1、第五章第五章 政策系统与公共决策体制政策系统与公共决策体制第一节第一节 政策行为者与政策系统政策行为者与政策系统一、政策系统与政策行为者的关系一、政策系统与政策行为者的关系 1、政策系统政策系统 指一个由政策主体和其他利益相关者，以及将他们与政策客体、政策环境联系起来的政策支持系统、政策反馈系统等所组成的有机整体。对政策系统的考察通常是在两个层次上展开：一、政策系统与政策行为者的关系一、政策系统与政策行为者的关系 对政策系统的考察通常是在两个层次上对政策系统的考察通常是在两个层次上展开：展开：第一层次分析政策系统内部的结构要素及其互动的规律性，为优化政策系统、提高政策效力提供依据。第二层次分析
2、政策系统与政策客体、政策环境的关系，以揭示公共政策问题的前因后果、公共决策的条件和情势，并对政策效果进行评估。2、政策行为者、政策行为者 政策系统的组成单位或者子系统，是由政策行为者（policy actors）构成的。政策行为者也称为政策参与者，它们既是政策主体和政策客体的组成部分，也是政策支持系统和政策反馈系统的构成部分，以及形形色色的利益相关者和由他们组成的政策网络。3、政策行为者与政策系统的关系、政策行为者与政策系统的关系 主要有以下两个方面：一方面，作为政策系统的基本构成要素，任何政策的制定、执行和反馈，都是相关政策行为者频繁互动的结果。另一方面，政策系统又为政策行为者的存在和作用的
3、发挥设置了框架和平台。政策系统是由三大子系统即主体系统、支持系统、反馈系统构成的政策巨系统，并与其客体系统和环境有着频繁的互动和能量交换，由此导致公共政策的产生、存续和发展。二、公共政策的主体与主体系统二、公共政策的主体与主体系统 （一）政策主体（一）政策主体 公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。1、直接主体、直接主体 公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产者，包括国家的代议机关、行政机关、司法机关以及某些政治体制内的政党和军队领导人。2、间接主体、间接主体 公共政策的间接主体，即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等
4、方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体、组织、社群或社会关系网络等。间接主体大致可以分为三类：第一类是次国家政策行为者；第二类是跨国政策行为者；第三类是全球性政策行为者。（二）主体系统（二）主体系统 政策主体系统是由各类政策主体相互作用所构成的系统。这一系统又包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。三、政策网络三、政策网络 政策网络是指在公共政策制定和执行过程中，政府和其他行为者围绕共同的、实际上是不断协商的信念和利益而结成的正式的（制度性的）和非正式的联系。政策网络的兴起源于政策环境的快速变化：不确定性、模糊性、关联性、动态性。这种环境反映的是后现代社会
5、政治主体日益多元化、决策范围日益扩大化、决策过程日益社会化的趋势和现实，单纯依靠传统的官僚体制无法有效解决复杂的公共问题，而是需要多主体、多组织直接或间接参与到政策过程中来。从决策参与主体的相互依赖来说，政策网络形成的原因主要有：（）交流信息和意见的需要。（）交换资源的需要。（）结盟的需要。（）追逐权力的需要。（）协调的需要。作为客观存在的政策网络的主要特征有以下几点：（）政策网络是现代民主社会里，由公共部门、私人部门和第三部门等多元、异质的参与主体组成的。（）政策网络的多元主体之间在资源等方面相互依赖，或者以在特定的政策领域进行合作，以协调利益，实现共赢。（）政策网络的规模和边界并不是由正式
6、的制度决定的，而是政策行为者对功能和结构认知的结果。四、公共政策的客体与客体系统四、公共政策的客体与客体系统 公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。可以从“事”（政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识公共政策的客体。（一）公共政策问题（一）公共政策问题 从“事”的角度看，公共政策客体就是公共政策问题。所谓社会问题，任何时代、任何社会都会存在各种各样需要解决的社会或公共问题。但是并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决。只有那些被列入政府议事日程，涉及到相当多社会成员利益的社会或公共问题，才能成
