这一局限，把是否贫困作为唯一条件，这不仅仅是扩大了社会救助范围，并且实现了权利的平等、扶助的合理，有利于社会公平。传统社会救济时期，20多个基于社会身份的特殊救济项目（部分）19651965精简退职职工精简退职职工1975麻风病人1979原国民党起义投诚人员中贫困者1956归侨、侨眷、侨生中贫困者1980丧失劳动力、无依无靠、平反冤假错案的受害者1978年老
22、体弱、生活无来源、摘掉了右派分子帽子的人员1982宽大释怀国民党县团以下人员生活困难者1981回大陆定居的台胞、台属生活困难的1978因病、因公致残的下放知识青年1987因节育手术事故造成死亡或者丧失劳动力而导致生活困难家庭3、救助标准由人为确定到科学测算 传统社会救济对贫困人群的救济，根据的是财政计划，“有多少钱，办多少事”，导致救济对象少，救济标准低，还存在主观随意性；而如今的低保制度的保障是基于保障基本生活标准测算的，是保障他们最基本的生存权，体现了“以民为本”的执政理念与政府向公共服务型政府的转型。补充：目前我国各地制定低保标准的5种方法1、标准支出法或基本生活费用支出法2、恩格尔系数
23、法3、收入比例法：上年度城镇人均可支配收入或农民人均纯收入的一定比例4、最低工资挂钩法（城市低保）5、消费支出比例法2011年5月，民政局等明确了3种制定和调整低保标准的方法和公式1、基本生活费用支出法：城乡低保标准=必需食品消费支出+非食品类生活必需品支出2、恩格尔系数法：城乡低保标准=必需食品消费支出/上年度最低收入家庭恩格尔系数3、消费支出比例法：城乡低保标准=当年上年度城乡居民人均消费支出*低保标准占上年度城乡居民人均消费支出的比例（调整用）补充材料：江苏确定标准的方式4、救助制度由片段式救济向体系性救助转变 过去社会救济陆陆续续形成20多种救济对象和不同的救济标准，救济是“下毛毛雨”
24、，这种片段式的社会政策的使人们对政策吃不透，贫困人群也充满了神秘性；低保制度建立之后仅仅几年，已经基本上建立健全了以低保制度为基础与核心，教育、医疗、住房、司法等专项救助为辅助，灾民、五保供养、流浪乞讨、临时救助等制度为补充的社会救助体系。5、救助制度由人治向法治转变 以往社会救济，除明确规定有定量标准者外，获得多少救济常取决于经办人员的自由裁量，这是典型的人治；而低保的规范化，程序化、公开化程度明显提高，并逐步向标准化推进，救助款统一向社会化发放方式转变，法治水平较高。（二）存在的一些问题1、规范性文件权威性不够高 2007关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知 2012关于进一步加强和改
25、进最低生活保障工作的意见 工作中有“上有政策，写有对策”的策略行为。WORD“意见”解读2、低保资金难以落实到位 A、客观上一些县级、乡镇级政府保障资金不能及时到位、足额到位，离低保“应保尽保”的政策目标差距较大。B、主观上认识不足，低保资金的挤占挪用，低保资金来源渠道单一，存在很大的不稳定性。3、基层力量薄弱，同时存在不公平不公正现象 在农村低保的经济情况调查阶段，基层民政部门人员工作处于超负荷状态，因此有的采取应付态度，难免有照顾亲友等不公正现象发生。4、家庭收入核查困难 农村村委会根据上级下达的指标进行“民主选穷”平均或分档发放。核查困难：第一，收入难以货币化。第二，收入不稳定。(参与式
26、贫富排序法）核定低保申请人的收入方式核定低保申请人的收入方式 东部经济发达地区：由于已经实现了城乡低保一体化运行，城市化水平高，工作基础较好，可以做到在较准确地核定低保申请人家庭收入的基础上，原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放低保金；广大的中西部：基于农村居民收入渠道比较多，生产经营活动形式多样，家庭收入难以准确核算，但困难家庭的情况左邻右舍都清楚等实际情况，通常是在初步核查申请人家庭收入的基础上，更多地依靠民主评议等办法来确定低保对象，并采取按照低保对象家庭的困难程度和类别，分档发放低保金。5、地区低保水平不一，部分地区低保过低 主要表现为两个方面：首先是呈现从东部经济发达
