1、土地储备相关政策解读利用处利用处 冀冀鹏翀鹏翀2017.042017.04主要内容主要内容 一、土地储备制度的相关背景和概念一、土地储备制度的相关背景和概念 二、土地储备机构的管理二、土地储备机构的管理 三、土地收储的管理三、土地收储的管理 四、土地储备资金的管理四、土地储备资金的管理 一、土地储备制度的相关背景和概念一、土地储备制度的相关背景和概念一、背景和概念19961996年，我国第一家土地储备机构年，我国第一家土地储备机构上海市土地发展中心正式成立；上海市土地发展中心正式成立；20012001年，年，国务院关于加强国有土地资产管理的通知国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发（国发2
2、00120011515号），明确提出：号），明确提出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持构要依法提供信贷支持”。这是国务院文件第一次提出建立土地储备制度，也是目前为止有关土地储这是国务院文件第一次提出建立土地储备制度，也是目前为止有关土地储备的备的最高级别最高级别文件。文件。20062006年，年，国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知
3、国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发（国办发20062006100100号）要求财政部门制定土地储备资金财务管理办法，国号）要求财政部门制定土地储备资金财务管理办法，国土部门制定土地储备管理办法；土部门制定土地储备管理办法；20072007年，财政部年，财政部 国土资源部联合下发了国土资源部联合下发了土地储备资金财务管理暂行办法土地储备资金财务管理暂行办法（财综（财综200720071717号）号）；20072007年，国土资源部、财政部、人民银行联合下发了年，国土资源部、财政部、人民银行联合下发了土地储备管土地储备管理办法理办法（国土资发（国土资发2007200727
4、7277号），号），从储备计划、范围、程序、开从储备计划、范围、程序、开发、供应、资金等方面，对土地储备制度作了系统性规定；发、供应、资金等方面，对土地储备制度作了系统性规定；一、背景和概念 土地储备，土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。一、背景和概念 储备土地对土地市场起
5、到了有效调节，同时也积聚了政府债务风险一、背景和概念主要体现在以下几个方面：u 1.到期债务偿还压力很可能传导到储备，地方政府通过不断增加储备土地供应规模。u 2.储备土地特别是用于房地产的土地，供应时可能面临市场接受度不高、地价水平不高的问题。u 3.一些地方融资平台公司因融资不畅产生资金缺口，地方政府可能将储备土地以不同渠道交给融资平台公司用于融资。为控制政府债务风险，为控制政府债务风险，20122012年以来，国家相继出台了年以来，国家相继出台了一系列一系列重要文件：重要文件：20122012年年1111月月5 5日，国土资源部日，国土资源部 财政部财政部 中国人民银行中国人民银行 中国
6、银行业监中国银行业监督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发督管理委员会关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发20122012162162号）号）20132013年年7 7月月9 9日，财政部日，财政部 国土资源部关于核定土地储备融资规模等国土资源部关于核定土地储备融资规模等问题的意见（财预问题的意见（财预20132013182182号）号）20132013年年1111月月2828日，国土资源部办公厅关于开展土地储备信息监测与日，国土资源部办公厅关于开展土地储备信息监测与监管工作的通知（国土资厅函监管工作的通知（国土资厅函2013201310921092号）号）2014201
7、4年年9 9月，国务院下发文件关于加强地方政府性债务管理的意见月，国务院下发文件关于加强地方政府性债务管理的意见（国发（国发201443201443号）号）一、背景和概念 2016 2016年，财政部、国土资源部、人民银行、银监会为落实国发年，财政部、国土资源部、人民银行、银监会为落实国发4343号号文的要求，印发了关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知文的要求，印发了关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综（财综2016420164号）号）两 调 整调整筹融资方筹融资方式：式：控制并降低债务总量，防范风险调整土储机构职土储机构职能能：剥离非土储职能，明晰公益性质，强调名录制管理一
8、、背景和概念主要内容主要内容 一、土地储备制度的相关背景和概念一、土地储备制度的相关背景和概念 二、土地储备二、土地储备机构的管理机构的管理 三、土地三、土地收储的管理收储的管理 四、土地储备四、土地储备资金资金的的管理管理1.1.实行名录制管理实行名录制管理建立土地储备机构名录。国土部门按照土地储备管理办法的规建立土地储备机构名录。国土部门按照土地储备管理办法的规定进行审核，符合以下定进行审核，符合以下5 5条标准条标准的才可列入名录：的才可列入名录：1 1）事业单位：）事业单位：非企业、融资平台公司；非企业、融资平台公司；2 2）直接直接隶属于市、县（区）等隶属于市、县（区）等法定行政区划
