1、 第第5讲讲 市场化改革、多元治理市场化改革、多元治理工具与公共部门工具与公共部门 主要内容主要内容n公共部门性质与内涵n公共部门改革路径的逻辑选择n多元治理工具n政府与NGO的公共管理功能重点与难点公共部门性质公共部门改革逻辑多元化的政府治理工具 引导案例：方便面集体涨价调查引导案例：方便面集体涨价调查n2007年8月初以来围绕“方便面协会涉嫌召开价格会议串通涨价”质疑，在8月16日伴随国家发改委发布的通报尘埃落定通过价格监督检查司立案调查，认定“世界拉面协会中国分会（又称方便面中国分会）及相关企业涉嫌相互串通、操纵市场价格，违反价格法”，发改委责令其立即改正错误、消除不良影响，并依法作出相
2、关处理。n问题思考q这起方便面企业串谋集体涨价事件涉及哪些主体？哪些是公共部门？请说明其性质与特点。q国家发改委为什么对这起方便面合谋涨价事件如此重视？它是如何处理的？q通过会议达成方便面集体涨价过程中，方便面中国分会起到了什么作用？q在新时期如何规范行业协会、发挥其准公共管理主体的积极作用？n社会分类与公共部门qJan-Erik Lane q诺曼.弗林&Bozemanq按照公共性的高低公共部门和私人部门“公营与私营部门之间的公营与私营部门之间的界限已经发生变化界限已经发生变化”公共部门第三部门私人部门 什么是公共部门？什么是公共部门？n约翰希克斯（John Richard Hicks）n约瑟
3、夫.斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）n林德布洛姆（C.E.Lindblom）nJan-Erik Lane 公共部门是指这样一种提供服务和产公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务与产品范品的部门，其所提供的服务与产品范围、种类不由消费者的直接愿望所决围、种类不由消费者的直接愿望所决定，而是由政府机构来决定。定，而是由政府机构来决定。认为通过直接或间接政治选认为通过直接或间接政治选举获得合法性和强制力是公举获得合法性和强制力是公共部门的鲜明标志。共部门的鲜明标志。强调公共部门是建立在权威关强调公共部门是建立在权威关系基础上的组织；特别是政府系基础上的组织；特别是政
4、府权威，具有普遍性和唯一性权威，具有普遍性和唯一性“公共部门公共部门=政府活动及其后果政府活动及其后果oror国国家全面决策及其后果家全面决策及其后果oror政府消费、政府消费、投资和用于公共事业开支的支出投资和用于公共事业开支的支出oror政府消费与投资政府消费与投资oror政府生产政府生产”。n事实上，对公共和私人管理不要做出过于简单化的区别。如果一定要作区别，那么它一定是“一个危险的区别”（海尔.G.瑞尼）q公共管理理论发展历程q组织结构特性从经济运行和社会实践看，公共部门与私人部门、政府与市场、政府与社会之间是互动的，近现代社会经济发展正是这种互动的产物。n在微观管理层次方面，公共部门
5、和私人部门依然存在典型差异。q阿利森（Allison）q欧文.休斯（Owen Hughes）“认为存在足够的私人管理方法与技巧，可把其直接移植到公共管理任务中去，从而使公共管理产生重大的改进，这种认识是错误的”。公共部门尤其政府决策是强制性的公共部门尤其政府决策是强制性的 公共部门有不同于私营部门公共部门有不同于私营部门“责任制责任制”形形式式 公共服务的管理者和服务者必须执行政治公共服务的管理者和服务者必须执行政治领导人或议会组织确定的领导人或议会组织确定的“外部议程外部议程”公共部门在测量产出或生产效率方面存在公共部门在测量产出或生产效率方面存在内在困难内在困难 公共部门规模与多样性使得任