7、为公共政策的客体。（二）目标群体（二）目标群体 从“人”的角度看，公共政策的客体是目标群体。所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。人们在社会生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。公共政策所要调整和规范的对象就是这些具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。（三）（三）客体系统客体系统 由公共政策的客体组成的系统就是政策客体系统。五、政策支持系统五、政策支持系统 政策支持系统是指“整合了公共政策、群体支援系统、指标管理系统、策略规划系统、专家系统、人工智慧及系统模拟诸领域，所发展出
8、来的可以支援公共政策之规划、制定、执行、评估、模拟等功用的一套系统。”从中国大陆的政策实践来看，我们认为政策支持系统一般由信息传播系统、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成。六、政策环境与政策反馈系统六、政策环境与政策反馈系统（一）（一）政策环境政策环境 对于具体的政策主体系统来说，存在两种不同的政策环境：一是政策系统所处的一般环境（客观事实环境），即系统的生态环境；二是政策系统运行的具体环境（主体认知环境），即系统的工作环境。、政策系统的一般环境、政策系统的一般环境（）地理自然环境（）经济环境（）政治法治环境（）社会文化环境（）国际环境、政策系统的工作环境、政策系统的工作环
9、境 工作环境是指政策系统在制定和实施某项公共政策的过程中直接地对政策系统的运行产生影响的政策环境。（二）（二）政策反馈系统政策反馈系统 政策反馈系统是将政策的主体系统与客体系统、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊子系统。多层次、多网络是政策反馈系统的突出特点。七、政策系统的运行七、政策系统的运行 运行表现为信息不断地输入、转换、输出的系统过程。政策系统的运行分为如下步骤：第一步，利益输入。第二步，利益综合。第三步，政策形成。第四步，政策发布。第五步，政策执行。第六步，政策反馈。第二节公共权力与公共决策体制第二节公共权力与公共决策体制 政策系统的核心是公共权力。所谓公共权力，就是基于特定政治共
10、同体成员的同意或授权，为支配、管理、调控该政治共同体内部和对外的公共事务，而物化于法定公共组织及其各组成部分的职权关系中的一种公共权威力量。在一定的政策系统里，各种政策子系统和政策行为者以公共权力为轴心持续不断地互动，从而形成关于公共决策的比较稳定的制度、程序与规则，而这些就构成公共决策体制。一、政府权力、政府职能与公共政策一、政府权力、政府职能与公共政策（一）（一）政府权力、政府职能的二重性决定了公政府权力、政府职能的二重性决定了公共政策的二重性共政策的二重性 政府从其产生之日起就担负着政治统治和社会管理两种基本的职能。政府职能的这二重属性决定了公共政策的“二重性”：公共政策不仅是政府推行政
11、治统治的重要工具，也是政府实施社会管理的重要手段。（二）（二）政府权力、政府职能决定政策的性政府权力、政府职能决定政策的性质、类型与数量质、类型与数量 政治统治与社会管理这两种政府职能，是随着经济、社会的发展变化而不断发展变化的。现在，政治统治职能有逐渐弱化的趋势，而社会管理职能越来越得到重视和加强。政府权力也经历了一个从“专制性权力”向“基础结构性权力”的历史性转变。二、国家结构与公共政策二、国家结构与公共政策 国家结构形式主要分为单一制和联邦制两种。（一）（一）单一制与公共政策单一制与公共政策 从法理上说，单一制政权的一切公共决策权属于中央，地方政府决策权是由中央政府授予的，而且是可以被撤
12、销的。单一制政府又可分为“中央集权型”和“地方分权型”。法国是中央集权型单一制的典型。在法国，地方政府的决策权力高度集中于地方行政首长，他兼具中央官员和地方官员双重身份，一方面代表中央执行中央政府的决策，对内政部负责；另一方面则作为地方官员管理地方一切行政事务。英国则是地方分权型单一制的典型。在英国，地方依法组织地方政府机关，并在中央政府的监督下依法自主行使决策权，中央不得干涉其具体事务。（二）（二）联邦制与公共政策联邦制与公共政策 联邦制国家的整体与部分之间的关系不是中央与地方的关系，而是决策权限不同的中央之间的关系。从法理上说，各联邦单位拥有的决策权不是联邦政府授予的，而是联邦宪法赋予的；
13、中央与各联邦单位在联邦宪法规定的范围内享有最高决策权，可以并直接行使于公民，相互间不得进行干涉。三、政府能力、治理能力与公共政策三、政府能力、治理能力与公共政策 政府能力一直就是判定政策优劣的重要标准。（一）（一）政府能力界定政府能力界定 从公共政策学的角度出发，可以把“政府能力”界定为政府在其职责范围内，运用公共权力，正确地制定并有效地实施公共政策的能力。（二）（二）市场、政府能力与公共政策市场、政府能力与公共政策 作为社会资源配置的基本手段，公共政策与市场的目的均在于满足社会需求。公共政策是政府干预经济社会发展的重要手段。公共政策对政府能力的影响是双重的：正确地制定并有效地实施了共政策，有