9、法定行政区划的国土资源主管部门：的国土资源主管部门：不能间接管理，不能隶属于政府或其他部门，不能隶属于各类开发不能间接管理，不能隶属于政府或其他部门，不能隶属于各类开发区土地分局或开发区管委会；区土地分局或开发区管委会；3 3）具有独立的法人资格：）具有独立的法人资格：有正规的组织机构代码，或统一社会信有正规的组织机构代码，或统一社会信用代码；用代码；二、土地储备机构的管理4 4）承担本区域内土地储备工作：）承担本区域内土地储备工作：有有“三定方案三定方案”等证明文件，明确写有承担土地储备职能；剥离与等证明文件，明确写有承担土地储备职能；剥离与土储无关的业务，不得承担土储无关的业务，不得承担融
10、资、土建、二级开发、保障房建设融资、土建、二级开发、保障房建设等工等工作。对应的资产和债务应剥离或划转。作。对应的资产和债务应剥离或划转。5 5）县级（含）以上人民政府批准成立：）县级（含）以上人民政府批准成立：有市、县（区）政府或机构编制委员会的批准文件；有市、县（区）政府或机构编制委员会的批准文件；二、土地储备机构的管理2.2.名录审核与更新名录审核与更新目前我省通过国土资源部审核的土地储备机构共目前我省通过国土资源部审核的土地储备机构共9292家。家。二、土地储备机构的管理 建立名录的主要目的是为了与其他融资平台相区别，名录以外建立名录的主要目的是为了与其他融资平台相区别，名录以外的各类
11、单位不得享受土地储备的相关政策，土地储备工作只能由纳的各类单位不得享受土地储备的相关政策，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。得再从事新增土地储备工作。2.2.名录审核与更新名录审核与更新名录采取动态管理，每年更新。名录采取动态管理，每年更新。一是新增：符合条件可进名录；一是新增：符合条件可进名录；二是剔除：情况变化、有违规行为的将剔除；二是剔除：情况变化、有违规行为的将剔除；三是更正信息：名称、代码等相关信息有变化的，集中更正。三是更正信息：名称、代码等相关信息有变化
12、的，集中更正。二、土地储备机构的管理3.3.土地储备机构的监督和管理土地储备机构的监督和管理各级国土资源主管部门负责指导和监管土地储备机构工作各级国土资源主管部门负责指导和监管土地储备机构工作国土部门与财政、银行、银监部门共享土地储备和资金运行数据国土部门与财政、银行、银监部门共享土地储备和资金运行数据二、土地储备机构的管理共享数据国土部门财政部门土地储备机构银监部门人民银行汇报汇报检查检查数据数据审核后审核后协调机制主要内容主要内容 一、土地储备制度的相关背景和概念一、土地储备制度的相关背景和概念 二、土地储备二、土地储备机构的管理机构的管理 三、土地三、土地收储的管理收储的管理 四、土地储
13、备四、土地储备资金资金的的管理管理1.1.制定土地储备计划制定土地储备计划每年第三季度，编制下一年度土地储备计划。新增储备土地规模每年第三季度，编制下一年度土地储备计划。新增储备土地规模（含本年度收储已在本年度供应的储备土地），原则上应控制在市、县（含本年度收储已在本年度供应的储备土地），原则上应控制在市、县本级前三年平均年供应的储备土地量之内。本级前三年平均年供应的储备土地量之内。国土资源、财政部门和人民银行分支机构负责审核调整年度土地储国土资源、财政部门和人民银行分支机构负责审核调整年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源主管部门备案。备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土
14、资源主管部门备案。三、土地收储的管理土地储备库土地供应 4.4.土地前期开发土地前期开发 “生地生地”变变“熟地熟地”的过程。的过程。进行土地平整及通路、水、电、气、进行土地平整及通路、水、电、气、暖等地块必需的基础设施建设。暖等地块必需的基础设施建设。三、土地收储的管理 3.3.纳入储备土地库纳入储备土地库 纳入储备的土地必须纳入储备的土地必须产权清晰产权清晰。对取得方式不合规、补偿不到位、。对取得方式不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、未办理土地登记手续、应注销而未注销原土地登记手土地权属不清晰、未办理土地登记手续、应注销而未注销原土地登记手续、已设立他项权利未依法解除的，不得纳入土地储备
15、库。续、已设立他项权利未依法解除的，不得纳入土地储备库。2.2.土地储备范围：土地储备范围：五类土地五类土地 收购的土地（土地储备机构负责）、收购的土地（土地储备机构负责）、依法收回的国有土地、依法收回的国有土地、行使优先购买权取得的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理征转手续的土地（政府或国土部门负责）、已办理征转手续的土地（政府或国土部门负责）、其他依法取得的土地。其他依法取得的土地。6.6.供应储备土地。供应储备土地。供应主体是市、县国土部门，土地储备机构应予配合。供应主体是市、县国土部门，土地储备机构应予配合。土地储备土地储备计划计划储备储备五类五类土地土地土地前期开发土地前期开发通
16、路、水、电、通路、水、电、气、暖气、暖储备库储备库管护管护和临和临时利时利用用土地土地供应供应三、土地收储的管理5.5.管护和临时利用储备土地管护和临时利用储备土地管护主要为了防止他人侵占、破坏储备土地，造管护主要为了防止他人侵占、破坏储备土地，造成新的权利纠纷。临时利用主要有临时出租土地及地成新的权利纠纷。临时利用主要有临时出租土地及地上建筑、临时改变用途的方式，收入应按规定上缴财上建筑、临时改变用途的方式，收入应按规定上缴财政。政。拟收储拟收储已入库已入库已供应已供应主要内容主要内容 一、土地储备制度的相关背景和概念一、土地储备制度的相关背景和概念 二、土地储备机构的管理二、土地储备机构的