6、何控制与协公共部门规模与多样性使得任何控制与协调都很困难调都很困难 公共部门终极价值与目标公共部门终极价值与目标n公共部门为什么存在？政府&市场q唐斯（Downs）：政治机构不可缺少 q罗伯特.戴尔（Robert Dahl）q林德布洛姆qMusgrave夫妇 qStiglitz源于政治权威的政治体系可能“笨手笨脚”，那么通过自发交易所体现的市场运作优势则有助于刺激自由、灵活性与资源利用有效性，避免政治体系内中央计划与多元决策的弊端。市场对于一些问题的解决能力却是市场对于一些问题的解决能力却是有限的，需要政府参与解决有限的，需要政府参与解决 政府的“特殊责任”是建立市场有效运作所需的制度设施。公
7、共部门分类与特性公共部门分类与特性n公共部门分类q戴尔（Dahl）和林德布洛姆（1953）n复杂的统一连续体模型 q沃姆斯利（Walmsley）和扎尔德（Zald）（1973）n所有权与资金qBozeman（1987）n政治权威和经济权威 n公共部门目标q诺曼.弗林n公共部门的“整体目标不在于营利，而是提供市场关系之外的公共保护、资源、管制、教育和卫生”n公共部门特性责任性、合法性、效率和公平。这些目标不可能简化为一个更加紧密的整体，相互之间不可避免地存在冲突。n公共部门改革是一项“政治活动”，在本质上是“一种博弈”，不同团体为了自身利益而要求公共部门改革，或达到收入分配更公平、或达到资源配置
8、更有效率、或实施财政赤字削减计划、或实行制度变革，凡此种种构成了公共部门改革的目的和手段。n公共部门目标与改革路径q效率与公平的博弈q分权的政治改革策略q私有化或市场化的技术手段 n公共部门改革逻辑q完全以结果为导向的新公共治理模式并不适合所有类型的国家 q公共部门改革的关键在于设计一系列制度最大可能实现其四个根本目标。q各国公共部门改革实践所选取的效率视角与私有化路径实际上是多项目标不可兼得条件下的次优选择。公共部门市场化改革特征公共部门市场化改革特征n授权或分权n私有化n打破政府垄断n顾客至上n绩效取向与绩效评估 n政府职能的两层含义What？How？什么是治理（什么是治理（governa
9、nce）n公共物品提供机制n治理在不同领域的涵义q鲍勃.杰索普全球治理委员会联合国发展计划署世界银行“治理是个人与机构、供部门与私人部门治理是个人与机构、供部门与私人部门管理共同事物的所有方式的总和，它是管理共同事物的所有方式的总和，它是一个容纳冲突和利益分歧、采取合作行一个容纳冲突和利益分歧、采取合作行动的持续过程。它既包括拥有强制服从动的持续过程。它既包括拥有强制服从力的正式机构和政府，也包括人们或机力的正式机构和政府，也包括人们或机构为了自己的利益而同意或者接受的非构为了自己的利益而同意或者接受的非正式制度安排正式制度安排”。government表示承担治理职责的机构 governing
10、表示治理行为与过程 governance表示治理方式和方法 n公共管理语境下的“治理”涵义q制度安排层次q手段技术层次q治理能力层次即即“治理结构治理结构”，指的是参与治理，指的是参与治理过程的多元主体之间的权责配置及过程的多元主体之间的权责配置及其相互关系。其相互关系。即“治理工具”，指的是参与治理的各个主体为了实现治理目标而采取的行动策略或方式。即公共部门即公共部门“微观层面的管理微观层面的管理”，是，是公共部门为了提高治理能力而运用先公共部门为了提高治理能力而运用先进的企业管理管理方式和技术。进的企业管理管理方式和技术。n治理与治理工具q治理工具强调的是行动中的治理，是政府将其实质目标转
11、化为具体行动的途径和机制；q治理工具又被称为政府治理工具（Instruments of Government）、政策工具（Policy Instrument）或政府工具（Tools of Government）。n治理工具与公共物品&公共资源配置q公共物品属性q公共资源的配置方式n集体选择机制“非占有性”、“外部性”和“非排他性；资金来源的税赋性；负责对象的公众性。在支付能力与享受服务之间没有直接联系。官僚体制 市场机制 n公共物品的非占有性、非排他性特征公共物品的非占有性、非排他性特征或共有性蕴含以下问题：什么外部性或共有性蕴含以下问题：什么外部性应该成为公共政策调整目标？应该成为公共政策调