14、效地克服了市场缺陷，那么公共政策就提高了政府能力。相反，如果公共政策没有解决市场缺陷，反而加剧了市场主体与政府之间的矛盾，造成了社会资源的浪费，那么就意味着政策失败，有害于政府能力的提升。（三）（三）治理、治理能力与公共政策治理、治理能力与公共政策 治理既不同于传统的“统治”，也不同于强调以私人部门的管理经验和市场化为特征的“新公共管理”，而是强调权威的多元化、权力的分散化以及国家与社会、政府与市场的双向互动。（）治理理论重新厘定了政府角色，强调政府的调控能力。（）治理理论强调公共政策直接主体的多元化。（）治理理论强调公共决策权力运行的双向性。（）治理理论强调政府的政治责任。四、公共决策体制四
15、、公共决策体制（一）（一）公共决策权及其归属公共决策权及其归属 公共决策权通常可以理解为在决策过程中根据自己的目的，将个人意志施加于他人意志之上，通过各种途径影响他人行为的能力。在政策主体系统中，公共决策权的基础既来自于正式的职务权力、法定权力，也来自于非正式的人格权威、技术权力，而更多的则是二者的结合。（二）（二）公共决策权的配置公共决策权的配置、首长制与委员会制、集权制与分权制（三）（三）公共决策的规则公共决策的规则 政策制定主体可选择和实行的基本决策规则有以下两种：、全体一致规则、多数规则（）简单多数规则（）绝对多数规则（四）（四）公共决策体制的类型公共决策体制的类型（）总统制（）议会制
16、（）半总统半议会制，又称双首长（）超级总统制（）委员会制（）人民代表大会制（）军人独裁制。第三节非政府政策行为者与公共政策第三节非政府政策行为者与公共政策 非政府政策行为者指公共权机关以外的各种政策行为者。一、公共利益、民意表达与公共政策一、公共利益、民意表达与公共政策 （一）公共利益与公共政策（一）公共利益与公共政策 1 1、公共利益的内涵公共利益的内涵 四种具有代表性的定义：公共利益是仅仅关系到一个国家中所有公民共同享有的那类个人利益。坚持认为在国家之中总是存在区别于特定公民利益的东西，即从具体的个人中抽象出来的，并反过来反映由“公众”的观念本身所揭示的共同享有的公共所有物。公共利益是那些
17、代表一个社会里大多数公民的最好的利益或最大的好处的东西。公共利益是关系到个人作为社会成员所共同拥有的那些东西。事实上，公共利益有两个层次：首先是利获得者的群体范围，其次才是利益实现的程度。公共利益是最大多数公民的利益，而非最大多数公民利益的最大化。2、公共利益的确定公共利益的确定 决策者对公共利益的考量主要有以下三个视角：（）直接利益与间接利益。（）现实利益与未来利益。（）形式利益与内容利益。3、公共利益与公共代价公共利益与公共代价 从政策的社会效果来看，利益与代价的对应关系存在四种基本类型：（）利益范围宽、代价范围宽（）利益范围广、代价范围窄（）利益范围窄、代价范围宽（）利益范围窄、代价范围
18、窄（二）（二）民意表达与公共政策民意表达与公共政策、民意的内涵与特征、民意的内涵与特征 民意意指民众意愿或民众利益诉求，因此常被视为公共利益的“晴雨表”。一般而言，民意具有以下特征：（）民意表面上是群体意见，实则是个体意见的集合。（）民意产生于个人利益需求，其形成主要基于公众对自身利益的认识。（）民意是稳定性与变动性的统一。（）民意有“显性民意”与“潜在民意”之别。（）民意表达实质上是公民民主政治权利的行使。、民意与公共政策的关系、民意与公共政策的关系（）关于民意的影响力，有两种对立的认识 坚持以民意作为政策制定依据的观点主要认为，政府决策对民众偏好的回应性构成现代民主政治理论的核心内容。不赞
19、同以民意作为政策制定依据的观点认为，认为当国家规模发展到一定程度，以民意为决策依据在实践上便会发生困难。况且，公民并不总是理性的并能掌握足够的资讯，缺乏有效组织和政治上的自觉，不能正确地表达自身利益和要求。（）民意是影响公共政策的重要因素，但不是唯一的因素。（）民意是政策制定的依据，但政策可以型塑和改变民意。3、公共决策过程中民意的形成与表达机制公共决策过程中民意的形成与表达机制 民意表达机制是民众作为利益表达主体，为实现其利益诉求，通过一定的渠道直接或间接地向政策系统输入有关信息，同时政府有针对性地予以回应，而形成的有效互动的程序、方式和制度的总称。根据不同的标准，可对民意表达途径进行类型划