17、管理 三、土地收储的管理三、土地收储的管理 四、土地储备资金的管理四、土地储备资金的管理2.2.主要政策文件主要政策文件土地储备管理办法、土地储备资金财务管理暂行办法、土地储备管理办法、土地储备资金财务管理暂行办法、土地储备资金会计核算办法、土地储备资金会计核算办法、关于规范土地储备和资金管理等相关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综关问题的通知（财综2016420164号）号）四、土地储备资金的管理1.1.年度土地储备资金收支预算年度土地储备资金收支预算 应于每年第三季度根据年度土地储备计划，编制资金收支预算。应于每年第三季度根据年度土地储备计划，编制资金收支预算。经国土资源主管部
18、门审核后，报同级财政部门审定，通过土地市场动态经国土资源主管部门审核后，报同级财政部门审定，通过土地市场动态监测监管系统上报。监测监管系统上报。四、土地储备资金的管理 3.3.土地储备资金使用范围土地储备资金使用范围 四项支出四项支出（1 1）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。迁补偿费用。（2 2）前期土地开发费用。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规）前期土地开发费用。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相定与前期土地开发相关的费用
19、等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。基础设施建设支出。（3 3）按照财综）按照财综4 4号文规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。号文规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。（4 4）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。4.4.国有土地收益基金的落实和管理国有土地收益基金的落实和管理 依据国发依据国发200115200115号文。号文。计提基数：缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让
20、计提基数：缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款。国有土地使用权所取得的总成交价款。计提比例：由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，计提比例：由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报送财政部和国土资源部备案。并报送财政部和国土资源部备案。管理方式：实行分账核算。管理方式：实行分账核算。使用方向：用于土地收购储备，包括土地补偿费、安置补助费、使用方向：用于土地收购储备，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及前期土地开发支出。地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及前期土地开发支出。【国务院办公厅关于规范国有土地使用
21、权出让收支管理的通知国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发（国办发20062006100100号）：国有土地收益基金，是从国有土地使用权号）：国有土地收益基金，是从国有土地使用权出让收入提取的专项政府性基金。土地收益基金是为完善土地储备制度，出让收入提取的专项政府性基金。土地收益基金是为完善土地储备制度，避免地方政府避免地方政府“寅吃卯粮寅吃卯粮”的短期行为，以对土地开发和使用进行长远的短期行为，以对土地开发和使用进行长远规划而设立的专项政府性基金，由土地储备中心进行统一管理。】规划而设立的专项政府性基金，由土地储备中心进行统一管理。】四、土地储备资金的管理四、土地储备资
22、金的管理国有土地收益基金不足情况下：国有土地收益基金不足情况下：1 1、财综、财综4 4号文出台之前号文出台之前 由土地储备机构用储备土地向银行业金融机构抵押贷款融资，并由土地储备机构用储备土地向银行业金融机构抵押贷款融资，并负责偿还贷款本金和利息。负责偿还贷款本金和利息。2 2、财综、财综4 4号文出台之后号文出台之后 由省级人民政府发放地方债融资，省级财政部门由省级人民政府发放地方债融资，省级财政部门“合理安排合理安排用用于土地储备的债券于土地储备的债券发行规模和期限发行规模和期限”。各级土地储备机构从。各级土地储备机构从20162016年年1 1月月1 1日起不得向银行业金融机构举借土地
23、储备贷款。日起不得向银行业金融机构举借土地储备贷款。财综财综4 4号文第一次明确提出了号文第一次明确提出了“用于土地储备的债券用于土地储备的债券”的概念。财的概念。财政部要求，此类专项债券筹集的资金，仅用于名录内的机构，其他单政部要求，此类专项债券筹集的资金，仅用于名录内的机构，其他单位不得挪用。位不得挪用。专项债券所筹资金，土储机构不负责偿还。但须严格执行土地出让专项债券所筹资金，土储机构不负责偿还。但须严格执行土地出让收入收支两条线的规定，足额及时上缴出让金。收入收支两条线的规定，足额及时上缴出让金。储备资金来源只有财政拨付一个渠道，有效限制了市县政府利用储储备资金来源只有财政拨付一个渠道，有效限制了市县政府利用储备土地融资的随意性。备土地融资的随意性。