12、整目标？以计划与公共预算编制为特征的官以计划与公共预算编制为特征的官僚体制和以自由交换为核心精神的僚体制和以自由交换为核心精神的市场体制都有自己的应用领域，市场体制都有自己的应用领域，可以互不冲突，共同发挥作用。可以互不冲突，共同发挥作用。治理工具多元化探索治理工具多元化探索n一个问题q政府应当如何利用官僚体制和市场体制力量达成公共管理目标？公共物品外部性的界定标准与排序。政府干预程度政府治理工具政府直接供应与生产政府直接供应与生产公共规制公共规制(regulatory)特许经营特许经营(franchise agreements)税税 收（收（taxes incentives）服务购买协议服务
13、购买协议(purchase of service agreements)私有化与反垄断私有化与反垄断（Privatization）补补 贴贴(subsidy arrangements)代用券代用券(vouchers)志愿者志愿者(volunteers)社区自助社区自助(self-help)n政府治理工具的组合选择q关于治理工具的研究q治理工具的组合选择n不同学科的观点nSavas关于治理工具交叉综合使用的理论模型政府应对治理危机的实践Schneider和Ingram 莫舍 Linder与Peters奥斯本&盖布勒福利经济学福利经济学新古典经济学新古典经济学政治学政治学 n基于治理目标、治理环境
14、差异以及公共管理者价值判断的影响，治理工具标准、分类和取舍存在很大差异。运用何种治理工具、政府干预市场到什么程运用何种治理工具、政府干预市场到什么程度等问题需要视问题、情势、政府主观偏好、度等问题需要视问题、情势、政府主观偏好、资源拥有、目标正确性与选择性、对市场依资源拥有、目标正确性与选择性、对市场依赖程度、相对成本等综合因素而决定。赖程度、相对成本等综合因素而决定。政府进行政策工具选择的时候，通常会受政府进行政策工具选择的时候，通常会受到四个因素的限制，即资源限制、政治压到四个因素的限制，即资源限制、政治压力、法律限制和工具选择失败教训。力、法律限制和工具选择失败教训。n政府的公共管理职能
15、q基本职能q经济职能提供经济基础、提供各种公共物品和服提供经济基础、提供各种公共物品和服务、协调与解决团体冲突、维护市场公务、协调与解决团体冲突、维护市场公平竞争、保护自然资源和生态环境、为平竞争、保护自然资源和生态环境、为个人提供获得公共服务和物品的最低条个人提供获得公共服务和物品的最低条件、保持经济与社会秩序稳定。件、保持经济与社会秩序稳定。保证和促进市场公平竞争；保障经济运行的公共产品和服务的供给；通过政策、经济与法律手段、非政府组织干预和调节经济运行，从而实现既定的经济目标。n政府公共管理职能的变迁q政府职能变迁特点n地方政府日益重要n经济发展水平要素的影响（1）公共管理职能不断得到强
16、化；（2）地方政府在公共管理领域表现出日益强大的力量。分权化改革：中央向地方、地方利用市分权化改革：中央向地方、地方利用市场机制提供公共物品场机制提供公共物品地方政府的灵活性、效率性、基层性地方政府的灵活性、效率性、基层性“一个政府与公民的关系越密切，公民一个政府与公民的关系越密切，公民就越信任政府就越信任政府”地方政府公共管理职能范围大小地方政府公共管理职能范围大小与社会发展程度密切相关，经济与社会发展程度密切相关，经济发达地区政府会承担更多的公共发达地区政府会承担更多的公共管理职能，城市化程度角度地区管理职能，城市化程度角度地区的地方政府也同样如此。的地方政府也同样如此。nNGO的公共管理