20、分。如个体表达和团体表达、合法表达和非法表达、直接表达和间接表达等。根据民意表达联系政府与公民之间桥梁的载体不同，民意表达途径可以划分成如下几种：（）官方路径（）民间路径：一是基层群众自治组织路径；二是社会团体路径。（）媒体路径（）专业路径。二、公民与公共政策二、公民与公共政策 在现代代议制民主政治体制中，公民既是公共权力的本源，也是被统治、被管理的对象。公民同时作为政策主体与政策客体双重角色的矛盾只有在公民充分参与政策过程且政策结果体现和维护公民利益时才能获得正确解决。（一）（一）作为政策客体的公民作为政策客体的公民 那些认为公民更多地应作为政策客体而存在的理由包括以下几点。第一，公民的真正
21、意愿很难确定。第二，公民的意见多属短视。第三，公民参与成本过高，效率低下。第四，公民参与可能会导致社会不稳定。（二）（二）作为政策主体的公民作为政策主体的公民 现代民主社会的政策过程不仅强调公民参与，甚至将其视为公共政策的基石。公民参与并影响公共政策的途径主要有以下七种：（）以国家主权者的身份，采取全民公决的方式。（）通过直接投票或代议的形式。（）使用各种威胁和抗拒的方式或者反对某项政策。（）通过参加政治党派或利益集团。（）通过大众传媒互联网以及其他方式表达自己的认识和意见。（）采取消极抵抗或不合作的态度。（）以个人的知识活动为政策制定提供实证依据或理论指导；或以个人的社会活动对政策产生实质性
22、影响。三、公民社会、社会团体与公共政策三、公民社会、社会团体与公共政策 要防止政府以普遍的“公共利益”为借口而制定和实施背离公共目标的政策，就需要个体公民联合起来，依靠组织的力量，形成肯定自我和借以抵御政府权力的自由社会空间以及独立于政府权力之外的社会政治实体，这就是公民社会和社会团体。（一）（一）公民社会及其主体要素公民社会及其主体要素社会团体社会团体 主要包括非政府组织、公民的自愿性社团、协会、社区组织、利益集团（这些组织通常被称为公民社会组织（civil society organization），或第三部门（third sector），以及公民自发组织起来的社会运动。（二）（二）社会团
23、体、公民社会与公共政策社会团体、公民社会与公共政策 社会团体、公民社会对公共政策来说，有以下四个方面的作用：、政策信息沟通；、影响并制约公共决策；、稳定公共政策秩序；、角色替代。社会团体对公共政策的消极影响：社会团体对公共政策的消极影响：（）社会团体关心管辖权限胜于关心正义；（）社会团体发展到一定规模时，必然采取 排他性策略，漠视公共利益；（）加剧新的不平等并使之固定下来。四、利益集团与公共政策四、利益集团与公共政策（一）（一）利益集团的兴起及其结构特征利益集团的兴起及其结构特征 利益集团是指在利益多元化的社会中，由具有相同的或相近的利益诉求和价值观的社会成员自发形成的、有组织的企图影响公共政
24、策和政府立法的社会团体。现在，各种利益集团广泛存在、数量众多、种类繁杂、形态各异，而且利益诉求也各不相同，对政府立法和公共决策产生了重要的影响，日渐成为中国政府决策过程中不可忽视的一个现实问题。（二）（二）利益集团对公共政策的影响利益集团对公共政策的影响、利益聚集与表达功能。一方面，利益集团将具有共同的利益诉求的个体组织起来，把分散的诉求集中起来，使之更明确、更系统。另一方面，利益聚集是为了更好的利益表达，从而影响政策决策过程。、辅助政府决策。利益集团输入政策系统的信息，可以为政府的政策制定和执行提供支持。、强化政策监督。五、政党与公共政策五、政党与公共政策 现代国家的一个突出特征就是实行政党
25、政治。在实行一党制的国家中，政党是公共决策的主导性力量，公共政策在很大程度上可以被视为执政党的政策。在实行竞争性政党制度的国家中，政党首先与公共权力而非政策联系在一起。六、大众传播与公共政策六、大众传播与公共政策 大众传播（mass communication）是指特定社会集团利用报纸、杂志、书籍、广播、电影、电视等大众媒介向社会成员传送信息、知识的过程。马克思早在 世纪 年代就将其视为与立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。（一）（一）大众传播与政策制定大众传播与政策制定、提出公共问题并推动问题认定；、有效影响政策议程的设置；、影响公共政策的抉择。（二）（二）大众传播与政策执行和监控大众传播与政策执行和监控、为政策执行提供良好的舆论支持；、监督和控制政策执行过程。（三）（三）大众传播与政策评估和调整大众传播与政策评估和调整、及时收集和反馈公众对政策的意见；、以自己特有的方式进行政策评估；、推动公共政策的及时调整。2、对于决策者而言：、对于决策者而言：决策者需了解，并非所有的创新方案都会获得成功，如果接受创新失败的可能性，可能会使自己以一种较为开阔的胸襟阅读研究报告。有了这种胸襟或态度，就可以降低他们与分析者之间许多不愉快的经历，不至于在没有充分的支持证据前就撤销一些创新性方案，这对于知识应用的程度会有某种程度的提升，从而提高决策质量。