27、地区和大城市向中西部及落后地区辐射降低的“涟漪效应”；其次是农村低保的保障水平“东高西低”。6、退出、减发低保落实不佳，易造成福利依赖 低保制度中家庭经济调查是确定低保资格的前提，如果执行不力的话就会形成福利依赖，养懒汉，人们就会选择不进入就业市场。尤其要那些“具有工作能力”的人要培养他们的“自立”意识，鼓励就业，这对一个国家的均衡发展也是非常重要的。(三)几点思考1、实现最低生活保障的法制化 为了使农村最低生活保障制度完善起来，最终需要制定最低生活保障法，才能使最低生活保障工作步入有法可依的法制轨道，一方面规范行政机关的救助行为，另一方面保障对象的合法权益，明确双方的权利和义务。2、健全基层
28、低保工作机构 低保工作的特殊性，保障对象的申请、核查、组织村民评议、造册建卡、发证到户，都需要村一级来承担。因此要健全基层低保工作机构，加强人员配备及待遇提升，建议推广政府购买服务，采取公开招聘或委托给社会组织。基层低保中的“人情保”“关系保”的处理。WORD“亲属登记备案制度”3、完善相配套的优惠政策 2007-2012年农村低保每年500万人的台阶，从3500万到5200万，所以仅靠低保不足以控制数量及减轻政府财政压力，这就要求采取其它更加积极的配套政策。例如享受低保的农民，在就医、就学、居住等方面的有关费用给予减免照顾等。有学者提出了：社区组织、可持续生计、资产建设和劳动力流动。4、建立
29、网络化信息服务及完善档案管理 农村低保工作涉及的地域面积广，居住分散，存在申请不便、审批迟缓、发放不及时等问题，因此各级政府应划拨足以保障低保信息化的网络设施和人员配备经费，在全国建立起低保信息网络，实现网内资源共享，有利于开展监督管理。广西壮族自治区民政厅办公室关于印发广西壮族自治区城乡低保档案规范管理暂行标准的通知5、鼓励就业，实现多元对象主体 区分救助群体为三大类，分别是“具备工作能力”“尚未具备工作能力”和“不再具备工作能力”的人群。“具备工作能力”的人，要设置合理的条件促进其就业，比如他们称具备工作能力的人为“待业救助”从其待遇给付上要低于不具备工作能力人群的待遇给付，同时规定在领取
30、待业救助金后的时效结束后，他就会被定义为“失业津贴”接受者，就必须接受劳工局介绍、推荐或指派的工作岗位，如果拒绝劳工局的工作安排，其后果就可能是社会福利待遇的减法，基于此，当局政府就采取了与就业市场广泛连接的“工作福利”的模式，建立遍及县市或者社区的职业介绍所，针对每个具备工作能力的人群的个人情况进行专项职业培训，并通过全国互联网以介绍工作。（参考德国救助理念）最低保障制度A A 待业救助待业救助（待遇对象：具有工作能力、处于就业年龄段的群体）A A 社会基础保障社会基础保障（待遇对象：老年人、儿童、丧失工作能力群体）管理部门：管理部门：民政部，同时与人力资源与社会保障部、各地职业中心相协调，
31、实现信息共享管理部门：管理部门：民政部及各地民政机构德国Bielefel大学社会学系 刘涛主要参考资料黄晨熹.社会政策,上海,华东理工大学出版社,2008.3.关信平.社会政策概论,北京,高等教育出版社,2009.2.吉尔伯特,特雷尔.社会福利政策导论,上海,华东理工大学出版社,2003.8.赵慧珠.中国农村社会政策初步研究,北京,中国农业出版社,2008.9.杨团.中国社会政策研究十年论文选（1999-2008）,北京,社会科学文献出版社,2009.7.高峰,韩学平.农村最低生活保障法律制度的完善,商业研究,2012.1.唐亚武,胡金,徐斌林.当前农村最低生活保障制度实施的现状与问题及完善对
32、策,科技创业月刊,2011.10.符华平,顾海.我国农村最低生活保障制度的现状、问题及对策,南京社会科学,2009.1.15.崔义中,赵可嘉完善我国农村最低生活保障制度的若干思考,中州学刊,2010.3王增文.农村最低生活保障及其配套项目的实施状况评估,农业经济问题,2010.2.王增文.农村低保救助水平评估,中国人口资源与环境,2010.1.林闽钢,刘喜堂.当代社会救助制度完善与创新,北京,人民出版社,2012.5.廖益光.社会救助概论,北京,北京大学出版社,2009.2.乔东平,邹文开.社会救助理论与实务,天津,天津大学出版社,2011.4.王齐彦.中国城乡社会救助体系建设研究,北京:人民出版社,2009.8.中华人民共和国民政部社会救助司:http:/ 如此之低的救助水平为什么能够起到安定社会的作用？