17、职能q社会中介组织n什么是社会中介组织？n社会中介组织的职能政府与市场的关系角度政府与市场的关系角度政府与企业的关系角度政府与企业的关系角度政府与公众的关系角度政府与公众的关系角度有助于政府从大量而具体的繁琐事务中解有助于政府从大量而具体的繁琐事务中解脱出来，承担法律法规制定、宏观调控与脱出来，承担法律法规制定、宏观调控与监督、提供社会不能提供之公共物品，极监督、提供社会不能提供之公共物品，极大地增强了社会参与度和社会凝聚力，即大地增强了社会参与度和社会凝聚力，即实现从实现从“划桨划桨”到到“掌舵掌舵”角色的转变。角色的转变。从政府职能转让的受体对象看，社会中介从政府职能转让的受体对象看，社会
18、中介组织是政府部分管理职能社会化的结果，组织是政府部分管理职能社会化的结果，是一种介于政府、企业、个人之间、为市是一种介于政府、企业、个人之间、为市场正常运行、社会有序而从事沟通、协调、场正常运行、社会有序而从事沟通、协调、公证、评价、监督、咨询等非行政性管理公证、评价、监督、咨询等非行政性管理服务活动的机构。服务活动的机构。nNGO的公共管理职能q非营利组织（NPO）nNPO的涵义nNPO的公共管理职能（1）必须有公共服务的使命；）必须有公共服务的使命；（2）必须受到政府法律规章的管辖；）必须受到政府法律规章的管辖；（3）必须是非营利的或慈善的机构；）必须是非营利的或慈善的机构；（4）经营结
19、构必须排除私人利益和财务获得；）经营结构必须排除私人利益和财务获得；（5）经营享有政府特别免税的优待；）经营享有政府特别免税的优待；（6）享有法律上的特别地位，捐助或赞助者捐）享有法律上的特别地位，捐助或赞助者捐款列入免税或减税的范围。款列入免税或减税的范围。NPONPO相对于政府与企业的特殊地位、功能与优势表现：相对于政府与企业的特殊地位、功能与优势表现：提供公共物品的效率优势提供公共物品的效率优势 开拓创新功能开拓创新功能社会价值维护功能社会价值维护功能多样化社会服务功能多样化社会服务功能政策倡导与影响功能政策倡导与影响功能监督政府功能监督政府功能 关键概念关键概念n公共部门，私人部门，第
20、三部门，社会中介组织，非营利组织（NPO），统一连续体模型，所有权，资金来源，政治权威，经济权威，责任性，合法性，效率，公平，非排他性，外部性，分权/授权，市场化改革，私有化，内部市场，集体选择机制，官僚体制，市场体制，生产型国家，管理型国家，客户竞争，内部市场，治理工具，公共物品，公共资源，公共池塘物品，公共地悲剧，囚徒困境，治理工具多元化，政府直接提供，公共规制，特许经营，税收，服务购买协议，私有化，补贴，代用券制度，志愿者行动，社区自助，正规性，民间性，非营利性，自治性，志愿性，公益性 复习思考题复习思考题n请简要说明公共部门的性质与内涵。n公共部门与私人部门之间存在哪些主要区别？n公共
21、部门市场化改革的逻辑是什么？n公共部门市场化改革的基本特征是什么？n何谓治理？治理与治理工具的存在什么联系与区别？什么是治理工具？n公共物品有哪些基本属性？n社会存在哪几种公共资源配置方式？各具有什么基本特征？政府的基本职能是什么？为什么经济职能依然是其最重要的职能？n过去有过监狱私有化的例子，甚至连战争私有化现象也出现，请列出未来可能会私有化的行业？n转型期间的中国政府的治理工具呈现什么重要特征？这些治理工具与中国非政府组织发展有什么关系吗？试举例说明。n结合现实，选择一种治理工具进行深刻分析，说明政府如何选择治理工具？n有观点声称：尽管政府刮起多次环保风暴，但中国水污染等环境污染问题一直无法得到有效解决，根本原因在于市场化程度不够。请从治理工具角度评述这一观点。n什么是社会中介组织？其主要特点是什么？它们承担什么公共管理职能？n什么是非营利组织？分别概括其主要特征和主要功能，并结合案例说明。n转型期间的中国非营利组织发展状况如何？如何才能促进其健康发展？
